裁判字號：臺北高等行政法院92年簡字第854號判決
裁判日期：民國93年04月26日
裁判案由：敬老福利生活津貼
臺北高等行政法院判決九十二年度簡字第八五四號
原告甲○○○訴訟代理人乙○○兼送達
丁○○被告內政部代表人丙○○部長）訴訟代理人戊○○兼送達
己○○庚○○右當事人間因敬老福利生活津貼事件，原告不服行政院中華民國九十二年十月八日院臺訴字第０九二００九００七二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）九十一年六月六日申請發給敬老福利生活津貼，經勞工保險局（以下簡稱勞保局）核發給九十二年一月至九十二年四月之本津貼合計新臺幣（下同）四八、０００元。嗣勞保局以原告已於交通部臺灣鐵路管理局（以下簡稱臺灣鐵路管理局）領取已故配偶 汪勝興 月退休金之遺族月撫金，自不得請領本津貼，乃於九十二年六月二十五日以保受福字第六六０七四七七號函命原告於文到六十日內繳還上開溢領之本津貼四八、０００元。原告不服，向行政院提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟，請求撤銷原處分即訴願決定。
二、原告起訴意旨略稱：㈠本件訴訟主要爭點係「月撫恤金」是否為敬老福利生活津貼暫行條例第三條第一
項第二款「領取軍人退休俸、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休金或一次退休金」所規定排除請領對象之列。原告援引監察院於九十二年七月八日致立法委員 鄭三元 函，內附「監察院對內政部糾正案調查意見書」（九二院台內字第○九二一九○○四五五號）之調查意見，主張依銓敘部、國防部之相關解釋，「月撫恤金」與「月退休金」兩者實質內容不同、給付額度及給付對象均不相同，公法上之請求權基礎亦不相同。且該條例，對於領取該項津貼者之資格條件，係明確列舉排除請領事由，自應採從嚴解釋，倘被告認為相關人員若已受國家照顧而仍可領取該津貼之情事，不符公平原則及違反社會福利資源重複配置原則，自應透過修法途徑資以明確，以維護人民權益云云。
㈡按給付行政僅屬於執行法律之細節性、技術性次要事項，得由主管機關為必要之
規範，參酌最高行政法院九十二年度判字第一一六○號判決要旨。給付行政近年來在採重要性理論之前提下，如涉及原則性問題，因而屬於重要性事項者，應有法律依據，以防行政機關恣意為任何行政行為。對特定人之補助，就該人而言，固屬授益，惟對其他人而言，可能產生負擔，且經濟補助措施往往有多數之競爭者，行政機關之決定與機會均等之原則相關，故給付行政亦有法律保留原則之適用。若有法律依據時，人民即可依法請求給付，將此請求給付之權利，視為人民公法上之權利。
㈢立法院於九十二年六月五日，修法放寬本津貼請領資格，將該條例第三條第一項
第三款排除條款刪除，將已領取「勞保老年給付」社會福利者，具有請領資格。㈣按司法院大法官釋字第五二五號解釋：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保
障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止。」查原告並未隱瞞領有撫卹金之事實，既准原告之請領資格於先，且發放該項津貼已達十六個月之久，在此客觀之情況下，任何人均足以預見，可以享受請領該項津貼及花費該項津貼之權利，依法是有效力之行政行為。查原告並無行政程序法第一一九條各項之情形，原告主張應有「信賴保護」之適用，而原處分違反行政法上之信賴保護原則。
㈤原告現年七十八歲，不識字，是位不具謀生能力且經濟拮据之獨居老人，每月所
受領之該項津貼三０００元及月撫卹金五０００元，僅夠維持在台北地區一般基本生活花費之使用，且已經用盡並無剩餘。倘法院認為被告之原處分適法，原告因不知無法律上之原因而受領之津貼金額計四八、０００元，已構成公法上之不當得利，則原告主張依行政程序法第一二七條第二項之規定「前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定」，及民法第一八二條第一項「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任」。
三、被告答辯稱：㈠原告領取「台灣鐵路管理局事業人員每月撫卹金」，該月撫恤金是否屬敬老福利
生活津貼暫行條例第三條第一項第二款所指公營事業人員月退休（職）金，說明如下：
⒈基於社會福利和國家公務員的觀念，退休制度原本即屬於廣義社會福利制度之一
環，本來即是國家的照顧義務，尤其是月退休金（俸）的部分，更採取擴大照顧範圍及於其遺眷，且至遺眷死亡，本質上不變，因此無重複領取屬於補充性質之敬老福利生活津貼之條件。軍公教遺眷所領取的，無論名稱為「退休俸之半數」或「月撫慰金」，本質上都是來自退休金（俸），屬國家照顧軍公教人員之延伸，即便只領二分之一、三分之一，亦是國家發動公權力來進行無對價式的照顧，基此無由重複領取同屬社會福利的敬老津貼。
⒉已領取「原退休俸之半數」或「月撫慰金」之軍公教遺族既已領取政府編列預算
之退休給與，接受國家無對價式的照顧，已領受國家所給之社會福利，基於該津貼立法意旨與社會公平性考量，不應納入該津貼發給對象。
⒊敬老福利生活津貼暫行條例性質上屬授益性法律，而非負擔性法律，對條文規範
明確性之要求較低；主管機關於不違反立法本旨之前提下，享有較寬廣之解釋空間，如參酌政府財政負擔能力及社會福利資源不重複配置原則為解釋，其合法性應較具彈性，此亦為社會福利政策之特質。
⒋目前敬老津貼於法律規定上如認為是採列舉規定除立法上有其困難，行政機關執
行上亦有困難，蓋各部會多年來發給性質為「退休金」名稱不一定為退休金，立法上如採列舉規定難免有掛一漏萬之缺失，且事實上有其困難。因此，就法理言，退休金不應當成特定法律用語，而應當成該條例第三條第一項第二款規定的上位概念，凡領取性質上屬退休金者即不得領取本津貼，不問所領名稱是月撫慰金或其他，以符本條例之立法目的。論「軍人退休俸之半數」或「月撫慰金」之性質，本來是國家對軍公教人員的生活照顧義務，於月退休金（俸）的部分，採取擴大照顧範圍及於其遺眷至遺眷死亡，本質上不變仍屬月退休金（俸）之延伸。
既然是月退休金（俸）之延伸，不能因改由遺眷領取而改變原應被排除之屬性。⒌再者，按本條例第三條第一項第二款規定領取軍人退休俸（終身生活補助補助費
）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休金者不得請領本津貼，本條例內容係以「個人」有無領取軍人退休俸、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休金等「事實」為審定標準，並未限定領取者需具軍人及公教人員身份，且未明訂以何請求權基礎者為排除對象；實則應如同前揭說明不應當成特定法律用語，而應當成上位概念，凡領取性質上屬退休金者即不得領取本津貼，不問所領名稱是月撫慰金或其他，以符該條例之立法目的。
⒍綜上，公教遺眷所領「月撫慰金」性質屬於軍公教月退休金，且以個人有領取性
質屬退休金之事實即屬本條例第三條第一項第二款規定之排除對象。基於本津貼屬補充性福利措施，並秉持社會福利資源不重複領取原則及國家財政負擔能力之考量，該等人員無由重複接受政府發給未受政府特別照護者以維持其基礎生活保障之本津貼，以維持該條例之法律性格。
㈡按本條例中所謂領取公營事業人員月退休金者，指依「公務人員退休法」規定，
按月給與退休金金者，或依其他相關規定按月領取政府編列預算支付之月退休金者，不問領取是月退休金之二分之一或三分之一（月撫卹金）；次按敬老福利生活津貼暫行條例第三條第一項第二款規定領取軍人退休俸（終身生活補助補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休金者不得請領本津貼，條例內容係以有無領取軍人退休俸、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休金之「事實」為審定標準，蓋條例內容係規定「領取軍人退休俸、公教人員月退休金．．．」非「軍公教人員已領取退休金．．．」於焉並未限定領取者需具軍人及公教人員身份。
㈢至於原告所主張本案有「信賴保護」之適用，惟原告並未說明其信賴行為為何，
亦未說明其因此所生損害為何，因此其主張並無理由。而原告主張依民法第一八二條第一項之規定，請求免負返還或償還價額之責任，惟其並未舉證其不知無法律上原因，且所受利益已不存在之事實為何，亦應無該項規定之適用。是以原告仍不符合第三條規定，足見原處分應無違法或不當。
四、按「年滿六十五歲，在國內設有戶籍，且於最近三年內每年居住超過一百八十三日之國民，未有下列各款情事者，得請領敬老福利生活津貼(以下簡稱本津貼)，每月新臺幣三千元：一、經政府補助收容安置。二、領取軍人退休俸(終身生活補助費)、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休(職)金或一次退休金。
三、領取公教人員保險養老給付、軍人保險退伍給付、勞工保險老年給付之總額，自年滿六十五歲當月起按月折抵新臺幣三千元，尚未折抵完竣。四、已領取中低收入老人生活津貼、身心障礙者生活補助費、老年農民福利津貼或榮民就養給與者。五、稅捐稽徵機關核定之最近一年度個人綜合所得總額合計新臺幣五十萬元以上。六、個人所有之土地及房屋價值合計新臺幣五百萬元以上。七、入獄服刑、因案羈押或拘禁。」為行為時敬老福利生活津貼暫行條例第三條第一項所明定。又「本津貼之核發及溢領催繳業務，由中央主管機關委託勞工保險局（以下簡稱勞保局）辦理。」「不符合請領資格而領取本津貼者，其溢領之津貼，經以書面命本人或其法定繼承人自事實發生之日起六十日繳還，屆期未繳還者，依法移送強制執行。」復為同條例第四條、第十條所明定。其中第二款規定領取軍人退休俸（終身生活補助補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休金者不得請領本津貼，並未限定領取者須為已退休（職）之軍人、公教人員或公營事業人員本人；且從同條項第四款規定「已領取中低收入老人生活津貼、身心障礙者生活補助費、老年農民福利津貼或榮民就養給與者，亦不得請領本津貼」之意旨觀之，本津貼屬補充性福利措施，基於社會福利資源不重複領取之原則所制定，未受政府其他特別照護者，始適於發給本津貼，已依其他法令受政府特別照護者，即不應再重複發給亦屬國家照護性質之本津貼，方符公平原則及本津貼之立法精神。而軍公教及公營事業人員之退休制度原屬於廣義社會福利制度之一環，本質上即是國家的照顧義務，尤其是月退休金（俸）部分，更將照顧範圍及於其遺眷，至其遺眷死亡為止，本質不變。因此，軍公教及公營事業人員之遺眷所領取的津貼，無論其名稱為「退休俸之半數」或「月撫卹金」，本質上都是來自月退休金（俸），屬國家照顧軍公教及公營事業人員之延伸，即便只領二分之一、三分之一，亦是國家發動公權力來進行無對價式的照顧，無由重複領取同屬社會福利的敬老津貼。
五、查原告於八十一年六月起自臺灣鐵路管理局領取公營事業人員之遺族月撫金，有臺灣鐵路管理局事業人員每月撫卹金受領證書附卷可稽，目前每月領取金額為五千元（出頭一點點），復為原告訴訟代理人於本院審理時所自認。足見原告係領取由臺灣鐵路管理局編列預算於退休及撫卹給付項下之月撫金，性質上屬公營事業人員之退休金，乃國家對公營事業人員遺族之特別照護，揆諸前開規定及說明，自為本津貼之排除對象。從而勞保局以原告不得請領本津貼，應繳還溢領九十一年一月至九十二年四月之本津貼四八、０００元，揆諸前揭規定，並無不合。至於原告所主張本案有「信賴保護」之適用云云，經查敬老福利生活津貼暫行條例第十條既明文規定「不符合請領資格而領取本津貼者，其溢領之津貼，經以書面命本人或其法定繼承人自事實發生之日起六十日繳還，屆期未繳還者，依法移送強制執行」，且原告於當初之申請書上已簽名同意其上記載之文字：「本人如不符資格而領取敬老福利生活津貼，其溢領金額願意由本人或法定繼承人負責繳還，並負相關法律責任」（見原處分卷第一頁之申請書影本），足見原告預知如不符合請領資格而領取本津貼者，其溢領之津貼將被追還，本不生信賴保護之問題，勞保局基於上開法律規定之授權，自得直接命令原告繳還。何況原告拒絕返還所欲維護之私益僅區區四萬八千元，然勞保局命令原告繳還溢領之津貼，則攸關整體社會福利制度之公平性問題，參照行政程序法第一百一十七條第二款之規定意旨，原告亦難主張信賴保護。又民法第一八二條所謂其所受之利益已不存在者，非指所受利益之原形不存在者而言（最高法院四十一年台上字第六三七號判例意旨參照），金錢係屬可代替性之利益，原受領金額縱已花費，並非所受之利益已不存在。茲原告尚有女兒、女婿幫忙照顧，且每月匯入其銀行帳戶之撫卹金為五千元（出頭一點點），既為原告訴訟代理人於本院審理時所自認，則原告所謂其所受領之四萬八千元利益已不存在云云，即不足採信，自難主張免負返還之責任。
六、綜上所述，原處分認原告不符合請領資格，命原告於文到六十日內繳還上開溢領之本津貼四萬八千元，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件適用簡易程序，依卷內及本院調查所得資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為判決。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年四月二十六日
臺北高等行政法院第二庭
法官林文舟右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國九十三年四月二十六日
書記官余淑芬