裁判字號：臺北高等行政法院94年訴更一字第94號判決
裁判日期：民國95年03月31日
裁判案由：民用航空法
臺北高等行政法院判決
94年度訴更一字第94號原告甲○○訴訟代理人 李文平 律師複代理人 宋錦武 律師（兼送達代收人）被告交通部民用航空局花蓮航空站代表人乙○○訴訟代理人 廖學忠 律師上列當事人間因民用航空法事件，原告不服交通部中華民國91年
5月29日交訴91字第32249號訴願決定，提起訴訟，經本院判決後，經最高行政法院以94年判字第620號判決廢棄發回後，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用及發回前訴訟費用均由被告負擔。
事實
一、事實概要：原告於90年7月23日遭人檢舉其於航空站或飛行場四周之一定距離範圍內飼養鴿子，被告於同年8月13日、9月14日及
10月5日3次會同警方至原告處所查證拍照，並作成紀錄，確認其在禁養飛鴿之範圍內，設有二間鴿舍飼養鴿類，且非屬87年6月列冊合法緩拆之種鴿鴿舍，被告以其違反民用航空法第34條第2項之規定，於91年2月20日開立蓮鴿第011號處分書，處新台幣（下同）300,000元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。經本院以91年度訴字2718號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以94年判字第620號判決廢棄發回。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明：
1.駁回原告之訴。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
1.按民用航空法第34條第2項文義解釋，其所禁止者係飛鴿，而對飛航安全有所妨礙者始足當之。惟原告所飼養者係種鴿，種鴿僅供配種繁殖之用，並不放飛，所生之鴿子原告均分送親友，本院傳訊證人 邱得嘉 作證即明，故對飛航安全並無影響，此可自被告於90年10月5日至現場蒐證會勘時，蒐證結果載明：「經查計有鴿舍2間（原告於書狀誤載為1間）種鴿26隻，並無放飛情形。」可證，原告實無違反上開法條之行為。又「航空站或飛行場四周之一定距離範圍內，禁止飼養飛鴿或施放有礙飛航安全物體。但經民航局列管不放飛之種鴿鴿舍及經民航局評估不影響飛航安全之物體施放，不在此限。」為民用航空法第34條第2項修正草案所明文，現行法雖無上開但書之規定，惟自上開修正草案亦可證種鴿與飛鴿有所區別，種鴿因不放飛，並不影響飛航安全，並非該法所稱之飛鴿。再者，飛鴿並非鳥類的名稱，所以種鴿並非飛鴿的一種。又按最高行政法院94年度判字620號判決發回的意旨：「除非有事實證明上訴人有放飛，有礙飛航安全時，始得依上開民用航空法第118條第1項第3款規定科處罰鍰。」可知，最高行政法院著重於是否放飛，原告所飼養的鴿子並沒有放飛，所以不該當。
2.又民用航空法於87年1月21日修正公布後，第34條第2項有在管制區內禁養飛鴿之規定，且第118條第1項第3款復有行政違章之處罰。此等規定將對民用航空法修正前已在該劃定區域內之養鴿戶造成衝擊，故有同法第118條第2項後段之限期拆遷及補償規定。而被告為執行該項限期拆遷之法律規定，另有交通部民用航空局87年5月18日航管三（八七）字第13830號函公告：「種鴿為繁殖用不放飛，對飛安不造成影響，故同意種鴿不列入拆遷範圍。」，其函文主旨載明：「關於機場四周禁止飼養飛鴿範圍內，養鴿戶種鴿鴿舍之處理方式，請查照。」；又其說明第二點引敘陳情人之意見為：「邇來各航站接獲各地鴿會與養鴿人士之陳情，爰因種鴿而繁殖用，不放飛，對飛安應不致造成影響。」；而第三點係說明處理方式，其內容為：「本局為順應民意，同意種鴿鴿舍不列入拆除範圍，惟請各航站派員會勘認定，並在取得養鴿戶之切結書後不予拆除，不補償且需通知當地地方政府依違建規定另行處理，如有放飛情事則依法辦理。」，顯見被告自始就把「種鴿」與「飛鴿」分開看待，且經交通部民用航空局自提之修正草案，其亦明確增訂「不放飛之種鴿」不在禁止飼養之列，益證被告之上級機關將飛鴿與種鴿二者作為不同區分，故同意種鴿鴿舍不列入拆除範圍，益證原告所飼養之「種鴿」並未違反民用航空法。。
3.再者，當時被告會勘人員均一再向原告表示無放飛情形之觀賞用，種鴿不在處罰之列，只有放飛之飛鴿才會處罰，並告知已在蒐證結果上記載，無須擔心，果若原告真係違法，被告何有可能載明係種鴿，又何有可能載明不放飛。
4.此外，國家對人民之處罰，屬不得已之強制手段，選擇以何種刑罰處罰個人之反社會性行為，乃立法自由形成之範圍。就特定事項以特別刑法規定特別罪刑，有關憲法第23條所要求之目的正當性、手段必要性、限制妥當性符合者，均應遵守比例原則，不得逾越必要程度。本件相同情形尚有本院89年度訴字第1276號判決，按其判決理由可知，本院亦肯認從立法目的觀之，會立即危害航機安全的應該只有須放飛之飛鴿，應不包括養在鴿舍內而不放飛之種鴿在內，故原告之不放飛種鴿不應在處罰之列，故原處分顯有違誤。另被告所引本院90年訴字第4998號判決，已上訴最高行政法院，尚未判決，而最高行政法院91年度判字第1525號判決，其內容並非針對「種鴿」是否屬民用航空法第34條第2頂之「飛鴿」而為論述，尚難作為本件認定之依據。
5.又被告指原告經人檢舉於住處設置鴿舍飼養飛鴿，被告承辦人乃多次前往查勘云云，惟被告未舉證係何人檢舉，檢舉內容係原告飼養之鴿子有放飛情事，或僅係檢舉原告飼養鴿子而已。可能係因原告所飼養之鴿子會發生叫聲，鄰居感覺受到干擾，故提出檢舉，惟縱有人檢舉，亦未必可證明原告所飼養之鴿子有放飛情事；何況，經被告多次前往現場查勘，均證實原告所飼養者為「種鴿」且「不放飛」，而原告所設置之鴿舍，亦未申領鴿舍拆遷補償費用，可證原告之鴿舍非屬應拆遷之鴿舍，而無違反民用航空法。
6.此外，被告當初並沒有要求原告作切結。而原告所提鄰居之證明書，其中90年10月21日的日期是要證明因為配合被告的稽查日期，原告誤以為鴿舍應予以拆除，所以才於拆除之後附上證明。又原告於90年10月21日已將鴿子處理完畢，鴿舍也拆除了。至於飛鴿的名稱原告不理解，不能據此認為原告飼養的是飛鴿。此外，當初之所以沒有切結是因為原告想拆除鴿舍所以沒有切結，且事實證明鴿舍已經拆除，該拆除行為已較切結更實際。又從原告於92年2月27日所提之陳情書字面上觀之，原告表明沒有再養飛鴿，但並沒有表明未養種鴿。
㈡被告主張之理由：
1.按「航空站對未依限提出拆遷鴿舍補償申請或新設或擅自再設舍飼養之養鴿戶予告發及開立機場四周禁養飛鴿案件處分書，予以罰鍰並強制拆除。」為民用航空站對機場四周禁止飼養飛鴿實施要點第9點所明定。
2.被告於90年8月13日會同航警花蓮分駐所及北昌派出所員警前往訪察，查出原告住處確有鴿舍2間，種鴿8隻，有原告之女在場，連同訪察人員簽名在「花蓮航空站執行養鴿戶訪察人員簽名單」上及拍攝照片可稽。被告再於90年10月5日會同航警花蓮分駐所前往查勘，查出原告住所之前開鴿舍2間仍然存在外，尚有鴿子26隻，亦有原告簽認之「花蓮航空站飛鴿聯合蒐證會勘記錄」可稽。被告雖當場未發現其鴿子放飛，但鴿子在鴿舍內飛跳自如，由被告於90年8月13日拍攝之照片清晰可見，顯具有飛行能力，且民眾檢舉原告已有放飛影響飛安，故原告稱其飼養係種鴿，不會影響飛安云云，無法採信。
3.又民用航空法第34條第2項及第118條第1項第4款規定係處罰飼養飛鴿之行為，並不以鴿子正在飛行為條件，其所指「飛鴿」係指具飛行能力之鴿類而言，不論是否種鴿，均有飛行之本能。民眾在航空站之一定距離內飼養鴿類，通常會放飛，將危害飛安，乃立法禁止飼養，來杜絕鴿子天空飛行之危害飛安因素，故只要在航空站之一定距離內有飼養具飛行能力之鴿類，即在禁止之列，此為立法之本意。本院89年度訴字第1379號及90年度訴字第4998號判決均採上述見解，而本院89年度訴字第1379號判決並經最高行政法院91年判字第1525號判決維持。再者，民用航空法第34條第2項修正草案迄未修正通過，是以，依現行民用航空法第34條第2項規定，並未將鴿子區分種鴿與飛鴿，故飼養種鴿，因具飛行能力，即為法所禁止，原處分並無不當。
4.再按原告引用交通部民用航空局87年5月18日航管三（八七）字第13830號函文之主旨，以及說明第二點及第三點內容可知，主管機關未取得不放飛之切結書，種鴿鴿舍仍屬拆除範圍，且種鴿如有放飛仍依法處罰，故交通部民用航空局只是在一定條件下不拆除種鴿鴿舍，亦並未將種鴿排除在飛鴿之列，並非同意種鴿鴿舍無條件不予拆除，原告似對該函內容有所誤解。而原告自始未出具其種鴿不放飛之切結書給被告，故依前揭函文，原告之鴿舍，即使為種鴿鴿舍，又未放飛，仍無法列入不拆除之範圍。另按民用航空局對機場四周禁止飼養飛鴿拆遷鴿舍補償辦法第4條：「本辦法之鴿舍拆遷補償標的，係以87年1月21日修正公布之民用航空法施行前已設立之鴿舍為限。」可知，原告之鴿舍非在87年1月21日前設立，是不論其飼養種鴿與否，均不在緩拆及補償之列。養鴿戶應於87年5月20日前辦理補償申請，逾期未申請者、不遷或擅自再設鴿舍飼養者，強制拆除其鴿舍且不補償，故本件亦無拆遷鴿舍補償之問題。原告所飼養種鴿既非屬被告87年6月列冊合法緩拆之種鴿鴿舍，則無論種鴿，抑非種鴿，皆係民用航空法第34條所謂之飛鴿。此外，原告鴿舍沒有強制拆除的理由係因被告通知強制拆除後，原告自行拆除。
5.此外，原處分係因原告於90年8月13日違反民用航空法第34條第2項航空站或飛行場所之一定範圍內禁止飼養飛鴿，鄰居證明書指原告至90年10月21日始未飼養飛鴿，自足以證明90年10月21日前有飼養飛鴿，已推翻其稱未飼養「飛鴿」之說詞。又雖被告對於原告種鴿有放飛的事實沒有直接證據，但按被告庭提二份文書，即原告所提證明書及陳情書可知，原告承認有飼養飛鴿。此外，原告明瞭種鴿及飛鴿的定義，且特別於陳情書中表示於何時間之前沒有飼養飛鴿，表示認為飛鴿為放飛的鴿子。
6.原告接獲原處分書後，於91年2月27日提出陳情書，稱其所有之花蓮縣○○鄉○○村○○路○○○號房屋於90年5月份起即未再飼養飛鴿，並於訴願書亦稱「貴局（即被告）舉發日期迄今已逾7個月之久，本人鴿舍亦早已拆除未再飼養種鴿...」等語。原告既謂未飼養飛鴿種鴿，惟其於
92年8月14日準備書狀暨聲請調查證據狀卻又主張種鴿繁殖後係用來送與友人，前後說詞矛盾，顯不實在。
理由
一、按「航空站或飛行場四週之一定距離範圍內，禁止飼養飛鴿或施放有礙飛航安全物體」、「．．．三、違反第34條第2項禁止之規定者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰」，分別為87年1月21日修正公布之民用航空法第34條第2項及同法第118條第1項第3款所明定。又因此等規定對該法修正前已在該劃定區域內之養鴿戶造成衝擊，同法第118條第2項後段另定有限期拆遷及補償規定。而主管機關交通部民用航空局87年5月18日航管三（87）字第13830號函，亦公告「種鴿為繁殖用不放飛，對飛安不造成影響，故同意種鴿不列入拆遷範圍」；即該局回應養鴿人士陳情，對種鴿鴿舍處理方式公告為：「本局為順應民意，同意種鴿鴿舍不列入拆除範圍，惟請各航站派員會勘認定，並在取得養鴿戶之切結書後不予拆除，不補償且需通知當地地方政府依違建規定另行處理，如有放飛情事則依法辦理」。依上開說明可知，主管機關交通部民用航空局於適用上開民用航空法規定時，雖未將俗稱之「鴿子」區分為「飛鴿」與「種鴿」，惟卻以種鴿於無放飛時，無礙飛航安全，作成上列種鴿鴿舍毋庸拆除之補充解釋，自有拘束其所屬機關之效力。又上開公告係於該局87年5月28日發布「民用航空局對機場四週禁止飼養飛鴿拆遷鴿舍補償辦法」之前作成，則上開公告並非依上開辦法第4條規定，限87年1月21日修正公布民用航空法施行前已設立之鴿舍為限，合先敍明。
二、本件依卷附被告90年8月13日、9月14日及10月5日3次「飛鴿聯合蒐證會勘紀錄」所示，8月13日載明：「鴿舍2處，種鴿8隻」，於同年8月21日簽更表明「未發現放飛情形」。9月14日會勘紀錄未載明蒐證結果，惟於同年月28日簽上，被告承辦人 陶濤 註明：「查該處飼養飛鴿之鴿舍兩間，種鴿8隻與8月13日蒐證相同」；10月5日會勘紀錄則載明蒐證結果為：「計有鴿舍2間，種鴿26隻，並無放飛情形」。由上開會勘記錄顯示原告所養為種鴿，且均無放飛情形。被告於審理時雖陳稱就原告所飼養之種鴿雖無直接證據有放飛之事實，但由原告所提證明書及陳情書可佐證其飼養者係飛鴿等等。但查，上開證明書及陳情書僅係證明人 廖國熙 等三人證明原告於90年10月21日後未再飼養飛鴿與原告 陳明 90年5月份即未再飼養飛鴿，但上開內容並非認原告之前所飼養係屬放飛之鴿子，尚不能以該等文書記載為「飛鴿」即認原告就其所飼養之鴿子有放飛之事實。
三、次查，依首揭說明，除非有事實證明原告就其所飼養之鴿子有放飛之事實，而有礙飛航安全時，始得依上開民用航空法第118條第1項第3款規定科處罰鍰。本件被告就原告所飼養者係種鴿並未爭執(95年3月9日言詞辯論筆錄），且無證據證明原告就其所飼養之種鴿有放飛之事實，尚不能以原告所飼養之鴿子具備飛行能力，不論對飛航安全是否有礙即認皆屬違反前揭民用航空法第34條第2項之規定。從而本件原告就其所飼養之種鴿既無放飛之事實，被告遽論以違反前揭民用航空法第34條第2項之規定，並依同法第118條第1項第3款處30萬元之罰鍰，於法尚有未洽。訴願決定未加指摘而予維持，亦非妥適。原告主張撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。至於被告所指最高行政法院91年判字第1525號一案係針對所飼養之種鴿有放飛之事實而為論斷，與本件案情不同，自難比擬，尚不能據此而為有利被告判斷之論據，應予敍明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年3月31日
第三庭審判長法官姜素娥
法官陳秀媖法官陳國成上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年4月4日
書記官王英傑