裁判字號：最高行政法院92年判字第579號判決
裁判日期：民國92年05月16日
裁判案由：水土保持法
最高行政法院判決九十二年度判字第五七九號
上訴人甲○○訴訟代理人 歐陽謙 律師被上訴人嘉義市政府代表人乙○○訴訟代理人 楊漢東 律師右當事人間因水土保持法事件，上訴人對於中華民國九十年十二月三十一日高雄高等行政法院九十年度訴字第一四六四號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人在原審起訴意旨略以：被上訴人以上訴人所有坐落嘉義市○○段第一二二地號土地位處於都市計畫保護區內之山坡地範圍內，前同意由其兒子 陳經臺 向被上訴人申請於該土地上設置液化煤氣分裝場及儲藏倉庫。然尚未擬具水土保持計畫書送請主管機關核定前， 林專錫 擅自在該土地上整地及施設擋土牆，案經被上訴人派員勘查屬實。上訴人與陳經臺乃聯名向被上訴人陳情，指稱於上開土地上整地、設置擋土牆設施等行為，係林專錫私自所為，而林專錫亦以書面自承為個人未告知土地所有權人即逕自為之，被上訴人遂對林專錫予以裁罰之處分。嗣經被上訴人以林專錫違法整地、施設擋土牆之行為，應經土地所有權人甲○○授意所為，因而認甲○○蓄意迴避水土保持法相關規定之處分，乃依水土保持法第二十三條規定，以八十九年九月一日府建農字第六五七六四號函撤銷原對訴外人林專錫之處分，改處甲○○新臺幣（下同）六萬元罰鍰，並溯自八十八年十一月三日處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。按訴外人林專錫於八十八年七月七日經被上訴人查獲於系爭土地上未依水土保持法規定先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自開發使用，經被上訴人於同年十一月二日裁罰六萬元，並指定應立即停止非法開發及使用行為，並命補正「已施工之擋土設施補附施工圖說送府核備」等程序。上揭裁罰處分除已完納罰鍰外，並遵被上訴人函命就已施工之擋土設施補附施工圖說送被上訴人，經被上訴人以同年十一月二日八八府建農字第八六五四七號通知對原擅自施工之擋土設施准予備查在案，是原處分業已確定。本件違法之行為人係林專鍚，惟被上訴人逕以林專鍚與陳經臺、 陳政忠 0生意上互有關係，且上訴人與陳經臺、陳政忠為母子關係，關係密切為由，遽予推論施設擋土牆為上訴人知悉並授意，原處分認定事實有違證據法則。被上訴人前審查台灣煤氣分裝場申請於系爭土地設置儲藏倉庫乙案時，曾由各單位會辦簽註意見，其中水土保持之主管機關即被上訴人所屬建設局農牧課於同年十一月三日勘驗系爭土地，其記載之會簽意見為：「基地平坦，申請事項純屬建築法第四、七條建築物，未涉及開挖整地行為，應無水土保持法第十三條及同法施行細則第八條第一項第五款規定之適用。」等語。足見原處分所指上訴人施設擋土牆行為與水土保持法第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款規定應處罰之行為要件並不符合。又行政院迄未就系爭土地依水土保持法第三條之授權，公告畫定為水土保持法之山坡地範圍，系爭土地臨六線道路之大雅路及環潭路，後鄰土地有崇仁護校之大樓，系爭土地已非標高在一百公尺以上或其平均坡道在百分之五以上之土地，自不符水土保持法第三條所定條件之山坡地，政府畫定為山坡地公告，應非合法。又被上訴人原對行為人林專錫之擋土牆設施僅處六萬元罰鍰為處罰，並要求補送擋土牆設施之施工圖說供核備，經遵辦後，卻另以上訴人為教唆造意人之共犯理由，再加重處分「禁止系爭地之開發申請」，此加重行政處分不但有失「適當性」、「必要性」及「衡量性」，自有違比例原則及違背行政程序法第七條之規定，應非合理。綜此，原處分及訴願決定顯屬違誤，請判決撤銷原處分、訴願決定等語。
二、被上訴人則以：系爭土地經被上訴人於八十八年七月七日查獲未先擬具水土保持計畫，即整地施設擋土牆，違反水土保持法規定。惟八十八年十月二十七日上訴人及陳經臺聯名陳情，稱上揭整地、施設擋土牆行為乃林專錫因個人方便及需要，於未告知上訴人情形下逕自所為，而林專錫於八十八年十月二十九日亦以書面承認私自前往施設擋土設施，與上訴人無涉。被上訴人遂依行政院農業委員會八十七年八月五日八七農林第00000000號函示，未對上訴人處以罰鍰，亦未對系爭土地處以兩年內暫停該地之開發申請，僅對整地、施設擋土牆行為人林專錫，依水土保持法第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款規定，於八十八年十一月二日以公文檢送處分書，處林專錫以罰款六萬元整。且系爭土地已施設之擋土牆，為免拆除反致水土流失，被上訴人遂要求已施工擋土設施補附施工圖說送被上訴人核備，以免滋生危險。被上訴人以八十八年十一月二十二日八八府建農字第八六五四七號函同意備查所送建築師設計認證之擋土設施施工圖說，用意乃確認該擋土牆設施結構是否安全，並未核准核定該整地設施係屬合法。嗣經人檢舉，被上訴人函查結果，上訴人與陳經臺、林專錫間密切關係，林專錫於系爭土地施設擋土牆行為，依常理及經驗法則，顯係上訴人提供系爭土地供其子陳經臺申設台灣煤氣分裝場之開發行為，林專錫僅係頂替人頭。上揭上訴人陳情書與林專錫之承諾書內容，顯與事實不符，兩者共同提供不實書面文件，矇騙被上訴人，為維執法公正，被上訴人就上訴人違規事實，撤銷前對林專錫處分，另依水土保持法第二十三條第二項、第三十三條規定，裁處上訴人六萬元罰款，且系爭土地溯自八十八年十一月三日處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請，於法並無不合。至於被上訴人課予兩年內暫停開得開發系爭土地之處罰，並無涉及強制拆除之問題，拆除部分係另案依建管法令撤銷執照、回復原狀之問題。且如果違法擋土牆設施將來保留對水土保持較有幫助，亦僅擋土牆部分應保留，其他地上物之回復原狀與擋土牆不同，且與水土保持功能無關，其他地上物縱使強制拆除，亦不會破壞水土保持。故本件被上訴人之處分內容並無違反比例原則之問題。綜上所述，被上訴人依法更正另為正確處分，並無不妥等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之經營人，使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規畫，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。前項水土保持計畫之實施與維護，應由主管機關會同各該目的事業主管機關監督水土保持義務人執行之；其計畫內容、審查程序及實施之檢查，由主管機關會同各該目的事業主管機關定之。」、「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」，分別為水土保持法第四條、第八條第一項第五款、第十三條及第二十三條第二項所明定。上訴人所有坐落嘉義市○○段第一二二地號土地位處於都市計畫保護區內之山坡地範圍內，前同意由其兒子陳經臺（台灣煤氣分裝場負責人）向被上訴人申請於該土地上設置液化煤氣分裝場及儲藏倉庫，然上訴人與陳經臺未先擬具水土保持計畫書送請主管機關核定，即由林專錫擅自在該土地上整地及施設擋土牆，違規面積四九六○平方公尺，案經被上訴人派員勘查屬實。惟上訴人與其子聯名向被上訴人陳情，指稱於上開土地上整地、設置擋土設施等行為，係林專錫私自所為，而林專錫亦以書面自承為個人未告知土地所有權人即逕自為之，被上訴人遂對林專錫予以裁罰之處分。嗣因嘉義市議會於八十九年七月提供相關證據資料，經被上訴人查詢有關單位暨蒐集各項登記資料結果，始知上訴人與陳經臺係母子關係，林專錫並於八十五年五月前曾任職台灣煤氣分裝場場長乙職，離職後於嘉義市○○○路○○○號開設瓦斯行，然該營業處所土地、建物均屬上訴人之子陳政忠所有，上訴人本身亦為台灣液化煤氣供應中心負責人，且林專錫開發系爭土地，係上訴人及其子陳經臺經營之煤氣事業所需，是林專錫於系爭土地施設擋土牆之行為，上訴人若謂不知情，實與經驗法則有違。從而被上訴人認定林專錫違法整地、施設擋土牆之行為，應是經土地所有權人上訴人授意所為，其認定推理，洵無不當。至林專錫雖於原審結證其於系爭土地整地施設擋土牆等，係其作為個人擺設檳榔攤之用，上訴人並不知情云云，無非係迴護上訴人之詞，自不足採信。因而認上訴人蓄意迴避水土保持法相關規定之處分，乃依水土保持法第二十三條規定，以八十九年九月一日府建農字第六五七六四號函撤銷原對訴外人林專錫之處分，改處上訴人六萬元罰鍰，並溯自八十八年十一月三日處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請等情，自無不合。次查被上訴人於八十八年七月七日查獲系爭土地未先擬具水土保持計畫，即由林專錫施予整地、施設擋土牆等行為，違反水土保持法規定甚為明確，然因顧及系爭土地已施設擋土牆，為免拆除反致水土流失，被上訴人遂要求就已施工擋土設施部分補附施工圖說送被上訴人核備，被上訴人雖以八十八年十一月二十二日八八府建農字第八六五四七號函就上訴人所送建築師設計認證之擋土設施施工圖說准予備查，惟其用意乃在確認該擋土牆設施結構是否安全，並未核准認定前開挖整地及施設擋土牆設施係屬合法行為，是上訴人於系爭土地未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自開發使用之違法行為，並不因嗣後補附施工圖說送請被上訴人備查而獲補正。第按台灣省政府依據山坡地保育利用條例及水土保持法之授權，將其歷年來依山坡地保育利用條例第三條規定畫定並報奉行政院核定後公告之山坡地，再行報奉行政院同意核定沿用為水土保持法所稱山坡地範圍，此有台灣省政府八十五年三月六日八五府農水字第一二三一四號公告附卷內可稽。台灣省政府於八十六年十月八日另以八六府農水字第一六八八六七號公告訂正台灣省山坡地範圍地段明細表，乃將嘉義市○區○○段全部地段畫入水土保持法所稱「山坡地」之範圍，是上訴人所有之系爭土地確屬水土保持法第三條第三款所指之之山坡地，要無庸疑。又林專錫前於系爭土地施設擋土牆外，並從事部分之整地行為，此不惟有照片附卷可稽，並經林專錫到庭證明屬實，核其行為，乃符合水土保持法第八條第一項第五款之開發行為，而上訴人就是項在系爭土地之開發行為，既未依規定先行擬具水土保持計畫書送請主管機關核定，則被上訴人除依水土保持法第三十三條規定對上訴人處以罰鍰外，並依同法第二十三條第二項規定自處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請，依法洵無不合。另查被上訴人先前誤以為係林專錫個人私擅在系爭土地整地及施設擋土牆之行為，然因林專錫非為系爭土地之所有權人，被上訴人無法對土地所有權人以外之行為人課予暫停土地開發之處罰，故僅對林專錫裁處六萬元之罰鍰。嗣經被上訴人認定林專錫違法整地、施設擋土牆之行為，應是經土地所有權人即上訴人授意所為，因而認上訴人蓄意迴避水土保持法相關規定之處分，乃依水土保持法第二十三條規定，以八十九年九月一日府建農字第六五七六四號函撤銷原對訴外人林專錫之處分，除改處上訴人六萬元罰鍰，並溯自八十八年十一月三日處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。又被上訴人對上訴人課予兩年內暫停開發系爭土地之處罰，此與強制拆除擋土牆之部分，並無牽連之關係，自難謂被上訴人之處分有違反比例原則之情形。綜上所述，上訴人未先擬具水土保持計畫書送請主管機關核定，即私擅於其所有系爭土地開發設置擋土牆之行為，被上訴人依水土保持法第二十三條第二項及同法第三十三條第二項第二款等規定裁處上訴人六萬元罰鍰，並溯自八十八年十一月三日處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請，認事用法，並無不當。訴願決定予以維持，於法並無不合，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴等情，作為其判斷之依據，並敘明兩造其餘爭執，與判決結果不生影響，不另逐一論述之意旨。
四、本院按：依據台灣省政府八十五年三月六日八五府農水字第一二三一四號及八十六年十月八日八六府農水字第一六八八六七號公告及行政院八十六年七月三十一日台八十六農三○八二四號函，核定系爭土地屬水土保持法所定之「山坡地」。且林專錫前於系爭土地施設擋土牆外，從事部分之整地行為，此不惟有照片附卷可稽，並經林專錫於原審證明屬實，核其行為，乃符合水土保持法第八條第一項第五款之開發行為。而上訴人就是項在系爭土地之開發行為，既未依規定先行擬具水土保持計畫書送請主管機關核定，被上訴人乃依水土保持法第三十三條規定對上訴人處以罰鍰外，並依同法第二十三條第二項規定自處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請，依法洵無不合。又被上人顧及系爭土地已施設擋土牆，為免拆除反致水土流失，要求就已施工擋土設施部分補附施工圖說送被上訴人核備，並以八十八年十一月二十二日八八府建農字第八六五四七號函就林專錫等所送建築師設計認證之擋土設施施工圖說准予備查，其用意乃在確認該擋土牆設施結構是否安全，並未核准認定前開挖整地及施設擋土牆設施係屬合法行為。是上訴人於系爭土地未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自開發使用之違法行為，並不因嗣後補附施工圖說送請被上訴人備查而獲補正等情，業經原判決敘明其所憑之證據及形成心證之理由非常詳細，上訴意旨稱原判決有理由不備及理由矛盾之違法云云，無非對原審認定事實之職權行使，加以爭執，核無可採。次查上訴意旨另謂依被上訴人所屬建設局農牧課會簽意見「基地平坦，申請事項純屬建築法第四、七條建築物，未涉及整地開挖行為」，原判決就此有利於上訴人之證據未加以斟酌，不無違誤乙節。查此項記載內容係對上訴人之子陳經臺向被上訴人申請於系爭土地上設置液化煤氣分裝場及儲藏倉庫之部分，並不包括違法整地施設擋土牆部分，此由該簽註單上意見一載明；會勘當時未先擬具水土保持計畫送請核定擅自開發使用一節，另案查處辦理等語，已屬甚明。原判決雖未就該會簽意見作為有利其主張乙事，詳為敘明不採之理由，惟與判決結果並無影響，上訴意旨此部分主張仍非有理由。另查被上訴人先前誤為係林專錫個人私擅在系爭土地整地及施設擋土牆之行為，然因林專錫非為系爭土地之所有權人，被上訴人無法對土地所有權人以外之行為人課予暫停土地開發之處罰，故僅對林專錫裁處六萬元之罰鍰。嗣經被上訴人認定林專錫違法整地、施設擋土牆之行為，應是經土地所有權人即上訴人授意所為，因而認上訴人蓄意迴避水土保持法相關規定之處分，乃依水土保持法第二十三條規定，以八十九年九月一日府建農字第六五七六四號函撤銷原對訴外人林專錫之處分，除改處上訴人六萬元罰鍰，並溯自八十八年十一月三日處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。又被上訴人對上訴人課予兩年內暫停開發系爭土地之處罰，此與強制拆除擋土牆之部分，並無牽連之關係，自難謂被上訴人之處分有違反比例原則等情，亦經原判決敘明在案，經核並無違背法令之違誤，上訴意旨仍以原判決有違背比例原則云云，亦無可採。綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年五月十六日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官彭鳳至法官劉鑫楨法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官彭秀玲中華民國九十二年五月十六日