裁判字號：臺中高等行政法院92年訴字第835號判決
裁判日期：民國93年03月11日
裁判案由：有關土地事務
臺中高等行政法院判決九十二年度訴字第八三五號
原告甲○○
乙○○兼共同訴訟丙○○代理人
丁○○被告經濟部水利署代表人戊○○訴訟代理人己○○訴訟代理人庚○○○右當事人間因有關土地事務事件，原告不服經濟部中華民國九十二年四月九日經訴字第○九二○六一一三九○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：前臺灣省政府於民國（下同）七十年間，為辦理臺北防洪初期治理工程，奉准徵收臺北縣三重堤防與二重疏洪道三重地區工程所需土地，原告等為該地區住屋拆遷戶，當時並無拆遷安置計畫，嗣經臺灣省政府報奉內政部七十八年二月一日台（七八）內地字第六六二五九○號函同意，採配售市地重劃區抵費地方式辦理安置，並於八十一年間成立「三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組」，以推動安置工作，而為辦理拆遷戶受理公告登記、配售等相關事宜，經該專案小組第十次會議訂定「臺北防洪初期治理工程三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶受理公告登記及配售作業要點」，由臺北縣政府於八十九年十二月二十九日以八九北府地劃字第四七二三八五號函公告在案。嗣臺北縣蘆洲市南港子市地重劃開發完成取得抵費地，臺北縣政府乃於九十一年一月三十一日辦理臺北縣第十四期蘆洲市南港子市地重劃區抵費地配售抽籤，原告等抽中配售臺北縣蘆洲市○○段二二之二地號土地，其繳款期限為九十一年三月十八日。
惟原告等並未依限繳清地價款，而於該日向臺北縣政府陳情請求延緩半年繳款，經該府以九十一年三月二十六日北府地劃字第○九一○一三四二五三號函復核與規定不符，歉難同意在案。原告等復於九十一年八月二十六日向該府申請繳款，經該府於九十一年九月十三日以北府地劃字第○九一○五四九七二九號函報被告，請儘速召開專案處理小組會議提會討論議決後憑辦。案經該專案小組第十五次會議決議，依臺北防洪初期治理工程三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶受理公告登記及配售作業要點第十四點規定，原告等未依限繳清地價款，視同放棄配售資格。被告乃依該次會議決議內容，以九十一年十一月十三日經水地字第○九一一七○○三四一○號函為原告等未依限繳清地價款，視同放棄配售資格之處分，原告等不服，向經濟部提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈撤銷原處分及訴願決定。
⒉被告應准原告繳款辦理土地配售，予原告適當之安置。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉裁判費以外其他進行訴訟之必要費用，由原告負擔。
三、兩造之陳述及爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原處分及訴願駁回意旨略以：原告等係臺北防洪初期治理工程三重堤防與二
重疏洪道三重地區拆遷戶，依土地法相關規定，對公共事業需用土地除依法徵收外，並無拆遷戶安置計劃之規定。為解決前揭二重疏洪道三重地區及三重堤防拆遷戶安置之問題，前經臺灣省政府報奉內政部七十八年二月一日台
（七八）內地字第六六二五九○號函同意以市地重劃抵費地辦理安置，並於八十一年間成立「三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組」，以推動安置工作。而為辦理拆遷戶受理公告登記、配售等相關事宜，經該小組第十次會議訂定「臺北防洪初期治理工程三重災防與二重疏洪道三重地區拆遷戶受理公告登記及配售作業要點」，由臺北縣政府於八十九年十二月二十九日以八九北府地劃字第四七二三八五號函公告在案。嗣蘆洲市南港子市地重劃開發完成取得抵費地，該府乃於九十一年一月三十一日辨理臺北縣第十四期蘆洲市南港子市地重劃區抵費地配售抽籤，而依「臺北縣政府市地重劃區區徵收可標售地投標須知」第十點規定，得標人應於開標四十五日內繳清價款，即該次抽中配售戶應於四十五日內即九十一年三月十八日前繳清地價款。又臺北縣政府為執行抽籤配售工作，亦於九十一年一月四日以北府地劃字第○九一○○○五六八七號函再次公告前開配售要點，並於該函內說明「抽籤獲配售之拆遷戶未依限繳地價款者，視同放棄資格」。另原告等人於九十一年一月三十一日親自出席參與抽籤前已明知上開規定，且於九十一年一月三十一日參與抽籤抽中配售臺北縣蘆洲市○○段二二之二地號土地，其繳期限為九十一年三月十八日；惟原告等未依限繳清，而於九十一年三月十八日提出延緩繳款之申請，案經臺北縣政府以九十一年三月二十六日北府地劃字第○九一○一三四二五三號函復核與規定不符，歉難同意在案。嗣原告等復於九十一年八月二十六日再向該府申請繳款，經該府函報被告，並提報該小組第十五次會議決議，依首揭作業要點第十四點規定，原告等未依限繳清地價款，視同放棄配售資格。被告乃本其權責依該次會議決議內容，於九十一年十一月十三日以經水地字第○九一一七○○三四一○號函為原告等未依限繳清地價款，視同放棄配售資格之處分云云。
⒉查本件原告等長期居住於前開拆遷地已達二、三十年之久，被告為辦理臺北
防洪初期治理工程三重堤防與二重疏洪道之工程，決定拆遷地上建物，並予拆遷戶安置配售市地重劃區抵費地，結果原告等係配售在蘆洲市南港子市地重劃區開發而取得之抵費地，經原告等於八十九年一月三十一日依規定抽籤結果，抽中而配售蘆洲市○○段二二之二號土地，總金額為新臺幣（下同）七百七十一萬八千六百二十三元，依縣府所頒布之要點，原告必須於開標後四十五日內繳清價款，即八十九年三月十八日為繳款期限。但查原告等均係上班族，每月薪資微薄，一時無法在期限內湊足應繳之自備款，經不斷和銀行協調，亦始終沒有結果，眼看期限將屆，原告心急如焚，等了二十幾年，好不容易政府准予配售土地，原告豈有不善加把握以獲配售之理？原告等乃於期限屆滿前向受託執行徵收之臺北縣政府申請延期繳款。查被告雖訂有「臺北防洪初期治理工程三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶受理公告登記及配售作業要點」及「臺北縣政府市地重劃區區徵收區可標售地投標須知」等規定，但此均屬為辦理上開徵收安置拆遷戶臨時頒定之行政命令，無不能通融之理？行政機關之處分，除應適法外，尚應注意妥適，除法令之規定外，尚應審酌情、理之適當，此觀之訴願法第一條有規定，人民對中央或地方機關之行政處分，認為違法或「不當」，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。而所謂不當之行政處分，除依據行政機關所頒布之法令外，就權利衡平，社會正義層面以及情、理之全面考量，依原行政處分所得與人民權利所失之間，如有失去衡平正義之情，亦即依原行政處分對政府機關並無所謂獲利，但卻造成人民重大損失，應即屬行政處分之不當，否則行政裁量權即不具意義與實際。本件原告因臨時湊不足價款按期繳款，但於期限前已具狀申請准予延期，並非於期限屆滿失權後始予爭執可比，政府既為福民利民准予拆遷戶安置並配售土地，即不應嚴格要求拆遷戶完全符合其作業要點，偶有無法配合其作業程序，但已敘明原因，並提出聲請，應無嚴苛至完全不顧情理之理，而原告於八十九年八月間籌足價款申請繳款，除日期延後外，其餘均依照政府規定手續辦理，被告竟不顧原照顧拆遷戶之初衷，斷然拒絕，使原告權利產生重大之損害，依前開規定，有失權利衡平原理，其行政處分顯屬不當，請准予撤銷原不當之處分而為原告如原申請之處分。
⒊按行政訴訟之理念，乃是對於違法或不當之行政處分，給予人民權利救濟，
並謀求行政之導正，而維持行政法秩序，終極的以實現社會正義為目標，亦即通過爭訟之裁斷，保障行政之合法性，同時對於人民權利所遭受行政權之侵害謀求救濟，故行政訴訟法第一條即規定：「行政訴訟以保障人民權益、確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨」，即明示行政訴訟之目的，在於藉司法救濟，以保障人民權益及確保國家行政權之合法行使。因此在具體個案上，行政法院必須確保行政法規之社會正義功能，公正的扮演實現社會正義之中間人的角色，唯有發揮功能的司法，才能促使公正的行政法實現，因此作成符合「情理法」要求的「個別案件正義」之適當裁判係行政法院之主要神聖使命。而為有效的保障人民權利之要求，行政法學界認為行政法院享有無限制的審查權，即對於行政處分，在事實上及法律上層面進行廣泛的嗣後審查。原則上，對於具體案件上何者為正確之問題，行政法院並不受行政機關事實上或法律上認定之拘束，而對於人民之權利保護要求之事實上及法律上層面，享有充分之審查權限，並行使充分的裁判權，俾對於人民所遭受之權利侵害給予有效的救濟。引申言之，人民受行政法院之權利保護必須是廣泛的，儘可能無漏洞，即使個別法律並未規定訴訟的可能性，但對於人民所主張權利遭受侵害，仍應依憲法保障人民權利之精神，給予適當的救濟途徑。此對照訴願法第八十條第一項規定：「提起訴願因逾法定期間而為不受理決定時，原行政處分顯屬違法或不當者，原行政處分機關或其上級機關得依職權撤銷或變更之」，此乃信賴保護原則條文化之規定，益證為社會正義及信賴保護功能，行政法院有完全及充分的審查行政處分，不受任何拘束的裁判權利。
⒋綜上所述，本件被告之行政處分之不合理及不適當至為明顯，請法院發揮行
政法院審查行政處分完全及充分之權利，導正行政機關不當之行政權，適時保護人民之利益，撤銷原處分並為如訴之聲明之判決，不勝感激。
㈡被告答辯之理由：
⒈程序部分：按行政訴訟法第四條規定：「人民因中央或地方機關之違法行政
處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，．．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」又「人民之提起行政爭訟，惟對於中央或地方官署之行政處分，始得為之。所謂行政處分，係指官署所為之單方行政行為而能發生公法上之效果而言。是官署之行政處分，應基於公法關係為之，其基於私經濟之關係而為之意思表示或通知，僅能發生私法上之效果，自非行政處分，人民對之如有爭執，應依民事訴訟程序訴請裁判，不得以行政爭訟手段，提起訴願及行政訴訟。」行政法院四十七年裁字第四十三號著有判例。本案原告訴請撤銷被告九十一年十一月十三日經水地字第○九一一七○○三四一○號函，該函係將會議決議有關原告等業已喪失配售資格所為通知，並非為實際准駁之行政處分，原告對之提起行政訴訟，為不合法，應駁回不予受理。
⒉實體部分：
⑴依土地法規定對公共事業需用土地除依法徵收外並無拆遷戶安置計畫之規
定，惟為解決台北地區防洪初期實施計劃工程用地內，二重疏洪道三重地區及三重堤防拆遷安置之問題，經報奉內政部七十八年二月一日台（七十八）內地字第六六二五九○號函同意以市地重劃抵費地辦理安置，台灣省政府並於八十一年成立「三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組」，以推動安置工作。
⑵為辦理拆遷戶受理公告登記、配售等相關事宜，於專案小組第十次會議訂
定「台北防洪初期治理工程三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶受理公告登記及配售作業要點」，由台北縣政府八十九年十二月二十九日八九北府地劃字第四七二三八五號函公告在案，依該要點第十四點規定，「通知及辦理繳清地價：行政院核定後由臺北縣政府分別通知配售土地拆遷戶繳納地價款，未依限繳納地價款者，視同放棄配售資格」。且台北縣政府為執行抽籤配售工作於九十一年一月四日北府地劃字第○九一○○○五六八七號函再次公告前述配售作業要點，並於該函內說明「抽籤獲配售之拆遷戶未依限繳內地價款者，視同放棄資格」，另依「台北縣政府市地重劃區抵費地及區段徵收區可標售地投標須知」第十點規定繳款期限：得標人應於開標後四十五日內繳清價款。又訴願人於九十一年一月三十一日親自出席參與抽籤前，已明知上開規定，因未能依限繳清，於九十一年三月十八日提出延緩繳款之申請，經台北縣政府九十一年三月二十六日北府地劃字第○九一○一三四二五三號函核復與規定不合，歉難同意在案。由於本案土地未能完成配售需續予執行，經提送專案小組第十五次會議，並決議「甲○○君等四人於九十一年三月十八日申請延緩期限，經台北縣政府九十一年三月二十六日北府地劃字第○九一○一三四二五三號函復與規定未合，歉難同意，另 林寶貴 、 葉聰明 、 林吳雪 、 陳勝福 等四人均未依限繳清地價款，依拆遷戶公告登記及配售作業要點第十四點規定，未依限繳清地價款，視同放棄配售資格。」並經被告九十一年十一月十三日經水地字第○九一一七○○三四一○號函復甲○○等四人在案。
⑶綜上所述，原告提出本案之訴訟為無理由，請判決如訴之聲明。
理由
一、按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，司法院釋字第四二三號解釋至明。是以行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字；苟其內容足認係對人民依公法聲請之案件為否准之表示者，不論係基於何等理由，既屬就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係行政處分。本件原告於九十一年八月二十六日向該台北縣政府申請繳款，經台北縣政府函請被告處理，被告於九十一年十一月十三日以經水地字第○九一一七○○三四一○號函否准原告之申請，依上述說明，被告所為否准之函復自係行政處分，被告主張該函係將會議決議有關原告等業已喪失配售資格所為通知，並非為實際准駁之行政處分，原告對之提起行政訴訟，為不合法云云，尚非可採，先予敘明。
二、按「通知及辦理繳清地價：行政院核定後由臺北縣政府分別通知配售土地拆遷戶繳納地價款，未依限繳納地價款者，視同放棄配售資格」為臺北防洪初期治理工程三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶受理公告登記及配售作業要點第十四點所規定。本件原告等係臺北防洪初期治理工程三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶，前於九十一年一月三十一日參與抽籤，抽中配售臺北縣蘆洲市○○段二二之二地號土地，然未依限於九十一年三月十八日繳清地價款，而於該日向臺北縣政府申請延後繳款，經臺北縣政府以九十一年三月二十六日北府地劃字第○九一○一三四二五三號函復核與規定不符，歉難同意在案，並提報「三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組」第十五次會議決議，依首揭作業要點第十四點規定，原告等未依限繳清地價款，視同放棄配售資格。被告乃依該次會議決議內容，以九十一年十一月十三日經水地字第○九一一七○○三四一○號函為原告等未依限繳清地價款，視同放棄配售資格之處分等情，為原告所不爭執，並有台北防洪初期治理工程三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶受理公告登記及配售作業要點、台北縣政府八十九年十二月二十九日八九北府地劃字第四七二三八五號函、台北縣政府九十一年一月四日北府地劃字第○九一○○○五六八七號函、台北縣政府市地重劃區區徵收區可標售地投標須知、陳情書、台北縣政府九十一年三月二十六日北府地劃字第○九一○一三四二五三號函、三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組第十五次會議紀錄、被告九十一年十一月十三日經水地字第○九一一七○○三四一○號函附於原處分卷及訴願卷可稽，依首揭規定，原處分並無違誤。
三、原告起訴為如事實欄所載之主張，然查：㈠原告等係臺北防洪初期治理工程三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶，依土
地法相關規定，對公共事業需用土地除依法徵收外，並無拆遷戶安置計劃之規定。惟為解決前揭二重疏洪道三重地區及三重堤防拆遷戶安置之問題，前經臺灣省政府報奉內政部七十八年二月一日台（七八）內地字第六六二五九○號函同意以市地重劃抵費地辦理安置（見訴願卷第四十三頁），並於八十一年間成立「三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組」，以推動安置工作。而為辦理拆遷戶受理公告登記、配售等相關事宜，經該小組第十次會議訂定「臺北防洪初期治理工程三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶受理公告登記及配售作業要點」，由臺北縣政府於八十九年十二月二十九日以八九北府地劃字第四七二三八五號函公告在案，嗣蘆洲市南港子市地重劃開發完成取得抵費地，台北縣政府乃於九十一年一月三十一日辦理臺北縣第十四期蘆洲市南港子市地重劃區抵費地配售抽籤，而依「臺北縣政府市地重劃區區徵收區可標售地投標須知」第十點規定，得標人應於開標後四十五日內繳清價款，即該次抽中配售戶應於四十五日內即九十一年三月十八日前繳清地價款。
又臺北縣政府為執行抽籤配售工作，亦於九十一年一月四日以北府地劃字第○九一○○○五六八七號函再次公告前開配售要點，並於該函府說明「抽籤獲配售之拆遷戶未依限繳納地價款者，視同放棄資格」。另原告等於九十一年一月三十一日親自出席參與抽籤前已明知上開規定，且於九十一年一月三十一日參與抽籤抽中配售臺北縣蘆洲市○○段二二之二地號土地，其繳款期限為九十一年三月十八日；惟原告等未依限繳清，而於九十一年三月十八日提出延緩繳款之申請，案經臺北縣政府以九十一年三月二十六日北府地劃字第○九一○一三四二五三號函復核與規定不符，歉難同意在案。嗣原告等復於九十一年八月二十六日再向該府申請繳款，經台北縣政府函報被告，並提報該小組第十五次會議決議，依首揭作業要點第十四點規定，因原告等未依限繳清地價款，視同放棄配售資格。被告乃依該次會議決議內容，於九十一年十一月十三日以經水地字第○九一一七○○三四一○號函知原告等，其未依限繳清地價款，視同放棄配售資格等情，已如前述，並為兩造所不爭執。原告就其未依限繳納地價款之情事並不否認，僅以一時無法湊足款項，已向臺北縣政府請求延期繳款，並於事後已湊足款項等由，指摘原處分不當，自非可採。
㈡按行政法院本於權力分立原則及行政處分適法性之審查者地位，本毋庸就其行
政裁量之當否逕為審查，而「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用者為限，行政法院得予撤銷。」亦為行政訴訟法第二百零一條所規定，因而行政機關經授權依裁量而行為，行政法院本於行政處分適法性之審查權限，仍非不得就行政機關作成裁量處分或不作為是否有逾越權限或濫用權力之違法情形為審查，本件被告於八十一年間成立「三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組」，以推動安置工作。而為辦理拆遷戶受理公告登記、配售等相關事宜，經該小組第十次會議訂定「臺北防洪初期治理工程三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶受理公告登記及配售作業要點」，其第十四點亦規定「通知及辦理繳清地價：行政院核定後由臺北縣政府分別通知配售土地拆遷戶繳納地價款，未依限繳納地價款者，視同放棄配售資格」，該要點之訂定，被告即本於其職權及裁量權之行使，而該要點並由臺北縣政府於八十九年十二月二十九日以八九北府地劃字第四七二三八五號函公告在案，另台北縣政府於九十一年一月三十一日辦理臺北縣第十四期蘆洲市南港子市地重劃區抵費地配售抽籤，依「臺北縣政府市地重劃區區徵收區可標售地投標須知」第十點規定，得標人應於開標後四十五日內繳清價款，即該次抽中配售戶應於四十五日內即九十一年三月十八日前繳清地價款。臺北縣政府為執行抽籤配售工作，亦於九十一年一月四日以北府地劃字第○九一○○○五六八七號函再次公告前開配售要點，並於該函府說明「抽籤獲配售之拆遷戶未依限繳納地價款者，視同放棄資格」。原告雖申請台北縣政府延緩繳款期限，亦經台北縣政府九十一年三月二十六日北府地劃字第○九一○一三四二五三號函復與規定未合，歉難同意，原告既未依限繳清應繳之地價款，雖於期限過後稱已湊足款項，然經專案小組第十五次會議決議「甲○○君等四人於九十一年三月十八日申請延緩期限，經台北縣政府九十一年三月二十六日北府地劃字第○九一○一三四二五三號函復與規定未合，歉難同意，另林寶貴、葉聰明、林吳雪、陳勝福等四人均未依限繳清地價款，依拆遷戶公告登記及配售作業要點第十四點規定，未依限繳清地價款，視同放棄配售資格。」，被告並以九十一年十一月十三日經水地字第○九一一七○○三四一○號函復原告，係被告本於職權及裁量權之行使，並無逾越權限或濫用權力之違法情形，原告主張本件被告之行政處分之不合理及不適當至為明顯，法院應審查被告之行政處分，並導正被告不當之行政權之行使等語，亦非可採。
四、綜上所述，原告所述，尚非可採，本件被告所為原告等未依限繳清地價款，視同放棄配售資格之處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十三年三月十一日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王茂修
法官許金釵法官莊金昌右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中華民國九十三年三月十一日
法院書記官林宜萱