臺灣高等法院93年度重上國字第17號民事判決

裁判字號：臺灣高等法院93年重上國字第17號民事判決

裁判日期：民國94年01月18日

裁判案由：國家損害賠償

臺灣高等法院民事判決93年度重上國字第17號上訴人振興印鐵製罐工廠股份有限公司法定代理人乙○○訴訟代理人 張嘉真 律師
林峻立 律師被上訴人桃園縣政府法定代理人甲○○訴訟代理人 江松鶴 律師上列當事人間請求國家損害賠償事件，上訴人對於中華民國93年
8月17日臺灣桃園地方法院92年度國字第3號第一審判決提起上訴，本院於94年1月11日言詞辯論終結，判決如下：
主文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、本件上訴人起訴主張：其所有坐落桃園縣○○鎮○○段一二
九五、一二九九地號二筆土地，前參加桃園縣富岡第一期農地重劃時遭被上訴人違悖農地重劃條例第十一條之規定，將之作為公共灌溉用途，經提起訴願、再訴願後，由內政部於七十九年三月五日撤銷該違法處分。被上訴人本應依訴願決定之本旨儘速另為適法之處分，卻拖延不決，經上訴人向監察院陳情後，監察院於八十六年一月十四日調查意見中指明應立即准予廢溜，被上訴人竟遲至八十九年九月一日開會始作成系爭溜地「廢溜」之決議並於同年九月七日通知上訴人。嗣訴外人 林永信 表達向上訴人洽買系爭溜地之意願，上訴人於收到被上訴人前開函文，信賴被上訴人之廢溜處分至此已告底定，乃於八十九年十月二日就系爭溜地與林永信簽訂土地買賣契約書，約定總價金新台幣（下同）九千九百十五萬七千五百元，但以上訴人在九十年一月三十一日前取得桃園縣政府或石門農田水利會正式發函廢溜證明，合約才生效。上訴人為求順利出售系爭土地，遂積極於八十九年九月十九日及同年十月五日分別函請被上訴人儘快核發廢溜證明，詎料，被上訴人竟遲至九十一年六月四日始指示被上訴人所屬工務局依該會議結論辦理核發廢溜證明，使上訴人與林永信間之土地買賣契約，未能如期生效，致上訴人受有買賣利益之損失，以出售總價扣除上訴人取得系爭溜地之總成本及上訴人應繳納之土地增值稅，上訴人因買賣土地所得預期之利益三千八百六十九萬七千二百四十一元即為上訴人所失利益，上訴人業以書面向被上訴人請求，然已逾三十日未獲置理，為此爰依國家賠償法第二條第二項之規定請求被上訴人賠償。並聲明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人三千八百六十九萬七千二百四十一元及自民國九十一年十一月二十八日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息。㈢准上訴人以華南商業銀行一年期可轉讓定期存單預供擔保後得為假執行。
二、被上訴人辯稱：系爭溜地原係訴外人 盧照勇 所有，嗣出賣予訴外人 黃慶讚 ，再轉賣予上訴人。上訴人與黃慶讚訂立契約買受系爭溜地時已明知有廢溜之訴願事宜，損害賠償請求權之消滅時效自應由斯時起算二年，倘主張由損害發生時起算，則應自被上訴人為重劃公告之七十五年十月二十七日起計算，上訴人之國家賠償請求權業已罹於時效。被上訴人鑑於監察院之調查事實暨提案糾正要求改善系爭溜地之重劃缺失，自八十五年起邀集相關台灣省石門農田水利會及權利人，循向協議價購或以地易地方式處理，迄至八十九年八月七日止，共召開十一次協商會議，在無法提供適當土地易地及用適當價格價購之際，僅得於八十九年九月一日決定將系爭溜地以廢溜方式處理。又遭逢當地農民反對，且廢溜須遵守水利法相關法令程序，以致作業時間較長，期間因上訴人不願繳交每公頃四十五萬元之用地費，致核發廢溜證明乙事未獲核准。且系爭溜地屬蓄水建造物，依水利法第四十六條之規定，廢溜程序應由上訴人向水利會申請，待水利會出具同意意見後，再呈轉被上訴人核准，故被上訴人無權直接核發廢溜證明，而石門農田水利會於九十一年三月六日始函復被上訴人同意以廢溜處理，是就廢溜事宜，被上訴人並無任何故意過失或怠於執行職務之情事。又系爭溜地迄今仍為上訴人所有，實難認其所受如何之損害，且上訴人以不相當之高價出售，該買賣契約應屬不實等語。並聲明：㈠上訴駁回。
㈡如受不利判決，請准供擔保宣告免為假執行。
三、經查上訴人主張系爭溜地原為訴外人 盧照男 所有，參加桃園縣富岡第一期農地重劃時，遭被上訴人劃為公共灌溉溜池，經盧照男提起訴願、再訴願後，由內政部於七十七年一月十四日以再訴願決定，將原決定、原處分均撤銷，由原處分機關究明系爭溜地應否屬水路用地後另為適法之處分。嗣被上訴人於七十八年二月十四日函知盧照男：因系爭溜地對灌溉極為重要，仍維持原處分，而上訴人已於七十七年十一月二十日輾轉取得系爭溜地所有權，乃由上訴人對該處分提起訴願、再訴願，經內政部於七十九年三月五日以再訴願決定，將原決定、原處分均撤銷，由原處分機關另為適法之處分。此後被上訴人未再重為處分，嗣被上訴人於八十九年九月七日以函文檢送八十九年九月一日系爭溜地改善或予廢溜協商會議紀錄予上訴人，說明系爭溜地協商結論為決定「廢溜」，已完成階段處理，尚餘細節仍待水利單位協助等事實，為被上訴人所不爭執，復有訴願決定書、桃園縣政府函文為證（原審卷1，11至14頁、21至23頁），應堪信為真實。
四、被上訴人雖辯稱：上訴人與黃慶讚訂立契約買受系爭溜地時已明知有廢溜之訴願事宜，損害賠償請求權之消滅時效自應由斯時起算2年，倘主張由損害發生時起算，則應自被上訴人為重劃公告之75年10月27日起計算，上訴人之國家賠償請求權業已罹於時效等語。按賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2年間不行使而消滅，自損害發生時起，逾五年者亦同，國家賠償法第八條第一項定有明文。經查上訴人主張於89年10月2日與訴外人林永信訂定土地買賣合約書，將系爭溜地以總價九千九百十五萬七千五百元出賣予林永信，惟合約中約定上訴人需於90年1月31日前取得桃園縣政府或石門農田水利會正式發函廢溜證明，合約始生效，有上訴人提出之土地買賣合約書為證（原審卷1，25至27頁）。上訴人以被上訴人怠於依法發給廢溜證明，使其無法於90年1月31日前取得系爭溜地之廢溜證明，致其與林永信間所訂定系爭溜地買賣契約歸於無效，受有依買賣契約預期可獲得之利益損失，依上訴人所主張國家賠償之事實，本件時效應自90年1月31日上訴人知有本件損害時起算。而上訴人於91年11月26日以書面向被上訴人請求損害賠償，被上訴人於同年11月27日收該書面請求，並於92年1月28日拒絕賠償，上訴人乃於92年2月17日提起本件訴訟，有上訴人提出之郵件回執、被上訴人提出之拒絕賠償理由書及郵件回執在卷可稽（原審卷1，9頁、76至77頁），且為兩造所不爭。則本件時效自
90年1月30日起算至被上訴人於91年11月27日收受該書面請求時止，尚未逾2年時效，且時效已因上訴人之上開書面請求而中斷，嗣上訴人於92年2月17日提起本件訴訟，尚未逾2年消滅時效期間。故被上訴人辯稱：上訴人之國家賠償請求權業已罹於時效云云，並無可採。
五、上訴人主張：被上訴人怠於執行職務依法核發系爭溜地之廢溜證明，致其受有損害。被上訴人辯稱：系爭溜地廢溜事宜，其已竭力辦理，期間召開十餘次協商會議，俟因其他方案均無法達成始作成廢溜決議，惟系爭溜地是否准予廢溜，程序上應先徵詢水利主管機關之石門農田水利會同意，該會於九十一年始回覆同意，且上訴人拒不繳納廢溜用地費用，致廢溜時程拖延，其無怠於執行職務等語。經查：
㈠上訴人主張：被上訴人於再訴願決定後曠時3年餘猶未處理
等語。查系爭溜地原係石門農田水利會供灌溉其轄區42公頃農田使用之保留池塘，原規劃為和興分渠第43號池，供43輪區灌溉使用。系爭溜地之重劃處分經內政部撤銷後，被上訴人自85年間起即邀集上訴人、石門農田水利會、省縣議員、
43號池灌溉轄區權利人等協商後續處理方式，因43號溜池下游農民，需該池灌溉，要求石門農田水利會絕對不予廢棄以利耕作，被上訴人乃循向協議價購及雙方可接受以地易地方式辦理。又被上訴人因石門農田水利會檢討系爭溜地有灌溉需求，無法廢溜，而上訴人於協商中亦傾向同意以石門農田水利會就所管轄內提供等值土地面積進行交換，經十餘次協商，雙方合意以桃園縣○○鄉○○○段○○○○號溜地為以地易地之條件，石門農田水利會亦進行廢溜及繳納替代工程費，惟於幾近完成以地易地作業時，因桃園縣龍潭鄉公所知悉前開304地號土地即將完成廢溜，要求興建婦幼館及村里活動中心報請徵收，此以地易地之協商終未完成。嗣石門農田水利會改以公告現值加成協議價購方式解決，惟上訴人要求須以市價加成方式價購，致無法成立，被上訴人乃建請石門農田水利會就其價購價款及改善溜池之工程費，先行考慮選擇鄰近土地作為替代該溜池蓄水、灌溉適當土地以地易地及替代方案，被上訴人乃決議：系爭溜地以廢溜處理，廢溜之相關替代方案請水利單位依水利法暨相關法令，儘速執行等事實，有桃園縣政府函及自85年至89年之歷次協調會紀錄存卷可查（原審卷1，103至122頁）。足見自85年間以降，被上訴人對系爭溜地是否應予廢溜抑或採取其他替代方案，均有邀集上訴人等相關權利人積極協商以謀解決，上訴人主張被上訴人於再訴願決定後曠時3年餘猶未處理云云，並無可採。
㈡至上訴人再主張：被上訴人未依監察院於86年1月14日調查
報告立即廢溜，係屬怠於執行職務等語。查監察院於上訴人提出本件陳情案後，固於八十六年一月十四日函附之調查意見中稱：桃園縣政府如無法另地分配與陳訴人（即上訴人），自應設法改善上開灌溉系統，立即依內政部再訴願決定之意旨，准予本案溜池廢溜等語，有上訴人提出該函文為證（原審卷1，19頁）。惟該調查報告對系爭溜地是否廢溜乙節，並未排除被上訴人以另地交換之方式加以解決，被上訴人復自86年間監察院調查時起至89年間歷經十餘次協商會議，與上訴人協商以地易地或價購之可行性，其中以桃園縣○○鄉○○○段○○○○號土地交換之方式並曾獲得上訴人同意，於89年間一度幾達定案，嗣雖因擬予交換之土地遭桃園縣龍潭鄉公所報請徵收而告協商破裂，惟被上訴人自監察院調查時起確已竭力於系爭溜地究應廢溜或予改善之後續處理。故上訴人主張：被上訴人未依監察院於86年1月14日調查報告立即廢溜，係屬怠於執行職務云云務，並無可採。
㈢上訴人又主張：89年9月1日被上訴人作成廢溜結論後，上訴
人曾於89年9月19日、同年10月5日申請被上訴人發給廢溜證明，未獲核發，被上訴人因故意、過失怠於執行職務等語。被上訴人辯稱：系爭溜地屬水利法第46條之建造物，其於程序上需水利單位出具意見同意廢溜始能核准廢溜，且上訴人拒不繳納廢溜用地費，拖延辦理時程，石門農田水利會迄至91年始函覆同意廢溜等語。
⒈按興辦水利事業，關於蓄水建造物之建造、改造或拆除，應經主管機關核准，水利法第46條第1項第3款定有明文。
被上訴人雖辯稱：系爭溜地經刑事判決認定非屬水利法第46條之建造物，被上訴人核准廢溜不須經石門農田水利會同意等語，並提出刑事判決書為證（原審卷1，137至140頁）。查該判決係以系爭溜地池堤經石門農田水利會79年2月20日函規劃為第43號保留地，屬「石門大圳灌區池塘處理辦法」歸列為保留地之溜地，惟無法證明該池係由興辦水利事業人備具詳細計劃圖樣及說明書，申請主管機關核准後所興建，並非水利法第91條第1項所指之蓄水建造物，而認上訴人之法定代理人乙○○僱工將前開池堤挖開之行為不能證明成立水利法第91條第1項之罪。故該判決係就乙○○是否成立犯罪加以認定，然就系爭溜地是否屬水利法第46條之建造物乙節，並未經本件兩造為充分之攻擊防禦，不能據以認定系爭溜地非屬水利法第46條之建造物。原法院函詢經濟部關於水利署關於已依台灣省政府「石門大圳灌區池塘處理辦法」歸列為保留地之溜地，若有私人所修築之池堤，欲申請廢溜時，是否應依水利法第46條申請主管機關核准問題，該署回覆稱：石門大圳灌區內私人所修築之池塘，仍屬水利法第46條規定之水利建造物，其建造、改造或拆除應報主管機關核准，有該署93年6月1日號函附卷可參（原審卷2，102頁）。石門農田水利會八德工作站站長 邱顯達 亦到庭證稱：水利法第46條所稱之主管機關為被上訴人，但被上訴人在作廢溜之前，由水利會依據水利法第46條出具意見給被上訴人，如因灌溉需要的話，水利會不會同意，就不可能陳報到被上訴人，一般民眾如向被上訴人申請廢溜證明，如在水利事業範圍，被上訴人會請其先向水利會提出，由水利會提出意見後再呈轉給被上訴人等語（原審卷2，10至11頁）。是被上訴人辯稱：系爭溜地屬水利法第46條建造物，若欲准予廢溜依程序應經該管水利單位即石門農田水利會表示同意始得據以核准乙節，應屬可採。
⒉被上訴人就上訴人所提之核發廢溜證明之申請，業已轉請
石門水利會表示意見，惟該會遲至90年7月4日始函覆被上訴人同意解除限制，有該函在卷可憑（原審卷2，57至58頁）。被上訴人於90年1月31日前因未獲石門農田水利會出具意見，自無從據以准予發給上訴人廢溜證明，故上訴人主張被上訴人於作成廢溜結論後至90年1月31日前怠於執行職務發給廢溜證明，使上訴人無法於90年1月31日前取得系爭溜地之廢溜證明，致其與林永信間所定之系爭買買契約歸於無效云云，亦非可採。
⒊次查有關台北、桃園、新竹縣轄之石門大圳灌區保留池塘
，灌溉面積在三公頃以下，而地主願意負擔替代工程費者，得申請解除保留，有台灣省政府七十年二月十四日七○府建水字第一○四三○四號函在卷可參（原審卷2，105頁），又為避免因原水利設施廢棄致妨礙原有引水蓄水或排水系統，主管機關得要求申請解除保留池塘者負擔相關費用，以維持灌溉系統之完整，有經濟部水利署前揭函文在卷可憑（原審卷2，102頁）。證人邱顯達亦證稱：如果人民要申請廢溜核准的話，就要繳用地費，這個費用是拿來維護灌溉系統，核准之後才要繳納，如果沒有核准就不用等語（原審卷2，11頁）。應認被上訴人辯稱：上訴人申請廢溜時確有繳交用地費用之義務等語，應屬可採。本件系爭溜地既經被上訴人同意准予廢溜，則上訴人自有依前揭規定繳交用地費用之義務，上訴人對不願繳交用地費乙節並未爭執，則被上訴人因而遲未准予發給廢溜證明，係因上訴人拒不配合相關行程手續所致。因此，上訴人主張被上訴人因故意、過失怠於執行職務云云，亦非可採。㈣上訴人主張：被上訴人遲發廢溜證明，使上訴人與林永信間
之土地買賣契約，未能如期生效，致上訴人受有買賣利益之損失，以出售總價扣除上訴人取得系爭溜地之總成本及上訴人應繳納之土地增值稅，上訴人因買賣土地所得預期之利益三千八百六十九萬七千二百四十一元即為上訴人所失利益等語。惟查被上訴人核發廢溜證明並無因故意、過失怠於執行職務情事，已如前述。且上訴人於89年10月2日訂立系爭買賣契約時，明知被上訴人尚未正式發函廢溜證明，且不知其何時核發該證明，卻以90年1月31日取得廢溜證明為條件之買賣契約，其未能舉證證明被上訴人有於90年1月31日前核發廢溜證明之義務，不能認為係爭買賣契約之失效係可歸責於被上訴人。再者，系爭土地尚未售出，仍屬上訴人所有乙節，為上訴人所自承，其雖主張系爭土地之市價有跌價情事，並提出報紙廣告為証（本院卷，110至132頁），惟該報紙僅能證明該土地附近之土地有開價登報出售之情形，不能證明土地之實際成交價格若干，故該報紙不能證明系爭土地市價有跌價情事。至於該買賣契約，被上訴人否認為真正，且該買賣標地物土地之地目為「田」（本院卷，133頁），與系爭土地之地目為水利用地並不相同，不能證明系爭土地有跌價情事。再者，系爭土地於89年至92年間之公告現值均為每平方公尺800元，94年之公告現值漲為每平方公尺900元乙節，有土地登記簿謄本可証（本院卷，271至274頁），故系爭土地自上訴人訂立系爭土地時起迄今價格並無跌落情事。且系爭土地目前縱有跌價情事，仍有可能再漲價，上訴人既尚未出售系爭土地，不能認為其實際受有何種損害。
㈤綜上所述，被上訴人核發廢溜證明並無因故意、過失怠於執
行職務情事，系爭土地既屬上訴人所有，上訴人復未能舉證證明系爭土地已以更低價格出售情事或其因系爭買賣契約無效而實際受有何種損害，則其主張：因系爭買賣契約未能如期生效，致上訴人受有買賣利益之損失，以出售總價扣除上訴人取得系爭溜地之總成本及上訴人應繳納之土地增值稅，上訴人因買賣土地所得預期之利益三千八百六十九萬七千二百四十一元即為上訴人所失利益云云，並無可採。
六、從而上訴人依國家賠償法第2條第2項之規定，請求被上訴人給付上訴人三千八百六十九萬七千二百四十一元及自民國91年11月28日起至清償日止週年利率百分之5計算之利息，為無理由，不應准許。是則原審駁回上訴人之訴及其假執行之聲請，於法並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張與舉證，無一一論列之必要，併此敘明。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中華民國94年1月18日
民事第五庭審判長法官林丁寶
法官陳博享法官高鳳仙正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後二十日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第四百六十六條之一第一項但書或第二項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中華民國94年1月20日
書記官黃慶霽附註：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。民事訴訟法第四百六十六條之一（第一項、第二項）：