裁判字號：最高行政法院90年判字第2205號判決
裁判日期：民國90年11月29日
裁判案由：廣播電視法
最高行政法院判決九十年度判字第二二○五號
原告緯來企業股份有限公司代表人乙○○訴訟代理人甲○○被告行政院新聞局代表人 蘇正平 右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十八年十二月三十一日台八十八訴字第四七二五四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視「ONTV緯來電視」頻道於民國八十七年十一月二十一日二十時三十五分及二十二時二十八分許播出之「傲氣雄鷹」及「魔鬼隧道」節目中插播「民主進步黨─我們應該過得更好」競選廣告，違反行為時廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一之規定，被告乃依同法第四十五條之二規定，以八十八年一月十五日以（八八）建廣五字第○○七九一號函處原告罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元）。原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、查原告所播送之廣告非被告所稱之競選廣告：原告於八十七年十一月二十一日在「ONTV緯來電視」頻道中受託播所播放之「民主進步黨─我們應該過得更好」廣告影片，該影片內容所呈現者乃係臺灣之現況、所散發出之警訊，以及對臺灣的期待，而僅於影片最後打出『我們應該過得更好』及『民主進步黨』等文字，無論以直、間接方式觀其內容其性質上誠屬政黨之形象廣告，絕非如被告所言之競選廣告。且選舉廣告與否之認定，應係從廣告內容加以探索、判斷之，而不能僅因其乃於選舉活動期間由政黨或候選人所託播之廣告，即一概視為選舉活動所為之宣傳廣告。今被告不依照廣告之內容來加以判斷而僅是從表面之情形，即為競選廣告之認定，實有以偏概全，妄加以套用法律條文之嫌，而再訴願決定就此竟漏未審酌，顯屬違誤。二、次查公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項係規範政黨、候選人或第三人不得自行於廣播電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳之行為，而對於受委託播送廣告者或非為前述目的所為之廣告行為應不為其規範或處罰之對象：從該條規定『除依第一項規定外，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳』觀之，其所規範之行為主體乃係政黨、候選人或第三人，惟原告僅是接受業主受託而播出廣告，非基於主觀上積極的意欲為政黨、候選人宣傳，故原告應非該條所稱之第三人。今被告援引該條而為原告違反法律規定之處罰，實有違誤，而再訴願決定就此部分，亦竟仍擅專誤引法條所規範之主體，恣意擴張處分之對象，其認事用法顯屬違誤。又，前述法條乃禁止自行於廣播、電視上播出廣告從事競選活動或為候選人宣傳，換言之，對於廣告內容非為前開目的，應不在禁止之列，因原告於前開節目中所播放者儘祇係政黨形象廣告，絕非競選宣傳之廣告，實難繩為該條所規範之行為範圍內。被告竟逕因原告於選舉期間播送政黨託播之廣告，而不細究其所規範之行為主體與行為態樣，率騖引用該條而處分原告，實有可議之處。進一步言，憲法第十一條明定『人民有言論、講學、著作及出版等自由』，是為憲法所賦予保障人民基本權利之最高原則，此亦奉經司法院釋字第三六四號解釋在案，由此可知，人民有使用媒體之權利，而此權利當為憲法所保障。今被告於認定上述事實之始，詎違憲法所揭櫫之精神，且援引前開法規為處分之時，仍擅專誤引法條所規範之主體恣意擴張處分之對象，而遂行政上所欲達成之目的，此不啻有違依法行政之法理，更有悖行政中立之立場。三、末查廣播電視法第四十五條之二規定『違反第二十九條之一之規定，．．．，處三千元以上，三萬元以下罰鍰，．．．。』，然被告就本案所為罰鍰金額過高：退萬步言，即使本案仍遭與被告所為相同之認定，原告係違反前述法律之相關規定，應依廣播電視法第四十五條之二規定加以處罰，所處罰鍰之金額乃係三千元以上三萬元以下。雖被告有罰鍰金額之裁量權，但今原告非屬因受處分而逾期不繳納罰鍰之情形，被告逕依最高額三萬元來加以處罰，實已違反行政法上之比例原則，而損及原告之權益甚大。綜上所陳，被告之處分、訴願暨再訴願決定認事用法顯有重大違誤，為此，請判決撤銷原處分、訴願及再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、「衛星廣播電視法」於八十八年二月三日經總統公布施行，該法第四十四條規定：「本法公布施行前經營衛星廣播電視業務者，應於本法施行後六個月內，依本法規定申請許可。」八十八年八月三日前，本案應適用廣播電視法，合先敍明。二、查原告所製播之「ONTV緯來電視」於八十七年十一月二十一日二十時三十五分、二十二時二十八分許於所播送之「傲氣雄鷹」、「魔鬼隧道」節目中插播「民主進步黨─我們應該過得更好」競選廣告，經中央選舉委員會認定已違反公職人員選罷法第五十條之一第三項規定，此有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號暨八十八年一月十九日八十八中選法字第八一九九七號函可稽。原告播出上開違法廣告，已違反廣播電視法第二十一條第二款不得「違背政府法令」及同法第二十九條之一規定，被告爰依廣播電視法第四十五條之二處以罰鍰，認事用法並無不當。三、次查，原告為合法設立之廣播電視節目供應事業，為廣播電視法之管理範疇；違反者，依廣播電視法處罰，自不待言。公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定所稱自行播送廣告係指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍，業經被告去函中央選舉委員會解釋，該委員會於八十八年四月十三日以八十八中選法字第八三六一五號函重申前述意旨，有該函釋影本附卷可稽。公職人員選舉罷免法之主管機關為中央選舉委員會，該委員會即為該法之解釋及裁量機關，系爭廣告內容既經該委員會認定有違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，被告據以處分原告，於法並無不合。原告主張其非選舉罷免法第五十條之一第三項所謂之「第三人」乙節，與其違法事實無涉，核不足採。四、又查，被告為使廣播電視事業瞭解有關競選廣告之規範，除曾藉媒體一再宣示主管機關之立場外，並於八十七年十月七日以
（八七）建廣一字第一五九八○號函轉中央選舉委員會周知全國各廣電媒體，於競選活動期間及選舉投票當日勿播送競選廣告；為使業者有所遵循，更於八十七年十月二十日以（八七）建廣一字第一六五六七號函送「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，該原則已明文規定，不問廣告主題係宣傳個人或政黨形象，其於非競選活動期間雖可播送，惟在競選活動期間均不可播送。原告漠視該處理原則之規範，於競選活動期間（八十七年十一月二十日至十二月四日止）仍恣意播送上開競選廣告，其違法事實甚明，被告於蒐集事證後予以處分，實屬當然。五、末查、司法院釋字第三六四號解釋，對於人民接近使用傳播媒體之權利應予尊重，以符憲法第十一條保障言論自由之範圍。按憲法第十一條保障人民之表現自由，係因表現自由為民主政治之基礎，文化進步之動力，故有予以保護之必要，公職人員選舉罷免法第五十條之一第一項規定即為該精神之表現；惟表現自由亦非不受限制，憲法第二十三條規定「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」故行政機關為使選舉活動中候選人及政黨得公平競爭，保障政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，於同條文第三項制定法律以限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告之規定，尚難視為違憲。原告任令競選廣告於競選期間播送，無視被告多次之告知而明知故犯，完全罔顧媒體所應負起之社會責任，被告依法處以新臺幣九萬元罰鍰，自屬適當且有其必要性。綜上論述，原告違反廣播電視法規定之事實甚為明確，被告於認事用法上並無違誤。請判決駁回原告之訴等語。
理由按廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項，準用廣播電視法第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定。為行為時廣播電視法第二十九條之一所規定。廣播電視節目內容，不得違背反共復國國策或政府法令，復為同法第二十一條第二款規定。違反者，依同法第四十五條之二規定得處廣播電視節目供應事業三千以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。又關於中央公職人員全國不分區及省長、直轄市長選舉，各主管選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道，為候選人及其政黨舉辦二次以上電視政見發表會；政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳，復為公職人員選舉罷免法第五十條之一所規定。本件被告以原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視「ONTV緯來電視」頻道於八十七年十一月二十一日二十時三十五分及二十二時二十八分許播出之「傲氣雄鷹」及「魔鬼隧道」節目中插播「民主進步黨─我們應該過得更好」競選廣告，違反公職人員選罷法第五十條之一，行為時廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一之規定，遂依行為時廣播電視法第四十五條之二規定，於八十八年一月十五日以（八八）建廣五字第○○七九一號函處原告罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元）。原告不服，以公職人員選舉罷免法第五十條之一規定牴觸憲法第十一條規定，應為無效，系爭競選廣告並非其所製作，且於廣告時段播出，非其所得掌控，況該廣告內容非黨、候選人之介紹、推銷或宣傳，無違公職人員選舉罷免法第五十條之一規定云云。訴經一再訴願決定，以原告所製播之有線電視「ONTV緯來電視」頻道於八十七年十一月二十一日二十時三十五分及二十二時二十八分許所播送之「傲氣雄鷹」及「魔鬼隧道」節目，插播「民主進步黨─我們應該過得更好」競選廣告，經中央選舉委員會認定已違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，此有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號函可稽。原告播出上開違法廣告，已違反廣播電視法第二十一條第二款不得「違背政府法令」及同法第二十九條之一規定，被告爰依廣播電視法第四十五條之二處以罰鍰，認事用法並無不當。原告為合法設立之廣播電視節目供應事業，為廣播電視法之管理範疇；違反者，依廣播電視法處罰，自不待言。公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定所稱自行播送廣告係指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍，業經被告去函中央選舉委員會解釋，該委員會於八十八年四月十三日以八十八年中選法字第八三六一五號函重申前述意旨。公職人員選舉罷免法之主管機關為中央選舉委員會，該委員會即為該法之解釋及裁量機關，系爭廣告內容既經該委員會認定有違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，被告據以處分原告，於法並無不合。原告主張其非公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項所謂之「第三人」乙節，與其違法事實無涉，核不足採。被告為使廣播電視事業瞭解有關競選廣告之規範，除曾藉媒體一再宣示主管機關之立場外，並於八十七年十月七日以（八七）建廣一字第一五九八○號函轉中央選舉委員會周知全國各廣電媒體，於競選活動期間及選舉投票當日勿播送競選廣告；為使業者有所遵循，更於八十七年十月二十日以（八七）建廣一字第一六五六七號函送「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，該原則已明文規定，不問廣告主題係宣傳個人或政黨形象，其於非競選活動期間雖可播送，惟在競選活動期間均不可播送。原告漠視該處理原則之規範，於競選活動期間（八十七年十一月二十日至十二月四日止）仍恣意播送上開競選廣告，其違法事實甚明，被告於蒐集事證後予以處分，實屬當然。至司法院釋字第三六四號解釋，對於人民接近使用傳播媒體之權利應予尊重，以符憲法第十一條保障言論自由之範圍。按憲法第十一條保障人民之表現自由，係因表現自由為民主政治之基礎，文化進步之動力，故有予以保護之必要，公職人員選舉罷免法第五十條之一第一項之規定即為該精神之表現；惟表現自由亦非不受限制，憲法第二十三條規定「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，故行政機關為使選舉活動中候選人及政黨得公平競爭，保障政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，於同條文第三項制定法律以限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告之規定，尚難視為違憲。原告任令競選廣告於競選期間播送，無視被告多次之告知而明知故犯，完全罔顧媒體所應負起之社會責任，被告依法處以新臺幣九萬元罰鍰，自屬適當且有其必要性。遂駁回一再訴願，經核均無不合。原告仍不服提起行政訴訟，而為前開主張。經查，（一）原告為廣播電視法第二十九條之一規定之廣播電視節目供應業者，其所播出者，不論節目或廣告，均應受廣播電視法第二十一條及第三十二條規定之限制。系爭廣告內容「民主進步黨—我們應該過得更好」，係競選活動或為候選人宣傳之廣告，業經中央選舉委員會認定已違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，此有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號函及八十八年一月十九日八十八中選法字第八一九九七號函附再訴願決定卷可稽。該會為選舉罷免之主管機關，其所為認定經核尚無不合，自得參酌。是原告訴稱其所播廣告非選舉廣告云云，顯無可採。（二）廣播電視節目或廣告內容，不得違背反共復國國策或政府法令，為廣播電視法第二十一條第二款、第三十二條所規定。又關於中央公職人員全國不分區及省長、直轄市長選舉，各主管選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道，為候選人及其政黨舉辦二次以上電視政見發表會，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳。復為公職人員選舉罷免法第五十條之一所規定。按競選廣告不得於廣播、電視播送，既為公職人員選舉罷免法第五十條之一所禁止，則欲在電視或廣播播送之競選廣告內容自屬違反政府法令之廣告內容，姑不論公職人員選舉罷免法第五十條之一適用之對象是否包括媒體或節目製作者，播出者如有故意或過失，即應認違反廣播電視法第二十一條第二款之規定，而應依同法第四十五條之二規定加以處罰，蓋廣播電視法第二十一條第二款之規定係處罰其播出廣告內容，並非因原告係違反公職人員選舉罷免法第五十條之一之行為人而始為處罰。本件原告為廣播電視節目供應事業，明知其所製播廣告係違反法令之選舉廣告內容，竟於其所屬頻道播出，已違反廣播電視法第二十一條第二款之規定，其訴稱其非公職人員選舉罷免法第五十條之一規範對象云云，與其應負違反廣播電視法第二十一條第二款之違章責任無涉，故該主張亦無可採。又廣播電視法第二十一條第二款規定廣播電視節目或廣告內容，不得違背反共復國國策或政府法令，所稱「不得違背政府法令」係指法律或有效之行政命令所規範之事項不得違背，仍屬可得確定其規範範圍，故廣播電視法第二十一條第二款規定尚無違背法律明確性之問題。（三）至憲法第十一條規定所保障之言論自由並非完全不受限制，如為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者，依同法第二十三條規定，仍非不得以法律限制之，行政機關為使選舉活動中候選人及政黨得公平競爭，保障政黨得公平競爭，及政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，依法限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告之規定，尚難視為違憲。被告為使廣播電視事業瞭解有關競選廣告之規範，除藉媒體一再宣示主管機關之立場外，並於八十七年十月七日以（八七）建廣一字第一五九八○號函轉中央選舉委員會周知全國各廣播電視媒體，於競選活動期間及選舉投票當日勿播出競選廣告，為使業者有所遵循，被告更於八十七年十月二十日以（八七）建廣一字第一六五六七號函送「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，該原則明定不問廣告主題係宣傳個人或政黨形象，其於非競選活動期間雖可播送，惟在競選活動期間均不得播送。原告雖主張此原則限制人民言論自由原則違反法律保留原則云云，惟該原則經核尚未逾越廣播電視法第二十一條第二款及公職人員選舉罷免法第五十條之一規定意旨，且與憲法第十一條亦無違，尚難認有違法律保留原則，原告所訴自無可採。原告並不否認收到被告函轉中央選舉委員會函所重申之不得為競選廣告意旨，並漠視該處理原則之規範，於競選活動期間仍播出系爭競選廣告，其違章行為顯出於故意行為，情節非輕，原處分依法核處原告最高之罰鍰，並無不妥。原告主張被告裁罰原告科處原告最高額度罰鍰，有違比例原則云云。查本件原告置法令於不顧仍故意違章，情節非輕，已如前述，被告核處原告最高罰鍰，對於目的之達成足認有必要，尚難謂有違比例原則。至本院另案相類似案件之判決雖與本案判決結果有異，惟其理由所表示之見解，尚非當然拘束本案，本院仍得就個案本於法律確信而為裁判，併此指明。綜上，原告所訴核無可採，被告所為科罰處分，暨一再訴願決定遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨聲明撤銷，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年十一月二十九日
最高行政法院第四庭
審判長法官葉振權
法官蔡進田法官吳錦龍法官劉鑫楨法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官莊俊亨中華民國九十年十一月二十九日