裁判字號：最高行政法院90年判字第2242號判決
裁判日期：民國90年11月29日
裁判案由：有關教育事務
最高行政法院判決九十年度判字第二二四二號
原告甲○○被告教育部代表人 曾志朗 右當事人間因有關教育事務事件，原告不服行政院中華民國八十九年二月十八日台八十九訴字第○五○七一號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告參加被告舉辦之八十七年公費留學考試博士後研究人員未獲錄取，原告質疑被告於辦理錄取作業時，未按簡章規定並考量不同類組之差異性，致該項考試最低錄取標準之決定不符程序正義，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、原處分不妥當之情形如下：㈠、理工類科與社會學科考生的書面審查成績因「評分水平」與「評分差距單位」不同，所以不可以列為同一組來比較優劣，如果硬要列為同一組，則不同組間的個別成績必須要經過統計模型的轉換，可見承辦單位並未經過這一道手續，就將理工科與社會學科考生的書面審查成績同等看待。而教育部台[八八]訴字第八八○七○八五○號訴願決定，針對這點質疑，僅答辯說：「評分時有告知評分委員於計分時以八十五分為基準」。事實上，這種告知方式僅考慮到「評分水平」的一致而已，卻未考慮「評分差距單位」的一致。而且社會組的評分委員也沒被告知打出來的分數是要去跟理工科的評分相比的，承辦單位未善盡告知之責任，自不宜擴充運用，故這種評分結果仍僅適用於同一理工類組，跨組使用即屬不妥當。㈡、由於不妥當的將理工類組與社會科學組考生，混成同一組，而兩領域間的書面審查成績又未經過轉化處理，即冒然「假平等」的互比優劣順序，其結果很可能造成兩組間的不妥當之比較。而報名人數又幾乎集中在理工科類組（共九人），社會科學組的報名人數僅二人，理工科人數多，讓評分教授能客觀與有比較性的就其本身領域之標準評定出諸多理工科考生之書面成績，在如此情況下，承辦單位不慎地將理工類組與社會科學組考生，「假平等」混成同一組，任何人都無法不懷疑：『是否會產生以理工類組之標準來決定社會科學組考生之成就？』。後果很不幸正是如此，錄取名額幾乎完全集中在理工組（其中工學組報名四人，錄取四人；理學組報名五人，錄取四人；法學組報名一人，錄取一人；社會科學組報名兩人，全被刷下）。可是教育部台（八八）訴字第八八○七○八五○號訴願決定，針對這點質疑，不作任何根本原因之探討，卻勉強答辯說：「亦無自然科學標準來決定解釋人文社會學科考生之成就，及評分過程與方式不一致之情形」。而行政院台〔八十九〕訴字第○五○七一號再訴願決定，也是很含糊的持相同說法。讓人覺得訴願與再訴願的決定過程，委員們很不用心審查案情，應付了事。㈢、此次考試之方式，依簡章規定：「依總分及預定名額擇優錄取」，應為競爭性質的「常模參照測驗」，而非過關式的「標準參照測驗」。可是在決定錄取名額時，臨時卻任設最低錄取標準決定錄取與否，使考試又變回「標準參照測驗」，形同資格考（退役軍人特考即為「標準參照測驗」），使考試方式產生自我矛盾，除非主辦單位事先在簡章中載明有最低錄取標準的限制，否則「常模參照測驗」應貫徹到底，以免陷入考試制度不妥當。二、原處分不法之情形如下：㈠、留學考試簡章為民法契約，任何一方皆應依照約定行事，原告依簡章規定，在符合應考資格下，呈繳各種證件，如博士學位證書、研究計畫、博士論文摘要、代表作、外國語文能力證明（托福成績五百五十分）、就讀學校研究所所長之推薦書、繳交報名費，取得准考證後，兩方已完成定約協定，再下去就是履行契約。而教育部八十七年留學簡章契約中有關「名額」之規定為：「博士後研究人員公費留學名額十五名」，留學簡章契約中有關「錄取標準」之規定為：「．．．再依總分及預定錄取名額，提請公費留學考試委員會議，擇優錄取」，很可惜，八十八年三月一日第三次公費留考委員會議，審到「博士後研究公費留學」之錄取事宜時，乍看下表面發現報考人數僅十三人，於是提出質疑，認為「如果不刪去幾個人，那何必審查？」隨後在承辦單位未告知嚴厲的報名資格已刷下很多人（在語言能力這一關至少刷下十人，因原告准考證號碼從八七五○一五變成八七五○○五），也未提供詳細的不同性質之分組審查資料，僅粗糙地與草率地將十三人混成一堆，提出這十三人的書面審查成績與口試審查成績之「高低分佈表」，在此不正義的程序誤導下，導致委員會議作下「必須刪掉幾個人」的決定，於是為這一堆人的書面審查與口試審查等成績分別設下最低錄取標準。但也因為事後任意加上「最低錄取標準」的違約新規定，遂造成不足額錄取。㈡、此種違約的處分，經原告以國立台灣大學八十八學年度研究所博士班招生簡章為例，向教育部訴願指出：如要執行該項處分時，必須在留學簡章中事先載入「最低錄取標準」或「不足額錄取」等規定。⒈例如就「不足額錄取」的規定而言：
⑴、在該簡章之六十頁到六十四頁，商學研究所博士班之甲、乙、丙、丁、戊各組，在簡章上的「其它規定」欄內除了指出各組之招生為名額三名，並明確指出「不足額錄取」。⑵、在該簡章之二十頁，三民主義研究所博士班在「其它規定」欄內指出：「得不足額錄取」。⒉再就「錄取最低標準」的規定而言：⑴、在該簡章之三十三頁毒理學研究所博士班的「一般生」與「在職生」等兩組皆在簡章上的「其它規定」欄內指出：「筆試成績未達四十五分或口試成績未達七十分者不予錄取」；⑵、該簡章之三十八頁化學工程學研究所博士班在「其它規定」欄內指出：「口試成績未達七十分不予錄取」；⑶、該簡章之四十三頁建築與城鄉研究博士班在「其它規定」欄內指出：「總分未達七十分者不予錄取」；⑷、該簡章之四十六頁到四十九頁的農業化學研究所博士班的各組皆在「其它規定」欄內指出：「筆試任一科目未達三十分者不予錄取」；⑸、該簡章之五十三頁園藝學研究所博士班的各組皆在「其它規定」欄內指出：「總成績未達七十分者不予錄取」；⑹、該簡章之六十七頁資訊管理學研究所博士班各組皆在「其它規定」欄內指出：「口試原始成績未達七十五分者，不予錄取」；⑺、而簡章之十九頁社會學研究所博士班在「其它規定」欄內指出：「審查與口試成績均達八十分者擇優錄取」，而錄取名額為五名，這樣的規定是指考試單位就審查與口試成績均達最低錄取標準的考生中去取前五名，當然也有可能造成不足額錄取的結果，因為可能滿足最低錄取標準的考生不足五名。此處的「擇優錄取」是唯一與教育部公費留學簡章出現相同字眼的規定。㈢、經原告提供國立台灣大學八十八學年度研究所博士班招生簡章為說明提起訴願後，教育部國際文教處已經知道本身的違約處分，同時也知道八十七年的留學簡章有所闕失，乃在該部八十八年公費留學考試簡章中史無前例的加入新的規定，在被告八十八年公費留學考試簡章中第一頁之「一、類別、名額」的第（五）仍維持為「博士後研究人員公費留學名額十五名」，但在「第
十二、錄取標準」的第（二）「博士後研究人員、短期研究人員公費留學」部份，則依照原告之控訴主旨，大幅更改為「一、書面審查成績如其中一位評審委員評分未達七十分以上，則不得參加面試．．．三、書面審查成績總分乘以零點八五，面試成績總分乘以零點一五，二項併計為總分，再依總分及預定錄取名額，提請本部八十八年公費留學考試委員會議決定最終錄取名額。本二類考試得不足額錄取。」可見被告計劃從八十八年度開始透過簡章的明確規定，開始不違法的執行「最低錄取標準」與「不足額錄取」之處分，可惜被告對上一年（八十七年度）的違約行政處分，卻仍不願更改，在被告的訴願決定仍辯稱「原處分依法尚無違誤」，而行政院台〔八十九〕訴字第○五○七一號再訴願決定更荒謬的指出：「至所舉國立台灣大學八十八學年度研究所博士班招生簡章與本案無涉，非本件所應審究」，可見再訴願審查委員根本忽略被告簡章的改變原因，既置契約精神與原則於不顧，亦無視於被告之違約事實。而被告事後以簡章契約中未規定的「最低錄取標準」，將原告排除於應錄取的名額之外，是以不正當行為阻其條件之成就，也違背民法第一百零一條第一項之規定。三、綜上，原處分及訴願、再訴願決定遞予維持，顯有罔顧考試原理與違背契約原則之處，請撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、原告指稱八十七年公費留學考試委員會決定錄取名單時，承辦單位先是不妥當將理、工、農、法、社會科學等不同性質類組考生混成同一組，如果硬要列為同一組則不同組間的個別成績必須要經過統計模型的轉換，承辦單位並未經過這一道手續，就將理工科與社會學科考生的書面審查成績同等看待。．．．任何人都無法不懷疑：「是否會產生以理工類組之標準來決定社會科學組考生之成就？」．．．云云乙節：（一）查八十七年公費留學考試第三次委員會議將博士後研究人員錄取標準決定為書面審查最低錄取標準一三○分、面試審查最低錄取標準為四○○分，同時並決議該兩最低錄取標準任一未達者均不予錄取。故被告按此決議條件篩選結果，符合上述各項條件最後一名總分依簡章規定之百分比併計後分數為一八一點五分，此即為綜合簡章規定及依委員會決議所訂之惟一錄取標準分數，亦係本次博士後研究人員成績通知單上所登載之「本項書面審查、面試總分最低錄取分數」。委員會對博士後研究人員自始迄終訂定「擇優錄取」的標準及條件，而被告依簡章中所訂及委員會「擇優錄取」之標準及條件訂定最低錄取標準，並無有違簡章契約之規定。（二）被告當時將報考八十七年博士後研究人員不同類組之書面審查資料分送各專業之書面審查委員評分時，均附評分表，該評分表內備註二「審核分數達八十五分（含）以上者為及格分數」，即係告知各類組評分委員於計分時以八十五分為一基準，且各類組評分委員，被告均未告知渠評分出來的成績是要和其他別類組相比較，亦即不論係那一類組之評分委員，均明瞭書面審查分數達到被告告知之八十五分，方較能符合出國留學條件標準，此作法具一致性，當不致發生所謂各類組評分標準會有落差之嫌。又面試時依應考人學科背景分類，原告經編入「社會科學組」，各組之面試委員亦依被告面試注意事項第五條之面試評分標準評定考生之面試分數。即書面審查及面試各類組評分委員均依被告訂定之評分標準評分，故不應有所謂理工組得分標準偏高，社會科學組得分標準較低之疑慮，或所謂用自然科學標準來決定解釋人文社會學科之成就，及評分過程與方式不一樣之情形。今原告之書面審查成績除未達到書面審查委員評分所認定之留學標準外，更未達到八十七年公費留學考試第三次委員會衡酌應考人員水準，所降低訂定之一三○分標準，足見其專業程度確實與該年之留學錄取標準尚有差距。（三）被告遴聘公費留學考試委員時，對於不同專業領域之學者已預做衡平考量，故在決定博士後研究人員之最低錄取標準時，亦當不致有原告所謂「以理工類組之標準來決定社會科學組考生之成就」之情形發生。二、原告指稱此次考試之方式依簡章規定：「依總分及預定錄取名額，擇優錄取」，應為競爭性質之「常模參照測驗」而非過關式的「標準參照測驗」，可是在決定錄取名額時臨時卻任設最低錄取標準決定錄取與否，使考試又變回「標準參照測驗」，形同資格考，使考試方式產生自我矛盾，除非主辦單位事先在簡章中載明有最低錄取標準的限制，否則「常模參照測驗」應貫徹到底，以免陷考試制度不妥當．．．云云乙節：（一）八十七年公費留學考試第三次委員會對於博士後研究人員並未與同時討論之一般公費留學、赴獨立國協及東歐公費留學、赴日本公費留學、碩士後赴歐洲公費留學等類別考試，以分開學門單獨討論，分別決定最低錄取標準之方式，此當係基於簡章規定及實際狀況之主客觀因素考量（博士後研究人員報考人數較少）。按簡章第十二條（一）明示博士後研究人員不限定學門，與其他之留學類別限定學門有所差異，蓋因不限定學門自無學門名額之分配，則自當無須分開學門單獨討論分別決定最低錄取標準，於辦理書面審查及面試時分別以專業領域之委員（教授）評審其專業標準當則已足，否則若本類別（博士後研究人員）以不同類組（理、工、法、社會科學等）再分別決定最低錄取標準，則不同類組報考人數多寡在總名額分配（例如理、工報考人數較多其他組較少，錄取名額分配是否應一致），將形成另一種不公平現象；或若按原告所稱以「常模參照測驗」等方式決定最低錄取標準，其標準及參考價值的公正性何在，亦將令他人置疑，此基於學術研究方法似有其一定價值，但若在決定性的考試中，且未載明此種評核方式之情況下，實不可冒然行之。（二）復查簡章第十一條（二）明訂「博士後研究人員、短期研究人員公費留學；書面審查成績．．．，再依總分及預定錄取名額，『提請公費留學考試委員會議，擇優錄取』」，此所謂由委員會議「擇優錄取」之本意係指需經委員們討論議決。至於要如何擇優，以何種標準擇優，或係採「常模參照測驗」與「標準參照測驗」階段併行方式，均由渠等自由討論並作抉擇。原告拘泥於學理，忽略本類別考試試務「擇優」之特性，誤認被告學理作業有間，更進而主張因學理作業有間而應將其補錄取，罔顧其該次應考無論書面審查及委員會議均認其專業程度尚不符該年公費留學標準之事實，其立論基礎自不足以採信。三、原告指稱八十七年公費留學考試委員會事後違約訂定「最低錄取標準」與「不足額錄取」之決定，嚴重違反簡章契約之規定，此種不法處分事實，經其提供台灣大學招生簡章向本部提起訴願後，被告在發現本身不法處分後，雖然仍拒不變更對原告之處分，卻在下一次八十八年度公費留學考試簡章中已依照原告訴願主旨加入「最低錄取標準」與「不足額錄取」之新規定．．．云云乙節：（一）前述理由一（一）已敍明被告係按簡章「擇優錄取」及委員會之決議訂定之最低錄取標準，又被告簡章中雖明示博士後研究人員公費留學名額十五名，係指提供名額十五名，並非限定必須錄取十五名，在不能浪費國家公帑及人民納稅款之「擇擾錄取」之前提下，委員會自當衡酌應試人員程度，訂定一定錄取標準，並無違反留學簡章為國培才之要旨與目的。（二）於八十八年公費留學考試簡章中加入博士後研究人員書面審查最低錄取標準及各類別考試得「不足額錄取」之規定，係因於八十七年公費留學考試第四次委員會議，委員們一致認為「據大學校院評核審查博、碩士論文及研究計畫最低標準分數為七十分」，故決議訂定書面審查之最低錄取標準分數及審查方式；同時亦避免考生對簡章中錄取標準之無謂爭議，明確闡示委員會「擇優錄取」之權力。並非係原告所稱被告發現「不法處分」後，才於八十八年公費留學考試簡章中加入此兩項新規定。（三）次查被告承辦單位辦理本次公費留考博士後研究人員之錄取作業，其中一階段確未盡按簡章第十一條（二）之規定，將書面審查成績與面試成績併計總分後再提請委員會議討論擇優錄取，委員會乃分別決定書面審查、面試最低錄取標準分數任一未達者，均不予錄取。承辦單位會後依委員會所訂標準條件篩選結果，以博士後研究人員符合標準條件之最後一名分數一八一點五分為該類人員之最低錄取分數，致使原告質疑有違程序正義，被告檢討此作業程序之不足，為求慎重周延，接獲原告訴願後隨即併附本案訴願書提報八十八年四月十六日召開之「八十七年公費留學考試第四次委員會議」，要求對於本項考試博士後研究人員未錄取之三名及社會科學組別在成績評核上有無差異重新審議，以資救濟。經各委員按簡章之規定就未錄取者三名之書面審查成績評分表之評語及面試成績加總重新審慎評估綜合考量，決議仍認渠等之綜合表現尚不符錄取標準，應仍維持不予錄取之原決定。四、綜前答辯，被告處理八十七年公費留學考試博士後研究人員作業應僅係其中一階段行政作業程序未盡符合簡章規定，惟於接獲訴願書後隨即將原告之要求提報「八十七年公費留學考試第四次委員會議」以為救濟，而委員門依專業學術見解重新評估三名未錄取者之綜合表現，仍認不符錄取標準，無解於「不予錄取」之事實，顯見當初作業程序縱有未盡，與原告之不錄取間顯無因果關係存在，並無影響結果之公平。而原告其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料與本案事實不生影響，亦無一一論述之必要。本案既已辦理救濟措施，應無違反公平正義原則及損害原告權益情事，故本考試之錄取結果並無變動之需要，原告對於訴訟標的金額及其他請求均為無理由，應予駁回等語。
理由按教育部八十七年公費留學考試簡章十一、錄取標準㈡規定：「博士後研究人員、短期研究人員公費留學：書面審查成績總分乘以零點八五，面試成績總分乘以零點一五，二項併計為總分，再依總分及預定錄取名額，提請公費留學考試委員會議，擇優錄取。」同簡章十二、注意事項㈠規定：「博士後研究人員、短期研究人員之學門不予限定，惟留學國家須以一個國家為限，並須按所提研究計畫研究。」又教育部八十七年公費留學考試第三次委員會會議之討論事項案由一、決議：博士後研究人員公費留學書面審查總分最低錄取標準為一三○分，面試總分最低錄取標準為四○○分。未達書面審查或面試最低錄取標準者均不予錄取。依八十七年公費留學考試簡章規定，其書類審查總分乘以零點八五，面試成績總分乘以零點一五，併計總分後，博士後研究人員公費留學計錄取九名。本件原告參加被告舉辦之八十七年公費留學考試博士後研究人員未獲錄取，原告質疑被告於辦理錄取作業時，未按簡章規定並考量不同類組之差異性，致該項考試最低錄取標準之決定不符程序正義。循序提起行政訴訟，主張：被告將理工類科及社會學科等不同性質考生之成績，未經過統計模型的轉換，混成同一組予以審查，並將簡章規定：「依總分及預定錄取名額，擇優錄取」之「常模參照測驗」更改為「標準參照測驗」，顯有不妥當之情形。又主張：被告未依簡章之民法契約，被告之八十七年公費留學考試委員會事後違約訂定「最低錄取標準」與「不足額錄取」之決定，原處分亦有不法之情形云云。經按：提起行政訴訟，僅得對於中央或地方機關之行政處分，所謂行政處分，則指發生公法上效果之單方行政行為而言，其基於私法權義關係所為，自僅能發生私法上之效果，不能認為行政處分，人民對之如有爭執，應依民事訴訟程序，訴請普通法院裁判，不得以行政爭訟手段，提起行政訴訟，復按行政訴訟之提起，應以行政機關有違法處分存在為前提，此觀行政訴訟法第一條規定自明。本院分別著有四十八年裁字第十六號及四十六年裁字第六十一號判例可循。本件原告提起本件行政訴訟，係以原處分有不妥當之情形及原處分有不法之情形為依據，而原告主張原處分不法之依據，係以留學考試簡章為民法契約，被告未履行兩造之契約，自屬違約而有不法之情形云云。準此，原告係指摘被告違反民法契約，難謂係指摘被告有違法之行政處分存在。則依上開本院判例意旨，原告似應循民事訴訟程序請求被告履行民事契約，而非提起本件行政訴訟。其據以提起本件行政訴訟，難謂合法。次查原告指摘原處分有不妥當之情形部分，縱原告所指摘被告違反民法契約之事實，本院可依職權認為係行政處分，惟原告僅指摘原處分有不妥當情形，並未指摘該不妥當情事為違法之行政處分，其此部分主張亦不足採信。況系爭八十七年度公費留學考試簡章既名為「簡章」，望文生義乃係「簡單之規章」，被告之該公費留學考試委員會議只要符合該簡章錄取標準之計分方式，依總分及預定錄取名額、擇優錄取，既難謂有違法濫權之不法，該公費留學考試委員會議決議增訂最低錄取標準，難謂非將系爭考試之簡章為詳為規定之決議，原告既未舉證該項決議有違法濫權之情事，其據以主張原處分不法，自不足採。從而原告所訴各節，均無足取，本件原處分揆諸首揭規定及說明，洵無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年十一月二十九日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官徐樹海法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官張雅琴中華民國九十年十二月四日