裁判字號：最高行政法院90年判字第2207號判決
裁判日期：民國90年11月29日
裁判案由：廣播電視法
最高行政法院判決九十年度判字第二二○七號
原告聯意製作股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 呂曼蓉 律師
吳梓生 律師被告行政院新聞局代表人 蘇正平 右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十八年十二月二十三日台八十八訴字第四六二二五號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視「TVBS-N」頻道於八十七年十二月二日十八時二十二分、三十分、四十八分、十九時五十三分、二十時二十五分、二十六分、三十九分及四十分許所播出之「整點新聞」節目中，插播「民主進步黨－新厝已經蓋一半、師傳真的不能換」、「中國國民黨臺北市黨部－臺北有選擇、換人做做看」、「民主進步黨－我們應該過得更好」、「民主進步黨－高雄換新衫」、「新黨－財經掃雷檔案」、「新黨－新黨配票」、「中國國民黨臺北市黨部－選市長選能力也選人品」、「新黨－果真富不過三代」競選廣告，違反行為時廣播電視法（下稱廣電法）第二十一條第二款及第二十九條之一之規定，被告乃依同法第四十五條之二規定，以八十八年二月五日（八八）建廣五字第○二○三一號函處原告罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元）。原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原告並非行為時公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第五十條之一第三項規定所規範之對象：查原告係廣播電視法第二條第十一款所定義之「廣播電視節目供應事業」，非同條第四款所稱之「廣播電視業者」。選罷法第五十條之一第三項規定：「除依第一項規定外，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳。」依其文義而言，所規範之對象亦僅限於「自行」播送廣告之「政黨」、「候選人」或「第三人」。換言之，受託播出之廣播、電視業者，並不在該條規範之範圍內，廣播電視節目供應事業更不在其適用範圍內。又中央選舉委員會（以下簡稱「中選會」）於八十八年四月十二日（處分處）以八八中選法字第八三六一五號函解釋：「所稱自行播送廣告係指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍。」，更屬無據。且該解釋係作成於原處分之後，依「法律適用不溯及既往原則」，即不能以此解釋而謂原告應適用選罷法第五十條之一第三項規定，亦可證原處分所謂經中選會認定云云，根本毫無依據。縱使得予適用，其適用範圍亦僅擴及「『電視、廣播業者』接受委託，播送競選廣告」者，換言之，其所適用之對象為當時廣電法第二條第四款所定義之廣播電台、電視電台，有線廣播電視法之有線廣播電視系統經營者及有線電視節目播送系統業者。而原告乃屬廣播電視節目供應事業係「製作、經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶之事業」（廣電法第二條第十一款之定義規定），並不在前開函釋之適用對象範圍內。另依前開函釋意旨，將「第三人自行播送廣告」擴張曲解包括「第三人接受委託播送廣告」，則任何人擬於廣播、電視播送廣告，勢必透過廣播、電視業者為之，無異使廣播、電視業者就他人違法行為負責，難得事理之平。故被告以原告違反選罷法第五十條之一第三項規定，並進而援引廣電法之規定處罰原告，即屬無據。二、次查系爭廣告是否為選罷法第五十條之一第三項規定之客體，被告須負舉證責任：選罷法第五十條之一第三項所禁止播出之廣告僅限於「從事競選活動」或「為候選人宣傳」者。被告僅列出系爭廣告之名稱，即逕言系爭廣告為「競選廣告」，既未就其性質加以說明或證明，更不知其依據及認定標準何在。至訴願及再訴願決定中另行提出「宣傳個人」及「政黨形象」之分類方式，亦未見任何說明，與前揭選罷法之規定並不一致，有超出法律規定範圍之嫌。三、再查系爭廣告「內容」並未「違反政府法令」：按廣電法第二十九條之一規定：「廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定。」然同法第二十一條係規定：「廣播、電視節目『內容』不得有左列情形之一．．．二、違背反共復國國策或政府法令」，依文義可知：所規範者係「內容」。換言之，若節目內容並未違法，僅係因某種特殊考慮限制於某時段或某時期播出或不播出，則違反該限制之播出行為並不能以本條規定相繩。且本案依被告詮釋原告所違反者為「不得於競選期間播出」之程序規定，並非系爭廣告「內容」有何違反政府法令之處，自無按廣電法第二十九條之一準用同法第二十一條第二款，當然亦無從憑依同法第四十五條之二規定，處原告罰鍰三萬元（合新台幣九萬元）。四、被告以違反廣電法第二十一條第二款規定裁罰原告，違反法律明確性要求：查被告認定原告之行為違反選罷法，繼而以該「受託播出廣告」之行為，違反廣電法第二十條第二款規定為由裁罰原告，此一概括條款明顯違背法律明確性原則，蓋：以「違背政府法令」作為構成要件，涵蓋之範圍無遠弗屆，不僅難以理解其意義，受規範之廣播電視業者根本無從預見何種行為將構成義務之違反。五、原處分裁量基準混亂，有裁量濫用之違法：立法機關制定罰鍰額度之上下限，授權行政機關裁量權者，行政機關固得於該罰鍰之上下限內選擇適當之額度，惟應依受處罰之違規事實情節，考量立法授權目的為之。否則縱其裁處之罰鍰並未逾越法律規定之上限額度，亦損及立法授權行政機關裁量權之行使，此有司法院釋字第四二三號解釋可稽。行政機關為適用不確定法律概念或概括條款，固得制定「解釋法律之行政規則」或「裁量基準規則」，然司法機關應審查該裁量是否違背一般有效之評價原則。經查，被告依廣電法第二十一條第二款及第四十五條之二規定裁罰原告之案件計有二十六件，各案件之情節事實不盡相同，被告卻一律科處最高額度之罰鍰，實有違反比例原則。又不得對同一行為兩次處罰及行政秩序罰之基本法理，雖因社會複雜現象，有時不免有判斷「一行為」範圍之困難，形成法律所未規定之「連續處罰」。被告似以「同一節目時段」中播出廣告作為認定「一行為」之標準，致有同一天內連續處罰之情形。然被告並未說明以「同一節目時段認定一行為」之合理性基礎，而實際上亦出現被告以「兩個」或「三個」節目時段認定為一行為之不一致情形。此明顯係裁量濫用。六、被告援引廣電法規範原告之廣告行為，理由前後矛盾，認事用法有所違誤：被告於訴願決定認為依廣電法第二十九條之一所稱「有關管理事項」應包括廣告管理。原告為電視節目供應業者，自應遵守同法第二十一條之禁止規定。然被告於答辯中，反以同法第三十二條規定廣告內容準用第二十一條之規定，據以規範原告。又同法第二十九條之一規定就準用條文係採列舉規定，其中就廣告管理事項僅明示準用第三十四條，顯見同法第三十二條非在準用之列。另被告辯稱候選人違反選罷法第五十條之一第三項之規定，播送競選廣告，則不僅該播送行為違法，依法律「舉輕以明重」原則，其播送之廣告內容亦已違反法令。惟舉輕明重法則，須在得以兩相比較、具程度輕重之場合下，始得適用。選罷法第五十一條之一的規範對象為播送行為，而廣電法第二十一條之規範對象為廣播電視節目之內容，二者規範對象不同，難以適用舉輕明重原則。七、「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，解釋選罷法第五十條之一第三項規定之客體，違反法律保留原則：被告辯稱依其所頒布之「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，系爭廣告均屬「宣傳個人或政黨形象」之「從事競選活動」或「為候選人宣傳」之行為。惟查：該處理規則應屬未經法律授權之行政規則。又該處理規則係限制廣電媒體之言論自由，對人民權益影響重大，此違反法律保留原則。八、若選罷法第五十條之一第三項之規定，確如被告及再訴願決定所為之解釋及適用，則該規定顯有違反憲法第十一條保障人民「言論自由」及「接近使用媒體權」之嫌：查「言論之自由」，為憲法第十一條所保障，選罷法第五十一條之一第三項限制政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送競選廣告，顯係侵害上述個人或團體之接近使用媒體權，同時也侵害廣電媒體自行決定接受播送競選廣告之廣電言論自由權。亦違反憲法第二十三條比例原則之要求：蓋人民的基本權利雖非不得以法律限制，但仍須符合憲法第二十三條比例原則之限制（司法院釋字第四三六號解釋文參照）。綜上所陳，原告並非選罷法第五十條之一第三項規定之主體。被告對於系爭廣告行為是否為廣電法第二十一條所限制，認事用法有所違誤。被告以廣電法第二十一條第二款「違反政府法令」處罰原告，違反法律明確性要求。被告原處分裁量基準混亂，且有裁量濫用之違法，應予撤銷。至於「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」與選罷法第五十條之一第三項規定客體不盡一致，違反法律保留原則。若選罷法第五十條之一第三項之規定，確如被告及再訴願決定所為之解釋及適用，則該規定顯有違憲之嫌。為此，請判決撤銷原處分、訴願及再訴願決定等語。被告答辯意旨略謂：一、「衛星廣播電視法」於八十八年二月三日經總統公布施行，該法第四十四條規定「本法公布施行前經營衛星廣播電視業務者，應於本法施行後六個月內，依本法規定申請許可。」本案原告違規事實及原處分之裁罰，發生於衛星廣播電視法公布施行後六個月內，是原告仍屬廣播電視節目供應事業，有廣播電視法之適用。二、查原告為廣電法第二十九條之一規定之廣播電視節目供應業者，其所播出者，不論係節目或廣告，均應受廣電法第二十一條及第三十二條規定之限制。三、惟查，原告為合法設立之廣播電視節目供應事業，其所製播之「TVBS-N」頻道於八十七年十二月二日十八時二十二分、三十分、四十八分、十九時五十三分、二十時二十五分、二十六分、三十九分及四十分許於所播送之「整點新聞」節目中分別插播「民主進步黨－新厝已經蓋一半、師傳真的不能換」、「中國國民黨臺北市黨部－臺北有選擇、換人做做看」、「民主進步黨－我們應該過得更好」、「民主進步黨－高雄換新衫」、「新黨－財經掃雷檔案」、「新黨－新黨配票」、「中國國民黨臺北市黨部－選擇市長選能力也選人品」、「新黨－果真富不過三代」等競選廣告，經中選會認定已違反選罷法第五十條之一第三項規定，此有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號函暨八十八年一月十九日八十八中選法字第八一九九七號函可稽。原告於其所屬頻道播出系爭廣告，已違反廣電法第二十一條第二款及同法第二十九條之一規定，被告依同法第四十五條之二處以罰鍰新臺幣九萬元，認事用法並無不當。原告既為合法登記之廣播電視節目供應事業，為廣電法第二十九條之一之管理範疇；違反者，依廣電法處罰，自不待言。四、次查，選罷法第五十條之一第三項規定所稱自行播送廣告係指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍，此原則為法條適用之當然結果，中選會八十八年四月十三日八十八中選法字第八三六一五號函僅係重申前述意旨，不問該函之作成係於系爭廣告播出及被告作成處分之後，均與「法律適用不溯及既往」原則無涉。選罷法之主管機關為中選會，該會即為該法之解釋及裁量機關，系爭廣告內容既經該會再以前函認定有違反選罷法第五十條之一第三項規定，被告之處分顯無不合。五、選罷法第五十條之一第三項及中選會前揭函令中，所適用之對象均為「廣播、電視」，而非僅限於廣電法第二條第四款所稱之「廣播、電視事業」，原告為合法之廣播電視節目供應事業，屬廣播電視法之規範對象，自應有前開法令之適用，原告主張其非屬前開規範之適用對象範圍，顯有誤解。又選罷法第五十條之一第三項之規定，乃為禁止候選人非法播送廣告以從事競選活動，故未依規定自行播送廣告者，不僅該播送行為已違法，其播送之內容屬競選廣告，依法律「舉輕以明重」原則，自亦法所不許。六、又查，依廣電法第二條第九款所稱「廣告」，指電視內容為推廣宣傳商品、觀念或服務者，系爭廣告究其內容，均屬宣傳個人形象或政黨形象之「從事競選活動」或「為候選人宣傳」之行為，即所謂之「競選廣告」。被告為使廣播電視事業瞭解有關競選廣告之規範，除曾藉媒體一再宣示主管機關之立場外，並於八十七年十月七日以（八七）建廣一字第一五九八○號函傳中選會周知全國各廣電娸體，於競選活動期間及選舉投票當日勿播送競選廣告；為使業者有所遵循，更於八十七年十月二十日以（八七）建廣一字第一六五六七號函送「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，該原則已明文規定，不問廣告主題係宣傳個人或政黨形象，其於非競選活動期間雖可播送，惟在競選活動期間均不可播送。原告如有疑義，既未於事前請求主管機關釋明，而後又漠視該處理原則之規範，於競選活動期間恣意播送上開競選廣告，俟遭處分後又對該原則提出質疑以企求免責，顯不足採。請判決駁回原告之訴等語。
理由按廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項，準用廣播電視法第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定，為行為時廣播電視法第二十九條之一所規定。廣播電視節目內容，不得違背反共復國國策或政府法令，復為同法第二十一條第二款規定。違反者，依同法第四十五條之二規定得處廣播電視節目供應事業三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。又關於中央公職人員全國不分區及省長、直轄市長選舉，各主管選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道，為候選人及其政黨舉辦二次以上電視政見發表會，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳。復為公職人員選舉罷免法第五十條之一所規定。本件原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視「TVBS-N」頻道於民國八十七年十二月二日十八時二十二分、三十分、四十八分、十九時五十三分、二十時二十五分、二十六分、三十九分及四十分許所播出之「整點新聞」節目中，插播「民主進步黨－新厝已經蓋一半、師傳真的不能換」、「中國國民黨臺北市黨部－臺北有選擇、換人做做看」、「民主進步黨－我們應該過得更好」、「民主進步黨－高雄換新衫」、「新黨－財經掃雷檔案」、「新黨－新黨配票」、「中國國民黨臺北市黨部－選市長選能力也選人品」、「新黨－果真富不過三代」競選廣告，違反行為時廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一規定，被告乃依同法第四十五條之二規定，以八十八年二月五日（八八）建廣五字第○二○三一號函處原告罰鍰三萬元折合新臺幣（以下同）九萬元。原告不服，以公職人員選舉罷免法第五十條之一規定牴觸憲法第十一條規定，應為無效，系爭競選廣告並非其所製作，且於廣告時段播出，非其所得掌控，況該廣告內容非政黨、候選人之介紹、推銷或宣傳，無違公職人員選舉罷免法第五十條之一規定云云，訴經一再訴願決定，以原告所製播之有線電視「TVBS-N」頻道於民國八十七年十一月二十七日十八時四十九分及五十一分許播出之「整點新聞」節目中，插播系爭競選廣告，經中央選舉委員會認定違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號及八十八年一月十九日中選法字第八一九九七號函影本可稽，「TVBS-N」頻道既為原告所製作，對於該頻道播出之節目及廣告均應負審查監督之責任。又公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定所稱自行播送競選廣告，係指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託播送競選廣告，應屬該項規範範圍，業經中央選舉委員會八十八年四月十二日八十八中選法字第八三六一五號函釋有案，而公職人員選舉罷免法之主管機關為中央選舉委員會，系爭廣告內容既經認定違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，被告據以處分原告，並無不合。至憲法第十一條規定所保障之言論自由並非不受限制，如為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者，依同法第二十三條規定，仍非不得以法律限制之，行政機關為使選舉活動中候選人及政黨得公平競爭，保障政黨得公平競爭，及政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，依法限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告之規定，尚難視為違憲。被告為使廣播電視事業瞭解有關競選廣告之規範，除藉媒體一再宣示主管機關之立場外，並於八十七年十月七日以（八七）建廣一字第一五九八○號函轉中央選舉委員會周知全國各廣播電視媒體，於競選活動期間及選舉投票當日勿播出競選廣告，為使業者有所遵循，更於八十七年十月二十日以（八七）建廣一字第一六五六七號函送「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，該原則明定不問廣告主題係宣傳個人或政黨形象，其於非競選活動期間雖可播送，惟在競選活動期間均不得播送，原告漠視該處理原則之規範，於競選活動期間仍播系爭競選廣告，原處分依法核處，認事用法並無不當，遂駁回其一再訴願。原告仍不服提起行政訴訟，為前開主張。經查：（一）原告為廣播電視法第二十九條之一規定之廣播電視節目供應業者，其所播出者，不論節目或廣告，均應受廣播電視法第二十一條及第三十二條規定之限制。系爭廣告內容「中國國民黨台北市黨部－台北有選擇、換人做做看」，顯係競選活動或為候選人宣傳之廣告，並經中央選舉委員會認定已違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，此有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號函及八十八年一月十九日八十八中選法字第八一九九七號函附再訴願決定卷可稽。該會為選舉罷免之主管機關，其所為認定經核尚無不合，自得採為證據。是原告訴稱其所播廣告非選舉廣告云云，顯無可採。（二）按「第二十一條之規定，於廣告之內容準用之」，行為時廣播電視法第三十二條定有明文。同法第二十九條之一既規定廣播電視節目供應事業節目內容及有關管理事項準用第二十一條之規定，則廣播電視節目供應事業所播之廣告自不得違反同法第二十一條第二款之規定，原告主張同法第三十二條未在第二十九條之一準用之列乙節，因該法第三十二條已概括規定準用第二十一條規定，自勿庸再於第二十九條之一規定準用第三十二條，故原告上開主張尚有誤解。（三）廣播電視節目或廣告內容，不得違背反共復國國策或政府法令，為廣播電視法第二十一條第二款、第三十二條所規定。又關於中央公職人員全國不分區及省長、直轄市長選舉，各主管選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道，為候選人及其政黨舉辦二次以上電視政見發表會，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳。復為公職人員選舉罷免法第五十條之一所規定。按競選廣告不得於廣播、電視播送，既為公職人員選舉罷免法第五十條之一所禁止，則欲在電視或廣播播送之競選廣告內容自屬違反政府法令之廣告內容，姑不論公職人員選舉罷免法第五十條之一適用之對象是否包括媒體或節目製作者，播出者如有故意或過失，即應認違反廣播電視法第二十一條第二款之規定，而應依同法第四十五條之二規定加以處罰，蓋廣播電視法第二十一條第二款之規定係處罰其播出廣告內容，並非因原告係違反公職人員選舉罷免法第五十條之一之行為人而始為處罰。本件原告為廣播電視節目供應事業，明知其所製播廣告係違反法令之選舉廣告內容，竟於其所屬頻道播出，已違反廣播電視法第二十一條第二款之規定，其訴稱其非公職人員選舉罷免法第五十條之一規範對象云云，與其應負違反廣播電視法第二十一條第二款之違章責任無涉，故該主張亦無可採。又廣播電視法第二十一條第二款規定廣播電視節目或廣告內容，不得違背反共復國國策或政府法令，所稱「不得違背政府法令」係指法律或有效之行政命令所規範之事項不得違背，仍屬可得確定其規範範圍，故廣播電視法第二十一條第二款規定尚無違背法律明確性之問題。（四）至憲法第十一條規定所保障之言論自由並非完全不受限制，如為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者，依同法第二十三條規定，仍非不得以法律限制之，行政機關為使選舉活動中候選人及政黨得公平競爭，保障政黨得公平競爭，及政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，依法限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告之規定，尚難視為違憲。被告為使廣播電視事業瞭解有關競選廣告之規範，除藉媒體一再宣示主管機關之立場外，並於八十七年十月七日以（八七）建廣一字第一五九八○號函轉中央選舉委員會周知全國各廣播電視媒體，於競選活動期間及選舉投票當日勿播出競選廣告，為使業者有所遵循，被告更於八十七年十月二十日以（八七）建廣一字第一六五六七號函送「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，該原則明定不問廣告主題係宣傳個人或政黨形象，其於非競選活動期間雖可播送，惟在競選活動期間均不得播送，原告雖主張此原則限制人民言論自由原則違反法律保留原則云云，惟該原則經核尚未逾越廣播電視法第二十一條第二款及公職人員選舉罷免法第五十條之一規定意旨，且與憲法第十一條亦無違，尚難認有違法律保留原則，原告所訴自無可採。原告並不否認收到被告函轉中央選舉委員會函所重申之不得為競選廣告意旨，並漠視該處理原則之規範，於競選活動期間仍播出系爭競選廣告，其違章行為顯出於故意行為，情節非輕，原處分依法核處原告最高之罰鍰，並無不妥。原告主張被告裁罰原告計二十六件，未依各案件之情節事實不同，一律科處原告最高額度罰鍰，有違比例原則云云。查本件以外之案件，係屬另案，不在本案審酌範圍，不得作為被告本件處罰裁量有無違反比例原則之依據。本件原告置法令於不顧仍故意違章，情節非輕，業經被告答辯理由詳述在案，被告核處原告最高罰鍰，對於目的之達成足認有必要，尚難謂有違比例原則。至本院另案相類似案件之判決雖與本案判決結果有異，惟其理由所表示之見解，尚非當然拘束本件，本院仍得就個案本於確信之見解而為裁判，併此指明。綜上，原告所訴核無可採，被告所為科罰處分，暨一再訴願決定遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨聲明撤銷，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年十一月二十九日
最高行政法院第四庭
審判長法官葉振權
法官蔡進田法官吳錦龍法官劉鑫楨法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官莊俊亨中華民國九十年十一月二十九日