裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第3854號判決
裁判日期：民國97年07月10日
裁判案由：優惠存款
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03854號原告甲○○被告 銓敘部 代表人乙○○代理部長）訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年10月9日96公審決字第0619號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告原為內政部警政署刑事警察局組員，前經被告於民國（下同）92年5月7日以部退二字第0922247052號函核定自92年5月20日退休生效，並支領月退休金。嗣被告依95年2月16日修正施行之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3點之1規定，以96年4月24日部退管一字第0962777552號函原告，並副知內政部警政署刑事警察局及台灣銀行股份有限公司（下稱台灣銀行）台中分公司，略以原告目前辦理優惠存款之公保養老給付金額總額為新台幣（下同）1,336,300元，高於得續存之最高金額939,200元，原告於優惠存款期滿續存時，應按該最高金額939,200元辦理等語。原告不服，提起復審，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、復審決定及原處分均撤銷。
２、命被告回復原告公保養老給付得辦理優惠存款金額為1,336,300元。
二、陳述：
１、依行政程序法第4條之規定，被告修正增訂行政規則，變更原告前經依法令核定之養老給付金額，於法豈無違誤？原告新制施行前任職年資19年，原核定給與公保養老給付1,336,300元，屬依退休法令核定之給與，無論原告依法選擇何種退休金種類（支領月退、4分之3支領月退、3分之2支領月退、2分之1支領月退或1次退），無論原告得辦理優惠存款之規定為何，原告退休所得權益依規定得辦理優惠存款之金額皆相同，不可能因得辦理優惠存款之規定而有差別待遇。優惠存款制度雖為政策性福利措施、給付行政措施，得由被告依職權辦理，惟被告僅能在50%至最低18%部分得依職權辦理。被告於95年2月16日增訂公保優存要點第3點之1，限縮退休所得之相對高度為「最後在職同等級人員現職待遇」，將原由退休法令規範之退休所得權益，逕以該增訂之規定予以規範，並據此將原告公保養老給付得辦理優惠存款金額修正為939,200元，則原告退休時選擇不同退休金種類，其退休所得已因辦理優惠存款之規定而有所差別，違反行政程序法第6條規定，亦不符司法院釋字第485號解釋意旨。
２、原告前就公務人員退休所得合理化改革方案不合理之處，向被告陳情，經被告以95年4月13日部退二字第0952624719號書函復略以：「說明三：本部增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1，規定改革方案實施前已退休公務人員係一體適用，並無溯及既往；．．復按平等原則係指國家權力對於相同之事件應為相同之處理；不同之事件則應為不同之處理（除有正當合理之事由外，否則不得為差別待遇）。．．」云云，惟依原告權益角度審視，將原本依法無任何差別之退休所得變成有所差別，被告所為處分即屬違法。
３、被告逕行修正增訂公保優存要點第3點之1，限縮原告之退休所得，有違司法院釋字第589號及第559號解釋所揭行政機關依法定程序修改或廢止制定或發布法規時，應兼顧規範對象信賴利益之保護及法律保留原則之意旨。優惠存款制度雖以福利措施形式存在，卻係84年6月以前公務人員薪資待遇退休所得之一環，該項退休所得並因公務人員退休法令之修正，於84年7月1日實施退休新制時終止其繼續增加，所有公務人員於84年6月以前年資所計給之1次退休金及公保養老給付得辦理優惠存款金額，係經法令限縮之退休所得，依司法院釋字第187號及第312號解釋意旨，受憲法第15條規定保障。
又被告所提司法院釋字第614號解釋已明示退休相關權益乃涉及公共利益之重大事項，原告於92年5月20日退休生效，擇領月退休金，被告所核給辦理優惠存款金額，既係經法令限縮之退休所得，非純屬願望、期待而未有表現已生信賴之事實，當屬原告之財產權，且無行政程序法第119條所列信賴不值得保護情形，被告辯稱本次退休所得合理化改革符合釋字第525號解釋云云，誠屬斷章取義。
４、參照被告於84年11月18日修正發布公保優存要點第2點第1項第3款規定：「依中華民國84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」，可證該等金額係經法令限縮。復依88年7月3日修正發布同要點第2點第2項規定：「如因機關改制或待遇類型變更始符合前項規定之機關，其人員於中華民國84年6月30日以前曾任符合併計公務人員退休之年資，未曾領取待遇差額、退休金差額或未支領單一薪給、中美基金、實施用人費率或未實施用人費率事業機構待遇者，其參加公保期間所計給之公保養老給付得辦理優惠存款。」，可知被告在88年當時肯認84年6月以前年資之公保養老給付得辦理優惠存款。又依公務人員退休法施行細則第30條規定，同一公務人員擇領退休金權益之合理區別基準日，係在退休生效日，而非在其公保養老給付得優惠存款期滿後辦理續存之日，原告於92年5月20日退休生效，擇領月退休金，既經被告裁量得辦理優惠存款金額，其無權於96年再行依職權以虛擬所得替代率概念追溯限縮刪減，顯違司法院釋字第211號及第172號解釋意旨。
５、從公務人員退休所得合理化政策而言，原告個案依法應受保護：
⑴原告歷經精省、精行政院2次政府允諾得優退之德政，加上
警察人事特殊生態，原告最後在職同等級亦係初任警察時之職務，且待遇甚少，被告以「最後在職同等級人員現職待遇」為限縮退休所得之相對高度，在職者尚有彈性選擇，然據以追溯已退休之原告，有失公平。政府為鼓勵公務人員配合行政院組織調整，明訂自92年5月20日起至93年5月19日止，依法辦理自願退休職員，最高得1次加發7個月俸給之慰助金，原告即於92年5月20日辦理自願退休，依行政院與考試院會銜通過之「行政機關專案精簡（裁減）要點處理原則」，原可獲得7個月俸給之慰助金，然因「行政院功能業務與組織調整暫行條例草案」未經立法院審議通過而未加發。
⑵參照「公務人員退休所得合理化改革方案說帖」第12頁所載
，被告以原告退休所得不合理，及為增加公務人員留任之意願、延緩其退休，卻刪減原告退休所得，有違行政程序法第8條誠信及信賴保護規定。又被告稱以精算方式，支領月退休金者較為有利，粗暴刪減原告退休所得，濫用統計數字，致使原告退休時依法選擇認為最有利之退休金種類，成為最不利之退休金種類。被告若認為優惠存款制度有不合理之處，亦應循修正現行退休相關法令之方式謀求解決。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按公保優存要點第3點之1第1項、第2項、第3項、第6項、第7項及第8項分別規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；．．」、「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」、「依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。．．」、「第1項所稱每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇．．，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）俸（薪）額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金12分之1之金額。（二）最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：⑴自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。但第1項第2款人員於該期間同時具有第1項第1款、第2款年資者，應按各退休所得上限百分比及年資比例計算合計之；該合計數不再按退休所得上限百分比折算。⑵曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第5職等者，加計定額2,000元主管職務加給，每增加1職等增給500元，最高增至簡任第14職等定額為6,500元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。3.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金12分之1之金額。．．」、「本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。．．」、「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比．．。」
２、原告係於92年5月20日自內政部警政署刑事警察局退休並支領月退休金之公務人員，被告依公保優存要點第3點之1，核算其公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額，並無違誤。原告退休時係選擇領取月退休金，每半年發給1次，除月退休金外，尚有發給年終慰問金及子女教育補助費，且退休人員死亡後，其配偶或未成年子女尚可改領取月撫慰金，若無配偶或子女，則發給其遺族（依民法第1138條規定辦理）1次撫慰金，此為領取月退休金與領取1次退休金者不同之處。又優惠存款係1種政策性福利措施，並非退休金性質，亦非公保養老給付，原告原有之退休金及公保養老給付權利，並未因公保優存要點修正而有減少情事。
３、原告稱本件處分違反行政程序法第4條規定云云，惟：⑴優惠存款制度為政策性福利措施、給付行政措施，得由被告依職權辦理：
①考試院及被告依憲法增修條文第6條第1項、考試院組織法
第6條及銓敘部組織法第1條規定，掌理公務人員之銓敘、保險、退休、撫卹，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，因此考試院得於固有權限範圍內，由院長、副院長、考試委員及相關部會首長組成之考試院會議作成決議，行使其權限。被告亦得於法定職掌事項範圍內，依考試院院會決議，就相關職掌事項進行制度之建立與改革，以健全我國人事制度。
②參照司法院釋字第443號及第614號解釋理由關於層級化法
律保留之意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，如法律尚未及規定，允許以法規命令或行政規則訂定即可。因此政府有鑑於早期公務人員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活，爰基於文武衡平及考量當時之退休人數少、得儲存之養老給付金額低，政府須支付補貼之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重不高等因素考量下，由被告於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，並報經考試院第5屆第82次會議准予備查後，據以實施。從而，主管機關即被告適時修正公保優存要點，推動合理退休所得之改革，並無違反依法行政原則。
③公保優存要點第1條規定：「退休公務人員公保養老給付
金額辦理優惠存款，依本要點行之。」即為公保養老給付得辦理優惠存款之法源依據，倘如原告所稱改革方案未以法律定之，違反中央法規標準法第5條及第6條而失其適法性云云，則優存制度將失其附麗，自始即不應存在。
⑵公保養老給付優惠存款制度係被告依職權於63年12月17日訂
頒公保優存要點後據以實施，而改革方案之推行，亦當配合修正後公保優存要點之相關規定辦理，無所謂違反依法行政原則之疑義。優惠存款制度既為政策性福利措施，被告得基於主管機關之地位，依權責審酌其實施情形，配合國家資源有效利用，為必要之檢討修正，故改革方案之推行與公保優存要點規定之修正，並無原告所稱無法律依據之情事。
４、原告稱改革方案針對不同支領退休金種類而有差別待遇，違反行政程序法第6條規定云云，惟：
⑴平等原則係指國家權力對於相同之事件應為相同之處理，不
同之事件則應為不同之處理，除有正當合理之事由外，不得為差別待遇。參照司法院釋字第485號解釋：「憲法第7條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。促進民生福祉乃憲法基本原則之一，此觀憲法前言、第1條、基本國策及憲法增修條文第10條之規定自明。立法者基於社會政策考量，尚非不得制定法律，將福利資源為限定性之分配。」準此，對於具有差異性質之案件或有其他特殊立法目的者，亦得給予不同之處置。
⑵支領1次退休金與支領月退休金之性質不同，故被告未將支
領1次退休金人員納入本次公保優存要點修正之適用範圍，茲說明如下：
①公務人員1次退休金支付成本較月退休金為低。依公務人
員退休撫卹基金管理委員會於92年委託美世企業管理顧問公司第2次正式精算結果，顯示公務人員月退休金之支付成本為1次退休金之2.4倍，故公務人員支領月退休金較為有利，如將支領1次退休金之公務人員亦納入改革方案適用範圍，對其較為不利。
②支領1次退休金人員之退休所得替代率隨新制年資之增加
而逐年遞減。因隨舊制年資逐年遞減、新制年資逐年增加，公務人員得辦理優存本金將隨之減少。因此，支領1次退休金人員之退休所得替代率係呈逐年遞減之趨勢，且其退休給與係1次領取，未若支領月退休金者得隨現職人員待遇調整，如再加上通貨膨漲等因素影響，其退休所得替代率則相對更低。
⑶有關支（兼）領月退休金人員部分，由於現階段退休公務人
員多兼具退撫新制施行前、後年資，且因新制施行前、後年資退撫給與之計算標準不同（新制施行前年資前15年每年給與為基數內涵－月俸額之5%，第16年起每年僅給與1%；新制施行後年資則每年給與係以本俸2倍之2%計給，相當新制施行前基數內涵之4%），加以新制施行前年資之1次退休金或公保養老給付，仍得辦理優惠存款，以致支（兼）領月退休金部分人員之退休所得有高於其在職所得之不合理現象。以新制施行前年資15年、新制施行後年資20年之公務人員而言，其月退休金共計核給本俸155%，再加上18%優惠存款利息所得，造成其退休所得有超過現職同等級人員在職所得之不合理之現象，而此種退休所得高於在職所得之情形，實係退撫新、舊制度銜接之過渡期間所產生現象，被告爰推動改革方案，將支領與兼領月退休金人員，均為改革方案之適用對象。
⑷支（兼）領月退休金人員均為改革方案之適用對象，並依其
支（兼）領月退休金所占比例，配合修正公保優存要點規定計算，在不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率（18%）不變下，僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其優存額度，至於未超過該比例者，仍得依原儲存額度辦理優惠存款，故原告稱支（兼）領月退休金人員有差別待遇云云，洵屬個人誤解。又支領1次退休金之人員因與支（兼）領月退休金人員性質不同，被告依司法院釋字第485號解釋，未將其納入公保優存要點修正規定之適用範圍。
５、原告稱改革方案違反誠信及信賴保護原則云云，惟：⑴改革方案並無違反誠信原則：
①依司法院釋字第485號解釋意旨，鑑於國家資源有限，社
會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。釋字第542號解釋亦重申社會政策之立法，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，即須考量手段與目的達成間之有效性及合比例性。
②優惠存款制度實施迄今30餘年以來，一則因國家經濟發展
、社會環境多所丕變，各項人事制度亦有大幅度變革，致公務人員退休所得已隨待遇調薪而大幅提昇，因而使目前部分具有退撫新、舊制年資之公務人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，形成過度照顧情形；二則因國內金融市場低利率趨勢，造成政府負擔優惠存款差額利息相對提昇，以及公務人員待遇逐年調高及退休人數增加等因素，導致政府每年負擔優惠存款差額利息更顯沉重，所負擔之總金額占國家整體資源比重亦逐年增加，甚至有排擠其他給付行政措施預算（如各項社會福利支出）之可能性，若不及時進行制度改革，將可能造成權益關係失衡，違反社會正義等問題。公保養老給付優惠存款如依修正前之公保優存要點繼續實施，除與訂定當初目的不符外，亦造成政府財政嚴重負擔，對國家資源分配與運用亦有重大影響。
③被告依上開解釋意旨，就國家經濟及財政狀況，資源有效
利用原則，注意公務人員與一般國民間之平等關係，進行改革方案之研議，並配合修正公保優存要點，僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其優存額度。至於未超過該比例者，仍得依原儲存額度辦理優惠存款，除可達到照護退休人員基本生活需求，符合公保優存要點訂定目的外，同時可減輕國家財政負擔，促使社會福利資源有效運用，且有效降低退休公務人員與一般人民退休所得間之差距。
④國家對公務人員雖有給與俸給及退休金等保障其生活之義
務，然依上開解釋關於國家資源有限，應依資源有效利用原則，不應有過度照顧之意旨，政府對於公務人員之生活照護應有適度限制，不得有逾越現職同等級人員在職所得，及與一般國民生活照護顯失衡平情形。故本次改革方案自屬正當、合理，與誠信原則無違。
⑵改革方案未違反信賴保護原則：
①法理上信賴保護原則之信賴基礎須架構於國家（行政機關）依據法律或法律授權之法規命令所為之行政作為之上。
惟參照最高行政法院93年度判字第78號判決意旨，優惠存款制度已肯認屬政策性福利措施。蓋該制度僅以公保優存要點及立法機關通過之預算作為其執行依據，則主管機關基於職權，審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，及公務人員之待遇情形，自得適時修正要點，以落實優惠存款之建制意旨。公保優存要點乃過渡性、暫時性之福利措施，具有不確定性，其以行政規則作為執行依據，審酌客觀情境變遷，適時修正上開要點，執行退休所得合理化改革，尚不足以構成公務人員產生信賴之基礎。
②司法院釋字第525號解釋揭櫫除法規預先定有施行期間或
因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題。優惠存款制度既屬政策性福利措施，因國內政經環境丕變，公務人員經濟已非昔日之難以餬口，以及退休所得已較同等級公務人員每月薪資所得為高之情境下，被告在考量情事變遷之餘，主動檢討現行公務人員退休所得合理性，進而推動退休所得合理化改革，符合上開解釋意旨，並無原告所稱違反信賴保護原則。
③依司法院釋字第574號解釋意旨，法律原則上不得溯及生
效日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往。觀之公保優存要點第5點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員1次退休金優惠存款辦法辦理。」、退休公務人員1次退休金優惠存款辦法第3條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種，．．。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而95年1月17日修訂公保優存要點第3點之1有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年0月00日生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受修正後規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用修正後之規定。是以，修正後之規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，未溯及於該要點變更生效日之前（僅往後生效一體適用），故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。又公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請，原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚無得主張信賴保護原則之適用。
④被告因隨現今社經及政治環境之發展、公務人員之待遇較
早期已大幅改善、退休所得亦大幅提昇致優惠存款之基礎已變更，以及國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動，甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，顯與公益要求未合等考量，推動上開改革，不僅兼顧國家財政負擔能力，對已退休人員之期待利益，亦能於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，藉以實現所欲追求之公益，難謂有違信賴保護原則。
６、原告稱被告推動改革方案係為增加公務人員延緩退休之意願而刪減原告所得云云，惟本次改革方案推動之主要目的，係鑒於部分人員退休所得已有超過在職同等級人員現職月薪資所得之不合理情形，加以退休所得偏高，造成公務人力資源無法有效管理運用，爰採取退休所得替代率之概念，務使同1位公務人員在職期間之待遇與退休所得能有合理之區別。而就原告所稱被告編印「公務人員退休所得合理化改革方案說帖」第12頁內容，係在說明本改革方案實施後，預期產生3項效益，第1項效益係使公務人員退休所得趨於合理；第2項效益為退休年齡提高，促進人力資源有效運用，不致造成公務人員搶退風潮；第3項效益係節省政府退休給與經費支出等語，僅在說明實施本次方案可能帶來正面效益，並非鼓勵公務人員延緩退休而刪減退休人員所得，原告所稱，洵屬誤解。至原告稱其92年5月20日申請退休，係配合行政院組織調整，原依「行政院功能業務與組織調整暫行條例草案」規定，最高得1次加發7個月俸給之慰助金，因立法院審議未通過而未加發云云，與本次改革方案無涉，併予敘明。
理由
一、被告代表人原為 朱武獻 ，97年5月20日由乙○○代理，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按被告為照顧退休所得偏低之公務人員，前訂有公保優存要點，以為公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣被告以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施（最高行政法院93年度判字第78號判決、94年度判字第1332號判決、96年度判字第1642號判決、96年度裁字第1978號裁定，其意旨均資參照），旨在照顧早期退休所得偏低之公務人員，惟84年7月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本俸加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同等級現職人員之在職每月所得，並不合理，是經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休公務人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額，而於95年1月17日增訂發布公保優存要點第3點之1規定，並定自同年2月16日實施。依該增訂發布公保優存要點第3點之1第1項、第2項、第3項、第6項、第7項及第8項分別規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；．．」、「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」、「依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。．．」、「第1項所稱每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇．．，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）俸（薪）額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。（二）最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：⑴自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。但第1項第2款人員於該期間同時具有第1項第1款、第2款年資者，應按各退休所得上限百分比及年資比例計算合計之；該合計數不再按退休所得上限百分比折算。⑵曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額2,000元主管職務加給，每增加1職等增給500元，最高增至簡任第14職等定額為6,500元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。3.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一之金額。．．」、「本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。．．」、「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；．．」。
三、本件原告原為內政部警政署刑事警察局組員，前經被告於92年5月7日以部退二字第0922247052號函核定自92年5月20日退休生效，並支領月退休金。嗣被告依95年2月16日修正施行之公保優存要點第3點之1規定，以96年4月24日部退管一字第0962777552號函原告，並副知內政部警政署刑事警察局及台灣銀行台中分公司，略以原告目前辦理優惠存款之公保養老給付金額總額為1,336,300元，高於得續存之最高金額939,200元，原告於優惠存款期滿續存時，應按該最高金額939,200元辦理等語。原告不服，提起復審，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議，惟查：
１、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之1次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被告邀請有關機關研商。被告爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被告於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院64年2月3日以台64財字第989號令訂定發布本件公保優存要點6點後開辦。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況、財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性福利措施，非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，而非由保險費負擔，且所需經費由退休金支給機關編列預算支應（最高行政法院93年度判字第78號判決、94年度判字第1332號判決、96年度判字第1642號判決、96年度裁字第1978號裁定，其意旨均資參照），故於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。基於上開公保優存要點之訂定，係屬被告之職權，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。被告早期為照顧退休所得偏低之公務人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故並無以法律或法律授權之命令為依據之必要。且經十餘年後，被告考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則，亦難謂與平等原則有何牴觸。
２、公務人員以其所具84年7月1日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休公務人員或將來辦理退休公務人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休公務人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。
３、再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．」司法院釋字第525號解釋甚明。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1增訂後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云。惟司法院釋字280號解釋揭櫫「．．優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任1職等1級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況．．亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度．．．」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與台灣銀行間亦是每兩年或1年簽定優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合，亦難謂原處分有何違反誠信原則之處。
４、至於原告主張公務人員退休所得合理化改革方案不合理等節，無乃對於公保優存要點第3點之1規定之增訂發布有所意見，然原告係不服被告96年4月24日部退管一字第0962777552號函之處分，據以提起復審及本件訴訟，一般性抽象規範之公保優存要點並非本件原告提起訴願及訴訟之標的，且公保優存要點亦非行政處分，是原告所訴，要非可採。又原告稱其於92年5月20日申請退休，係配合行政院組織調整，原依「行政院功能業務與組織調整暫行條例草案」規定，最高得1次加發7個月俸給之慰助金，因立法院審議未通過而未加發乙節，與本件被告係適用增訂發布之公保優存要點第3點之1規定，減少原告得續存優惠存款之最高額度所為之行政處分，並無關涉，是原告上開所稱，洵屬誤解。
四、綜上所述，本件被告基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，所修正之公保優存要點，其適用之結果，尚難認原告有信賴保護或不溯及既往原則之適用。從而，本件被告適用增訂發布之公保優存要點第3點之1規定，減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年7月10日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官姜素娥
法官陳心弘法官曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年7月14日
書記官蘇婉婷