裁判字號：最高行政法院99年判字第1123號判決
裁判日期：民國99年10月28日
裁判案由：水污染防治法
最高行政法院判決
99年度判字第1123號上訴人經濟部工業局五股工業區服務中心代表人 林盛乾 訴訟代理人 鄒孟昇 律師被上訴人臺北縣政府環境保護局代表人 鄧家基 上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國98年3月4日臺北高等行政法院97年度訴字第2792號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人為經濟部工業局五股工業區（下稱五○○○區○○○道管理機構，負責管理○○○區○○○○○○道相關事宜，領有被上訴人核發之水污染防治許可證明文件（北縣環排水許字第00000-00號）。被上訴人於民國97年2月20日派員至五○○○區○○○○道稽查，分別於廢水放流口D01及雨水放流口D04採水送驗，檢驗結果均未符合放流水標準，被上訴人認上訴人違反水污染防治法第7條第1項，依同法第40條第1項規定，以97年4月11日北環水處字第00-000-000000號（下稱原處分一）及97年4月11日北環水處字第00-000-000000號裁處書（下稱原處分二）分就放流口D01、D04排放水不符放流水標準之行為，各處新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限期於97年4月11日前應改善完妥。上訴人嗣於97年4月8日提交水污染防治改善完成報告書，被上訴人於97年5月8日、97年5月20日、97年5月28日及97年6月4日進行複驗稽查時，於放流口（D04）採樣檢驗，檢驗結果亦均未符合放流水標準，被上訴人按日連續處罰，依水污染防治法第40條第1項規定以97年5月20日北環水處字第00-000-000000號裁處書（下稱原處分三）、97年5月26日北環水處字第00-000-000000號裁處書（下稱原處分四）、97年6月3日北環水處字第00-000-000000號裁處書（下稱原處分五）、97年6月10日北環水處字第00-000-000000號（下稱原處分六）各處6萬元罰鍰。
上訴人不服，提起訴願，分經臺北縣政府97年9月3日北府訴決字第0970452508號（原處分一、二部分）、第0000000000號（原處分三部分）、第0000000000號（原處分五部分、97年9月17日北府訴決字第0970554015號（原處分六部分）訴願決定駁回，及97年9月3日北府訴決字第970488242號（原處分四部分）訴願決定不受理在案，上訴人不服，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：其並非水污染防治法第7條適用之主體，且所管理之對象限於污水下水道，而不及於雨水下水道，故而，於雨水放流口D04採水檢驗不符放流水標準，與上訴人無涉。至於廢水放流口D01檢驗未符合放流水標準部分，係因上訴人採「旋轉生物盤處理法」處理五股工業區內所產生之廢水，上訴人考量被上訴人採樣前後之天候，認為生物膜形成之細末不致造成環境污染，且排放至地面水體更能促使河川提升自我淨化功能，故未加沈澱藥劑去除懸浮固體所致，此較能達成水污染防治法之立法目的，符合比例原則，係依法令之行為，應認阻卻違法，不予處罰等語，求為判決訴願決定及原處分一、二、三、四、五及六均撤銷。
三、被上訴人則以：上訴人係因其事業經被上訴人核准之污水處理設施（即D01廢水放流口、D04雨水放流口）之放流水不符合放流水標準遭裁罰，並非係因其污水下水道之放流水不符合放流水標準遭裁罰。自放流口或污水下水道系統排放廢水係分屬二種不同之行為態樣，此觀水污染防治法第2條第12及13款分就污水下水道系統及放流口加以定義益加可證，是上訴人將雨水放流口與下水道混為一談，顯係誤解。至於上訴人所稱自D01放流口之放流水未能符合標準，肇因於其所採取之處理污水模式及天候關係，惟自上訴人月報紀錄以觀，上訴人於被上訴人採樣前，早已發現放流水水質狀況不佳，卻未能及時改善，自有違水污染防治法之確保水資源清潔之立法目的，上訴人竟以其行為符合法令為由，主張阻卻違法，實無可採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)程序部分（即原處分四部分）：原處分四係於97年5月27日送達上訴人處所，並由應送達處所接收郵件人員於系爭處分書送達證書上簽名及蓋有上訴人之收發專用章以示簽收，已生合法送達之效力。又原處分四亦已教示上訴人對本裁處如有不服者，得自本裁處書送達翌日起30日內繕具訴願書，逕送被上訴人審查後，再由被上訴人轉送臺北縣政府審議，此有原處分四、送達證書影本等附卷可稽。核計其提起訴願之30日法定期間，應自97年5月28日起算，因上訴人設籍於臺北縣，無庸扣除在途期間，其訴願期間應至97年6月26日屆滿。惟上訴人遲至97年6月30日始提起訴願，此有被上訴人加蓋於訴願書上收件戳記所載日期可考，是其訴願之提起已逾越30日之法定不變期間，其訴願為不合法，原訴願決定亦諭知不受理。上訴人仍對原處分四提起撤銷訴訟，係對已確定之行政處分提起撤銷訴訟，即有不備其他要件之違法，自應予駁回。
(二)實體部分（即原處分一、二、三、五及六部分）：水污染防治法第7條之規範對象，包括事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施等3種。所謂污水下水道系統，依同法第2條第12款所為之定義，係指公共下水道及專用下水道之廢（污水）收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施，○○○區○○○○道為污水下水道系統無疑。又依下水道法第8條第1項規定○○○區○○○○○道，由各該機關或機構建設、管理之。」乃上訴人以五○○○區○○○○道系統管理單位，取得被上訴人核發之「廢（污）水排放許可證」，而得有4處（D01至D04）放流口排放，復有水污染防治許可證明文件為憑，上訴人乃水污染防治法第7條所謂「污水下水道系統」之管理單位，當為水污染防治法所規範之主體。而水污染防治法第7條所管制之行為係「排放廢(污)水於地面水體者」，應符合放流水標準，而不論究係透過廢水放流口或雨水放流口而排放於地面水體。上訴人既為五○○○區○○○○道系統管理單位，自應就污水下水道系統所排放之廢（污）水應符合放流水標準負責，且其所管理之污水下水道系統設有4處放流口，包括廢水放流口D01及雨水放流口D04，上訴人本應負責各該放流口排放於地面水體之放流水符合放流水標準，否則，即應認有違反水污染防治法第7條之行為。況所謂之「放流口」，係指廢（污）水進入承受水體前，依法設置之固定放流設施，與處理廢污之「下水道」（包括雨水下水道、污水下水道及合流下水道）乃不同之概念。又上訴人既為五○○○區○○○○道系統管理單位，如何設計並操作污水處理模式，是其權責所在，苟模式操作有誤，致肇違背水污染防治法各項具體規範之結果，並無以所設計之模式符合水污染防治法之立法目的，而予免責之餘地。上訴人主張因採「旋轉生物盤處理法」處理五股工業區內所產生之廢水，考量被上訴人採樣前後之天候，認為生物膜形成之細末不致造成環境污染，且排放至地面水體更能促使河川提升自我淨化功能，故未強加沈澱藥劑去除懸浮固體，以致廢水放流口D01放流水未能符合標準，然此舉較能達成水污染防治法之立法目的，符合比例原則，乃依法令之行為，應阻卻違法云云。惟此實無異於主張違背水污染防治法第7條之具體規範，方能體現水污染防治法抽象之立法目的，邏輯上之謬誤，昭然若揭，殊屬無稽。從而，上訴人確如事實欄所載原處分一、二、三、五及六所示，排放廢(污)水於地面水體，未符合放流水標準之行為，違反水污染防治法第7條規定，被上訴人依同法第40條第1項之規定，就各次違章行為，科以法定罰鍰最低額6萬元，洵屬有據，訴願決定遞予維持，並無違法，因將此部分原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：
(一)按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「污水下水道系統排放廢（污）水，準用第14條、第15條及第18條之規定。」「違反依……第18條所定辦法……者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善……」水污染防治法第7條第1項、第40條第1項、第18條、第19條及第46條分別定有明文。另依水污染防治法第18條授權訂定之防治措施管理辦法第31條第1項規定：「事業所產生之廢（污）水除逕流廢水外，應於作業環境內以溝渠、管線或容器收集，不得與雨水合流收集。」。
(二)由上開規定內容可知，水污染防治法第7條之規範對象，包括事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施等3種。又依水污染防治法第2條第12款規定：「污水下水道系統：指公共下水道及專用下水道之廢(污)水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施。」參照下水道法第2條第1、2、3、4款規定：「一、下水：指排水區域內之雨水、家庭污水及事業廢水。二、下水道：指為處理下水而設之公共及專用下水道。三、公共下水道：指供公共使用之下水道。四、專用下水道：指供特定地區或場所使用而設置尚未納入公共下水道之下水道。」及下水道法第8條第1項規定：「政府機關或公營事業機構、新開發社區○○○區○○○○○道，由各該機關或機構建設、管理之。」足○○○區○○○○道包括污水下水道系統及雨水下水道，工業區管理機關依法處理○○○區○○道系統內之廢（污）水○○○區○○○○○道系統。查上訴人既以五○○○區○○○○道系統管理單位，取得被上訴人核發之「廢（污）水排放許可證」，而得有4處（D01至D04）放流口排放廢（污）水，則其為水污染防治法第7條第1項所謂「污水下水道系統」之管理機關，屬於水污染防治法之規範對象，殆無疑義。復按污水下水道系統排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準，既為水污染防治法第7條第1項所明定，此為上訴人應盡之法定義務，如排放廢（污）水於地面水體未符合放流水標準，同法第40條定有處罰明文。因此，只要經查獲發現有廢（污）水自污水下水道或雨水下水道系統之放流口流出之事實，即符合上開條文所稱「排放」之定義，而得以處罰污水下水道系統管理機關。上訴人稱：其所管理之對象限於污水下水道，而不及於雨水下水道，故於雨水放流口D04採水檢驗不符放流水標準，與上訴人無關云云，即無可採。復依水污染防治法第19條規定，污水下水道系統排放廢（污）水，既準用同法第18條之規定，則依同法第18條授權所訂定之防治措施管理辦法第31條第1項「事業所產生之廢（污）水除逕流廢水外，應於作業環境內以溝渠、管線或容器收集，不得與雨水合流收集」所課予「事業」之義務，亦準用到污水下水道系統之管理機關。本件上訴人對轄區內廢（污）水排放於雨水下水道本應注意，且能注意而不注意，以致發生系爭違章情事，縱非故意，亦難脫免其過失責任。從而，上訴人確如事實欄所載原處分一、二、三、五及六所示，排放廢(污)水於地面水體，未符合放流水標準之行為，違反水污染防治法第7條規定，至為明確，被上訴人依同法第40條第1項之規定，就各次違章行為，科以法定罰鍰最低額6萬元，洵屬有據，訴願決定遞予維持，並無違法。至上訴人主張所屬污水處理廠係使用「旋轉生物盤處理法」，以自然代謝方式降低懸浮固體，並無另外造成污染，符合行政程序法第7條所揭櫫之比例原則，及水污染防治法第1條所定之立法目的，係依法令之行為，得依行政罰法第11條第1項之規定不予處罰云云。惟查生物膜剝落會導致懸浮固體提高，且膜中之有機物進到承受水體易會造成承受水體之負擔造成出流水質惡化及造成水體優養化現象。且水污染防治法之立法意旨係為防治水污染，確保水資源之清潔，以維護生態體系，改善生活環境，增進國民健康，上訴人雖辯稱其廢水放流口DOl排放之放流水超出放流水標準可促使河川提升自我淨化之功能，但對「水資源之清潔」卻造成嚴重不良影響，無法免除其違法之責任。上訴人上開主張顯不足採。
(三)綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以原處分及訴願決定均無違誤，因將其均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年10月28日
最高行政法院第五庭
審判長法官黃璽君
法官張瓊文法官鄭忠仁法官吳東都法官陳金圍以上正本證明與原本無異中華民國99年10月29日
書記官彭秀玲