裁判字號：最高行政法院99年判字第1118號判決
裁判日期：民國99年10月28日
裁判案由：私立學校法
最高行政法院判決
99年度判字第1118號上訴人丁○○
甲○○乙○○丙○○戊○○兼共同訴訟代理人己○○律師被上訴人教育部代表人 吳清基 訴訟代理人 黃旭田 律師上列當事人間私立學校法事件，上訴人對於中華民國97年8月21日臺北高等行政法院97年度訴字第935號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人原為臺北醫學院（民國89年8月1日改制為臺北醫學大學，下稱北醫）第8屆董事會董事，前經被上訴人以該屆董事會發生糾紛，致無法召開會議改選第9屆董事，同時因部分董事、學生及校友不斷提出陳情，顯見董事間之紛爭確已無法解決等情，乃於81年4月6日以臺（81）高字第17336號函，依行為時私立學校法第30條規定，解除第8屆董事會全體董事職務，並由被上訴人重新組織董事會。嗣上訴人以北醫原第8屆董事會已無發生糾紛致無法召開會議情形，且北醫第13屆董事任期即將屆滿為由，於95年11月12日（被上訴人96年3月13日收文）、96年4月25日向被上訴人請求依申請時私立學校法第32條第8項規定，指定原第8屆董事組成新任董事會，案經被上訴人以96年6月6日臺高（四）字第0000000000B號函否准所請。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：其係於95年11月12日依申請時（下同）私立學校法第32條第8項規定，向被上訴人請求指定北醫原第8屆董事組成新任董事會，該法雖於97年1月16日已變更，惟依本院62年判字第507號及72年判字第1651號判例所闡釋之實體從舊從優原則，不容事後因法律變更而剝奪上訴人之權利。又原第8屆董事中多人曾擔任多屆董事，只要重組董事會後，對於校務應能駕輕就熟，非無能力重新組成新任董事會，且遭解除職務後是否參與校務，亦非私立學校法第32條第8項是否可由原董事組成新任董事會之要件。至私立學校法第32條第8項所謂「原全體董事」，當指依該項規定請求時，尚存之原全體董事，若該原有董事人數不足，應可依私立學校法第26條第2項規定，補足董事名額。另是否可請求重新組成新任董事會之要件，與現任董事會運作無關，不能以第8屆董事曾予肯定而否准上訴人所請。且當初解除職務之原因為「無法召開會議」，上訴人既已無不能召開會議情事，當初解除職務之原因已消滅，即應同意由原全體董事即上訴人重新組成新任董事會等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷，並命被上訴人作成准由上訴人組成北醫新任董事會之行政處分。
三、被上訴人則以：行政訴訟程序新舊法規更迭之情形，並無如行政處理程序，有中央法規標準法第18條之明文規定。且課予義務訴訟之違法判斷基準時點，應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準。上訴人所依95年1月18日修訂施行之私立學校法第32條第8項規定，業於97年1月16日廢止，故上訴人請求作成一定內容之行政處分之依據既遭廢止，其主張即欠缺法律上依據，且該法規既已廢止，未來並無反覆發生之可能性，故上訴人就本件訴訟欠缺權利保護必要，應以裁定駁回之。縱認本件應適用申請時之私立學校法第32條第8項規定，且上訴人主張為有理由，惟上訴人遭解除職務已十多年，若將其復任之個人利益，與新法規已將其完全廢除之立法意旨、將來無法執行及學校利益等公益因素，併予衡量，公益顯然大於私益，本件仍應駁回上訴人之訴方為允當。況北醫原第8屆董事會遭解除職務之原因，除無法選任第9屆董事外，尚有該屆董事會長年因派系鬥爭，怠於行使職權等情，該等遭解除職務之原因現今是否消滅，本有疑義。且原全體董事已不足1/2，無法合法召集董事會，而上訴人等久未聞問校務，顯然生疏，被上訴人基於主管教育行政機關之監督立場，綜合考量各項因素，並參採私立學校諮詢委員會之意見，所為處分實屬妥適等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)上訴人提起本件訴訟，係因其於95年11月12日（被上訴人96年3月13日收文）、96年4月25日向被上訴人請求依申請時私立學校法第32條第8項規定，指定原第8屆董事組成新任董事會，為被上訴人所否准，嗣遭行政院訴願決定駁回後，遂訴請原審撤銷該否准處分及訴願決定，並命被上訴人作成准由上訴人組成北醫新任董事會之行政處分。依上訴人之主張及聲明，上訴人係因被上訴人對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害，經依訴願程序後，向原審提起請求被上訴人應為特定內容之行政處分之「課予義務訴訟」類型，其違法判斷基準時點，依目前學理及實務通說，原則上應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準，故課予義務訴訟於事實審行政法院言詞辯論終結時，其應適用之法規若有變更，即應適用修正後之新規定。蓋行政訴訟程序新舊法規更迭之情形，並無如行政處理程序，有中央法規標準法第18條之明文規定，且所謂「行政決定基準時點」與「行政訴訟判斷基準時點」，乃分屬不同概念，以課予義務訴訟而言，行政法院須於判決中宣示被上訴人是否有為某一行政處分之義務，而此項宣示並非針對「上訴人之申請於行政機關當初審查時是否應予核准」，而係針對「於法院判決時上訴人之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之問題，自應綜合考量事實審言詞辯論終結時之法律及事實狀態，以為判斷，則言詞辯論終結時，若聲請事項已遭新法規完全廢除或禁止，法院自不得再依循舊法規許可上訴人之請求，否則，將有執行不能之問題。再者，中央法規標準法第18條所謂行政處理程序之從優原則，係以新法規未廢除或禁止所聲請之事項為前提，若新法規已廢除或禁止所聲請之事項者，則無再適用舊法規之餘地。
(二)上訴人申請時之私立學校法第32條第8項之規定，業於97年1月16日修正廢止，則上訴人所請求作成特定內容之行政處分，於原審言詞辯論終結時，已失所依據，亦即被上訴人所為駁回上訴人申請之處分，無論其理由妥適與否，縱依上訴人訴之聲明予以撤銷，並無得依據已廢止之法律再為准許上訴人組成新任董事會之行政處分之餘地，且未來亦無反覆發生之可能性，故上訴人提起本件訴訟欠缺權利保護必要，其訴為無理由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：
(一)按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」此為行政訴訟法第5條第2項所明定之「課予義務訴訟」。關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上判斷，故其判斷基準時點，原則上應以行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準，其不經言詞辯論者，以行政法院裁判時之事實及法律狀態，作為判斷之基礎。蓋以課予義務訴訟而言，行政法院須於判決中宣示被告是否有為某一行政處分之義務，而此項宣示並非針對「原告之申請於行政機關當初審查時是否應予核准」，而係針對「於法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之問題，自應綜合考量法院裁判時之法律及事實狀態，以為判斷（如經言詞辯論，裁判時依法應以經言詞辯論之資料為裁判依據，故經言詞辯論者，即以言詞辯論時之事實及法律為判斷）。是以，法院裁判時，若申請事項已遭新法規完全廢除或禁止，法院自不得再依循舊法規許可原告之請求，否則，行政機關依裁判為處分時，所為處分即有違法之問題，而無從依裁判為處分。
(二)查上訴人原為北醫第8屆董事會董事，前經被上訴人以該屆董事會發生糾紛，致無法召開會議改選第9屆董事，同時因部分董事、學生及校友不斷提出陳情，顯見董事間之紛爭確已無法解決等情，乃於81年4月6日以臺（81）高字第17336號函，依行為時私立學校法第30條規定，解除第8屆董事會全體董事職務，並由被上訴人重新組織董事會。嗣上訴人以北醫原第8屆董事會已無發生糾紛致無法召開會議情形，且北醫第13屆董事任期即將屆滿為由，於95年11月12日（被上訴人96年3月13日收文）、96年4月25日向被上訴人請求依申請時私立學校法第32條第8項規定，指定原第8屆董事組成新任董事會，案經被上訴人以96年6月6日臺高（四）字第0000000000B號函否准所請。上訴人不服，循序提起行政訴訟，求為判決訴願決定及原處分均撤銷，並命被上訴人作成准由上訴人組成北醫新任董事會之行政處分。則本件為課予義務訴訟，堪予認定。
(三)關於教育主管機關對私立學校之監督，依94年6月8日修訂施行之私立學校法第32條規定：「(第1項)董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其整頓改善；逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務。但其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務2個月至6個月，必要時得延長之。(第2項)主管教育行政機關依前項規定解除全體董事職務時，應就原有董事或公正熱心教育人士中指定若干人會同推選董事，重新組織董事會。(第3項)主管教育行政機關認為必要時，得於新董事會成立前，指定公正熱心教育人士3人至5人，督學1人或2人組織管理委員會，代行董事會職權，至新董事會成立時為止。(第4項)前項規定於全體董事依第1項但書之規定停止職務時準用之。(第5項)依第2項規定重新組織之董事會，於每屆任期屆滿2個月前，由主管教育行政機關指定三分之一以上之新董事，併同董事會依第24條規定選舉之其餘董事，重新組織董事會。(第6項)依第2項及前項規定重新組織之董事會，董事連任以一次為限。(第7項)依第2項及第5項規定重新組織之董事會，捐助學校財產達一定數額且無違反教育法令情事者，得經主管教育行政機關核定，不適用前2項規定；其一定數額，由主管教育行政機關提經私立學校諮詢委員會決議定之。(第8項)因發生糾紛，致無法召開會議而遭主管教育行政機關解除職務之原全體董事，於解除職務之原因消滅後，向主管教育行政機關提出請求時，主管教育行政機關應提經私立學校諮詢委員會審議通過後，於當屆董事會任期屆滿時，指定原全體董事組成新任董事會。……」依此規定，私立學校董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其整頓改善；逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務；而關於其救濟方法，遭解除職務之原全體董事，於解除職務之原因消滅後，得向主管教育行政機關提出請求，指定原全體董事組成新任董事會。然上開關於教育主管機關對私立學校之監督方式，業於97年1月16日修正時廢止，改於同法第25條規定：「(第1項)董事會、董事長、董事違反法令或捐助章程，致影響學校法人、所設私立學校校務之正常運作者，法人或學校主管機關應命其限期改善，屆期未改善或改善無效者，法人主管機關經徵詢私立學校諮詢會意見後，得視事件性質，聲請法院於一定期間停止或解除學校法人董事長、部分或全體董事之職務。(第2項)法院依前項規定解除全體董事職務時，法人主管機關應就原有董事或熱心教育之公正人士中指定若干人會同推選董事，重新組織董事會。(第3項)法院依第1項規定解除全體董事職務後，得於新董事會成立前，選任1人以上之臨時董事，代行董事會職權。(第4項)前項臨時董事代行董事會職權，以1年為限。但必要時，得延長之；其延長，不得超過4年。……」換言之，關於教育主管機關對私立學校之監督方式，依97年1月16日修正施行之私立學校法，已無「遭解除職務之原全體董事，於解除職務之原因消滅後，得向主管教育行政機關提出請求，指定原全體董事組成新任董事會」之規定。則依前開說明，上訴人請求被上訴人作成准由上訴人組成北醫新任董事會之行政處分，已失所依據，則其提起本件訴訟即欠缺權利保護必要，原審駁回上訴人之訴，於法無違。
(四)又行政訴訟程序中新舊法規更迭之情形，並無如行政處理程序，有中央法規標準法第18條之明文規定，且所謂「行政決定基準時點」與「行政訴訟判斷基準時點」，乃分屬不同概念。至改制前本院62年判字第507號及72年判字第1651號判例謂：「按中央法規標準法第18條規定：『各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。』所謂處理程序終結，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內，故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊，程序從新之原則處理」，係行政訴訟法改制前所表示之見解，該判例前半段亦闡明中央法規標準法第18條規定，僅適用於行政機關處理申請案程序，後半段所示行政救濟程序進行中應適用實體從舊、程序從新原則，係針對舊制僅有之撤銷訴訟而言。於改制後關於課予義務訴訟之判斷基準時點自有不同，本件應無適用餘地。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中華民國99年10月28日
最高行政法院第五庭
審判長法官黃璽君
法官張瓊文法官鄭忠仁法官吳東都法官陳金圍以上正本證明與原本無異中華民國99年10月29日
書記官彭秀玲