裁判字號：最高行政法院99年判字第145號判決
裁判日期：民國99年02月11日
裁判案由：有關郵政事務
最高行政法院判決
99年度判字第145號上訴人強訊郵通股份有限公司代表人甲○○
送達代收人乙○○被上訴人交通部代表人 毛治國 上列當事人間有關郵政事務事件，上訴人對於中華民國96年5月10日臺北高等行政法院95年度訴字第3730號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理由
一、被上訴人接獲檢舉，發現上訴人於民國95年1月間有遞送安信信用卡股份有限公司（下稱安信公司）寄送 楊君 及 羅君 之信用卡帳單（下稱系爭郵件），認上訴人有以遞送具有通信性質之文件為營業情事，違反郵政法第6條第1項規定，乃依同法第40條第1項(為「第1款」之誤，下同)規定，於95年5月30日以交郵字第0950005570號處分書，處上訴人新臺幣（下同）50萬元罰鍰，並命上訴人立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審以95年度訴字第3730號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）本件裁罰標的之信用卡帳單，非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，即非屬郵政法第6條所定由中華郵政公司獨占遞送業務之文件。另臺灣高等法院93年度上易字第1106號民事判決，同為認定遞送電話費帳單通知單，非郵政法第6條第1項規範之客體。（二）郵政法第6條第1項規定，業已干涉人民之工作自由權，顯屬違憲，不得作為裁罰依據。（三）原處分書僅泛稱違法日期時間「95年1月」、違法地點「臺北地區」、違法事實為「貴公司有以遞送安信公司寄交楊君及羅君之信用卡帳單為營業情事」云云，認定上訴人違反郵政法第6條第1項規定，而依同法第40條第1項規定加以處罰；然觀諸原處分並未依行政程序法之規定，明確載明上訴人具體之違規事實為何，原處分應屬無效。（四）被上訴人究係如何取得檢舉人之同意、有無據實製作檢舉紀錄（行政程序法第38條參照）、有無通知檢舉人到場詢問（行政程序法第39條參照）、甚至被上訴人有無唆使檢舉人交寄文件以陷害上訴人？均無可考，是以，被上訴人據以作成原處分之調查證據程序是否合法而無瑕疵，尚有可疑。（五）行政程序法第6條規定，被上訴人一再對上訴人開單處罰，惟其對於統一企業集團旗下之「黑貓宅急便」長期為旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，從未作成處分書予以處罰，顯違平等原則，而有差別待遇之違法。是以，郵政法第6條第1項規定有違憲之虞，被上訴人對於該條解釋有不當擴張之情，且就被上訴人處分之程序以觀，亦與法律之規定不符。被上訴人未能就上訴人有違反郵政法第6條第1項規定之故意或過失盡其舉證責任，為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人依行政程序法第102條及第104條規定，以95年5月5日交郵字第0950004686號函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，請上訴人於文到7日內陳述意見，核已依法進行調查程序（二）本案於函請上訴人陳述意見時，已檢送相關違法證物影本，處分書並記載有違法事實、違法日期時間、違法地點、處分依據及內容，則本件處分之主客觀範圍已相當明確而達可得確定程度，並無與他件行政處分混淆或重疊之虞。（三）被上訴人針對原審法院94年度訴字第2227號、95年度訴字第215號及95年度訴字第797號判決，均已提起上訴，且上開3件判決皆因違反行為時間點有重疊之情形，始遭原審法院撤銷，惟95年1月份，上訴人僅有遭被上訴人以本件處分裁罰而已，與上開3件判決情形有別。（四）行政程序法第38條及第39條均屬裁量規定，倘未製作書面紀錄或未通知其陳述意見，而事實已臻明確時，當不影響行政處分之效力。故被上訴人雖無公開調查證據書面紀錄，但被上訴人業已通知上訴人陳述意見，上訴人就其遞送系爭郵件之事實，既不否認，則本件調查證據程序自屬合法且無瑕疵。（五）上訴人於92年7月24日訂定「交通部執行違反郵政法事件取締作業要點」及「交通部辦理郵政監理業務實施行政檢查作業要點」時，已將「保證書、各類證書、執照及戶籍身分證件」排除於郵政專營權之範圍；又為配合郵政改制，被上訴人於訂定郵件處理規則時，已將有價證券或其他代表銀錢價值效力之郵件等予以排除，是以，被上訴人現階段認定護照及現金均已非屬郵政專營權範圍；況且依本院93年度判字第1020號判決意旨可知，上訴人不得主張「不法之平等」，進而要求撤銷系爭處分等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）上訴人曾於92年4月間因遞送富邦人壽保險股份有限公司保險費繳納證明書情事，經被上訴人以92年4月30日交郵字第0920033318號函檢附郵政法及郵件處理規則各1份，籲請上訴人確實遵守郵政法第6條及第40條之相關規定。嗣上訴人仍多次遞送信函等具有通信性質之文件為營業，經被上訴人多次處分有案。其後，上訴人復於95年1月間，為安信公司遞送信用卡帳單，此為上訴人不爭之事實，自堪信為真實。（二）郵政法第6條第1項所稱「信函、明信片」，僅屬例示，凡具有「通信性質」之文件，均屬該條規範範圍。另郵件處理規則第4條規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」係依據郵政法第48條之授權訂定報經行政院核定後施行，其內容與前揭立法意旨相符，且其就「通信性質」之定義，合於一般法律解釋原則，具有合理性，自無逾越母法授權範圍與立法精神（參見司法院釋字第611號解釋），行政機關予以適用，自無不法。
（三）郵政法第6條第1項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」之規定，確為增進公共利益所必要。況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，從而上訴人選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利，或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪，該規定既無悖於比例原則，尚在立法權自由形成之範圍內，難認與憲法有所牴觸。（四）上訴人所遞送之信用卡帳單，屬寄件人安信公司針對收件者楊君及羅君所為特定且具個別性訊息之意思表示，顯具有個別性訊息之通信性質，不問是否為大量印刷或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6條第1項規定之郵件。（五）上訴人遞送安信公司寄交楊君及羅君之信用卡帳單，係在臺北收件（安信公司地址為臺北市○○區○○路），並自臺北市遞送至臺北市、縣（楊君地址為臺北市、羅君地址為臺北縣），則該遞送郵件之違法營業行為地點在臺北，因此原處分書記載之違法行為地點為臺北地區，並無不合。另安信公司寄交楊君、羅君之信件信封分別套印有950109、950123，堪認上訴人係於95年1月間投遞信件，則原處分書記載違法日期時間為95年1月，實屬合理且明確。又原處分書已記載上訴人違法事實為「貴公司有以遞送安信寄交楊君及羅君之信用卡帳單等為營業情事」，從而上訴人主張原處分書未詳載違法之事實、時間及行為地點云云，委無足採。（六）系爭郵件信封上均貼有上訴人服務標章「上大郵通」，且被上訴人接獲檢舉，發現上訴人有遞送系爭郵件違章行為時，曾依行政程序法第102條及第104條規定，以95年5月5日交郵字第0950004686號函記載相關事實、法規依據，並檢附郵政法及郵件處理規則、檢舉證物影本6紙，通知上訴人於文到7日內提出陳述書，被上訴人已充分告知上訴人其違法原因事實。嗣上訴人分別以95年5月16日95強函字第038號函及95年5月29日95強函字第050號函陳述意見，分經被上訴人以95年5月22日交郵字第0950034394號函及95年6月5日交郵字第0950036114號函復上訴人有案，則被上訴人對上訴人有利及不利事項已予以注意調查。至上訴人主張被上訴人如何取得檢舉人之同意、有無依行政程序法第38條及第39條規定製作檢舉紀錄、有無通知檢舉人到場詢問等節，因行政程序法第38條及第39條係規定行政機關於「必要時」得據實製作書面紀錄及以書面通知相關人之陳述意見，並非「應」據實製作書面紀錄及以書面通知相關人之陳述意見，則被上訴人就此部分有裁量權決定如何調查事實及證據。此外上訴人主張被上訴人有無唆使檢舉人交寄文件以陷害上訴人之情事乙節，上訴人自承「均無可考，原處分調查程序是否合法，尚有可疑」，則屬上訴人個人臆測之詞，並不可採。（七）上訴人曾於92年4月間因遞送與本件系爭郵件性質雷同之富邦人壽保險股份有限公司保險費繳納證明書，經被上訴人於92年4月30日檢附郵政法及郵件處理規則函請上訴人確實遵守郵政法第6條及第40條相關規定一節，已如前述，則上訴人應已知悉郵政法第6條第1項、第40條及郵件處理規則第4條第2項等規定；另截至本件行為時之95年1月止，被上訴人依郵政法之規定已開具多張行政處分書予上訴人，此為兩造不爭之事實，上訴人對投遞系爭郵件之後果知之甚詳，其應注意能注意而不注意，猶於95年1月間，為安信公司遞送系爭郵件，縱非故意，亦難謂毫無過失等詞，為其判斷基礎。
五、本院按：郵政法第6條第l項、第40條第1款分別規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」上開受處罰之以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業之行為，係以反復實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在，該持續之違規事實經主管機關處罰，切斷該違規行為之單一性，亦即主管機關每處罰一次各別構成一次違規行為，在處罰之後之違規事實係屬另一新違規行為。換言之，在處罰前之各次遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件行為，均屬於已受處罰之範圍，不得再行處罰，否則即屬重複處罰，於法有違。此為本院最近一致之見解(參見本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議)。查上訴人因有遞送郵件之營業行為，經被上訴人以其違反郵政法第6條第l項，依同法第40條第1款規定，以95年5月5日交郵字第0950004685號處分書，科處罰鍰50萬元(以下稱前處分，上訴人不服前處分，提起行政訴訟，經原審法院95年度訴字第3310號判決駁回，上訴人提起上訴中)。前處分係於95年5月8日送達發生效力(見本院卷附被上訴人送達證書)，本件原處分書所載上訴人違規行為發生於00年0月間，原判決同此認定，是在前處分送達生效前，依上述說明，屬前處分已處罰之範圍，原處分再加處罰，為重複處罰，於法有違。原判決認原處分合法，適用郵政法第40條第1款不當。上訴人指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，爰廢棄原判決，並將訴願決定及原處分撤銷。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款，判決如主文。
中華民國99年2月11日
最高行政法院第五庭
審判長法官黃璽君
法官廖宏明法官鄭忠仁法官吳東都法官陳金圍以上正本證明與原本無異中華民國99年2月12日
書記官郭育玎