裁判字號：最高行政法院99年判字第148號判決
裁判日期：民國99年02月11日
裁判案由：有關郵政事務
最高行政法院判決
99年度判字第148號上訴人強訊郵通股份有限公司代表人甲○○
送達代收人乙○○被上訴人交通部代表人 毛治國 上列當事人間有關郵政事務事件，上訴人對於中華民國96年8月9日臺北高等行政法院96年度訴字第450號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理由
一、被上訴人接獲檢舉，發現上訴人於民國94年11月及12月間遞送安信信用卡股份有限公司（下稱安信公司）信用卡帳單（下稱系爭郵件），認上訴人有以遞送具有通信性質之文件為營業情事，違反郵政法第6條第1項規定，乃依同法第40條第1項(為「第1款」之誤，下同)規定，於95年6月5日以交郵字第0950005706號處分書，處上訴人新臺幣（下同）50萬元罰鍰，並命上訴人立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審以96年度訴字第450號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）本件裁罰標的之信用卡帳單，非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，即非屬郵政法第6條所定由中華郵政公司獨占遞送業務之文件。另臺灣高等法院93年度上易字第1106號民事判決，同為認定遞送電話費帳單通知單，非郵政法第6條第1項規範之客體。（二）郵政法第6條第1項規定，業已干涉人民之工作自由權，顯屬違憲，不得作為裁罰依據。（三）原處分書僅泛稱違法日期時間「94年11、12月」、違法地點「臺北地區」、違法事實為「貴公司有以遞送安信公司寄交 蔡君 、 余君 及 楊君 之信用卡帳單為營業情事」云云，認定上訴人違反郵政法第6條第1項規定，而依同法第40條第1項規定加以處罰；然觀諸原處分並未依行政程序法之規定，明確載明上訴人具體之違規事實為何，原處分應屬無效。（四）被上訴人究係如何取得檢舉人之同意、有無據實製作檢舉紀錄（行政程序法第38條參照）、有無通知檢舉人到場詢問（行政程序法第39條參照）、甚至被上訴人有無唆使檢舉人交寄文件以陷害上訴人？均無可考，是以，被上訴人據以作成原處分之調查證據程序是否合法而無瑕疵，尚有可疑。（五）系爭郵件之投遞行為依原處分書所載發生於00年11、12月，然先前之處分書（即被上訴人95年5月15日交郵字第0950004982號處分書）之處分時點依其所載為94年11月，兩者顯有重複處罰之虞；另依原審法院94年度訴字第2227號、95年度訴字第215號及95年度訴字第797號判決，亦認原處分於前次處分書尚未送達前有違規營業行為，而加以按次連續處罰，顯有可議。（六）行政程序法第6條規定，被上訴人一再對上訴人開單處罰，惟其對於統一企業集團旗下之「黑貓宅急便」長期為旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，從未作成處分書予以處罰，顯違平等原則，而有差別待遇之違法。是以，郵政法第6條第1項規定有違憲之虞，被上訴人對於該條解釋有不當擴張之情，且就被上訴人處分之程序以觀，亦與法律之規定不符。又被上訴人未能就上訴人有違反郵政法第6條第1項規定之故意或過失盡其舉證責任等語，為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）上訴人所遞送之系爭郵件，係就特定對象傳達「依期限內繳交信用卡費用」之意思，自屬郵政法第6條第1項規定具有通信性質之文件。又郵件處理規則第4條第2項就「通信性質」所為之定義，與母法郵政法第6條第1項相符且未逾越母法之授權。再者，郵政法及郵件處理規則均經依法公告，而任何人均有知悉法律之義務，上訴人不得諉為不知，且兩造間已有多起訴訟，上訴人絕對知道其行為與郵政法及郵件處理規則規定不符，可知上訴人對於違法事實，顯有故意。（二）在通訊自由與職業自由兩基本權相衝突時，何者應為退讓，應為立法者之職權所在，而立法者已於郵政法第6條中規定就部分郵件為限制，故郵政法第6條第1項郵政專營權之規定既考量秘密通訊自由之實現並以合乎比例原則之手段限制人民之職業自由，自屬合憲。（三）被上訴人依行政程序法第102條及第104條規定，以95年4月25日交郵字第0950004233號函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，通知上訴人於文到7日內陳述意見，核無違反行政程序法第111條之情事。（四）上訴人援引原審法院94年度訴字第2227號、95年度訴字第215號及95年度訴字第797號判決意旨，主張本件處分所載之投遞行為為94年11、12月，而前1份處分書（即被上訴人95年5月15日交郵字第0950004982號處分書）之處分時點依其所載亦為94年11月，本件有重複處分之違法情事云云，惟上開處分書違法事實皆為不同處分標的，且違法遞送時點亦不同，至上訴人所援引之上開判決僅係個案判決，並非判例，且僅係原審法院少數見解，復因該等判決有違背法令之事由，已經被上訴人提起上訴，並非該案之最後決定，不能拘束原審法院依法所為之判斷。（五）上訴人於92年7月24日訂定「交通部執行違反郵政法事件取締作業要點」及「交通部辦理郵政監理業務實施行政檢查作業要點」時，已將「保證書、各類證書、執照及戶籍身分證件」排除於郵政專營權之範圍；又為配合郵政改制，被上訴人於訂定郵件處理規則時，已將有價證券或其他代表銀錢價值效力之郵件等予以排除，是以，被上訴人現階段認定護照及現金均已非屬郵政專營權範圍；況且依本院93年度判字第1020號判決意旨可知，上訴人不得主張「不法之平等」，進而要求撤銷系爭處分等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）上訴人曾於92年4月間因遞送富邦人壽保險股份有限公司保險費繳納證明書情事，經被上訴人以92年4月30日交郵字第0920033318號函檢附郵政法及郵件處理規則各1份，籲請上訴人確實遵守郵政法第6條及第40條之相關規定。嗣上訴人仍多次遞送信函等具有通信性質之文件為營業，經被上訴人多次處分有案。其後，上訴人復於94年11、12月間，為安信公司遞送信用卡帳單，有安信公司之信用卡帳單及信封（貼有上訴人服務標章）影本各3份附原處分卷可稽，自堪信為真實。（二）郵政法第6條第1項所稱「信函、明信片」，僅屬例示，凡具有「通信性質」之文件，均屬該條規範範圍。另郵件處理規則第4條規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」，係依據郵政法第48條之授權訂定報經行政院核定後施行，其內容與前揭立法意旨相符，且其就「通信性質」之定義，合於一般法律解釋原則，具有合理性，自無逾越母法授權範圍與立法精神（參見司法院釋字第611號解釋），行政機關予以適用，自無不法。（三）郵政法第6條第1項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」之規定，確為增進公共利益所必要。況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，從而上訴人選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利，或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪，該規定既無悖於比例原則，尚在立法權自由形成之範圍內，難認與憲法有所牴觸。（四）上訴人所遞送之信用卡帳單，屬寄件人安信公司針對收件者所為特定且具個別性訊息之意思表示，顯具有個別性訊息之通信性質，不問是否為大量印刷或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6條第1項規定之郵件。（五）上訴人遞送安信公司寄交蔡君、余君及楊君之信用卡帳單，係在臺北市收件（安信公司地址為臺北市○○區○○路），並自臺北市遞送至臺北市、縣（蔡君地址為臺北縣三重市、余君地址為臺北市中山區、楊君地址為臺北市中山區），則該遞送郵件之違法營業行為地點在臺北，因此原處分書記載之違法行為地點為臺北地區，並無不合。另安信公司寄交蔡君、余君、楊君之信件信封分別套印有941129、941212、941208，堪認上訴人係於94年11、12月間投遞信件，則原處分書記載違法日期時間為94年11、12月，實屬合理且明確。又原處分書已記載上訴人違法事實為「貴公司有以遞送安信公司寄交蔡君、余君及楊君之信用卡帳單等為營業情事」，從而上訴人主張原處分書未詳載違法之事實、時間及行為地點云云，委無足採。（六）系爭郵件信封上均貼有上訴人服務標章「上大郵通」，且被上訴人接獲檢舉，發現上訴人有遞送系爭郵件違章行為時，曾依行政程序法第102條及第104條規定，以95年4月25日交郵字第0950004233號函記載相關事實、法規依據，並檢附郵政法及郵件處理規則、檢舉證物影本9紙，通知上訴人於文到7日內提出陳述書，被上訴人已充分告知上訴人其違法原因事實。嗣上訴人以95年5月3日95強函字第030號函陳述意見，經被上訴人以95年5月12日交郵字第0950032429號函復上訴人有案，則被上訴人對上訴人有利及不利事項已予以注意調查。至上訴人主張被上訴人如何取得檢舉人之同意、有無依行政程序法第38條及第39條規定製作檢舉紀錄、有無通知檢舉人到場詢問等節，因行政程序法第38條及第39條係規定行政機關於「必要時」得據實製作書面紀錄及以書面通知相關人之陳述意見，並非「應」據實製作書面紀錄及以書面通知相關人之陳述意見，則被上訴人就此部分有裁量權決定如何調查事實及證據。此外上訴人主張被上訴人有無唆使檢舉人交寄文件以陷害上訴人之情事乙節，上訴人自承「均無可考」「原處分之調查證據程序是否合法而無瑕疵可指，尚有可疑」，則屬上訴人個人臆測之詞，並不可採。（七）上訴人曾於92年4月間因遞送與本件系爭郵件性質雷同之富邦人壽保險股份有限公司保險費繳納證明書，經被上訴人於92年4月30日檢附郵政法及郵件處理規則函請上訴人確實遵守郵政法第6條及第40條相關規定一節，已如前述，則上訴人應已知悉郵政法第6條第1項、第40條及郵件處理規則第4條第2項等規定；另截至本件行為時之94年11、12月止，被上訴人依郵政法之規定已開具多張行政處分書予上訴人，此為兩造不爭之事實，上訴人對投遞系爭郵件之後果知之甚詳，其應注意能注意而不注意，猶於94年11、12月間，為安信公司遞送系爭郵件，縱非故意，亦難謂毫無過失等詞，為其判斷基礎。
五、本院按：郵政法第6條第l項、第40條第1款分別規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」上開受處罰之以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業之行為，係以反復實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在，該持續之違規事實經主管機關處罰，切斷該違規行為之單一性，亦即主管機關每處罰一次各別構成一次違規行為，在處罰之後之違規事實係屬另一新違規行為。換言之，在處罰前之各次遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件行為，均屬於已受處罰之範圍，不得再行處罰，否則即屬重複處罰，於法有違。此為本院最近一致之見解(參見本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議)。查上訴人因有遞送郵件之營業行為，經被上訴人以其違反郵政法第6條第l項，依同法第40條第1款規定，以95年5月5日交郵字第0950004685號處分書，科處罰鍰50萬元(以下稱前處分，上訴人不服前處分，提起行政訴訟，經原審法院95年度訴字第3310號判決駁回，上訴人提起上訴中)。前處分係於95年5月8日送達發生效力(見本院卷附被上訴人送達證書)，本件原處分書所載上訴人違規行為發生於00年11月及12月間，原判決同此認定，是在前處分送達生效前，依上述說明，屬前處分已處罰之範圍，原處分再加處罰，為重複處罰，於法有違。原判決認原處分合法，適用郵政法第40條第1款不當。上訴人指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，爰廢棄原判決，並將訴願決定及原處分撤銷。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款，判決如主文。
中華民國99年2月11日
最高行政法院第五庭
審判長法官黃璽君
法官廖宏明法官鄭忠仁法官吳東都法官陳金圍以上正本證明與原本無異中華民國99年2月12日
書記官郭育玎