裁判字號：最高行政法院99年判字第124號判決
裁判日期：民國99年02月11日
裁判案由：有關郵政事務
最高行政法院判決
99年度判字第124號上訴人強訊郵通股份有限公司代表人甲○○被上訴人交通部代表人 毛治國 上列當事人間有關郵政事務事件，上訴人對於中華民國96年4月4日臺北高等行政法院95年度訴字第2508號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理由
一、被上訴人依據檢舉，以上訴人於民國94年8月間遞送臺灣紙業股份有限公司股務代理人臺証綜合證券股份有限公司股東常會議事錄（下稱系爭郵件）之營業行為，違反郵政法第6條第1項規定，乃依同法第40條第1款規定，以95年2月27日交郵字第0950002049號處分書處上訴人罰鍰新臺幣（下同）50萬元，並命上訴人停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：按郵政法第6條第1項規定所稱之信函、明信片或通信性質郵件，應指一對一高度個性化之文書，或具有雙方相互傳達消息之書函為限。是以，系爭郵件既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，自非該條項所規範之客體。故交通部據郵政法第48條所訂定之郵件處理規則第4條第2項規定，將通信性質郵件解釋為寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能，而將所有可能之文書郵件均含括之，顯已逾越郵政法第6條第1項之授權目的。再者，郵政法第6條第1項訂定時，係基於保護國家機密之時空背景下，限制不特定人民進入郵政遞送市場，然而，隨著時移勢轉，該規定實已侵害人民職業選擇自由及人民選擇秘密通訊方式之自由，而屬違憲，被上訴人不得據此而為裁罰依據。經查，上訴人自84年間起，即有遞送與系爭郵件相同或近似之商業文書營業行為，而未曾受罰，上訴人自始即認定此係合法營業行為，從而，對該行為並無故意或過失可言，被上訴人應盡實質舉證責任以證明上訴人具有故意或過失。又被上訴人於處分前並未提供充足資料供上訴人陳述意見，復未經合法調查程序，且依郵政法第40條第1款規定，係處罰行為人之「營業」行為，而非單次之「投遞」行為，同條所謂「未停止，得按次連續處罰」，則次一行政處分標的應在前一處分時點之後始符合規定；是以，系爭郵件之投遞行為發生於00年0月，然被上訴人對於上訴人於同年8月間違法遞送郵件之營業行為，業以94年12月23日交郵字第0940070075號處分書，處50萬元罰鍰在案，兩者時點業已重複，本件顯屬重複處罰，有違一事不二罰原則，另原處分未按行政程序法之規定，詳為記載違規之時間、地點，故原處分顯屬違法，應予撤銷。此外，被上訴人對於上訴人持續開單處罰，卻對於黑貓宅急便長期為旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，未曾予以處罰，顯違平等原則。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷等語。
三、被上訴人則以：上訴人受託遞送之系爭郵件為股份有限公司股東常會議事錄，具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能，被上訴人以上訴人有遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業之情事，違反郵政法第6條第1項規定，其違法事證明確，且已依法給予其陳述意見之機會，遂依郵政法第40條第1款規定處上訴人罰鍰，並命立即停止上開營業行為，自無不合。另郵件處理規則第4條第2項規定，符合司法院釋字第593號解釋意旨對於法規命令所要求之合目的性選擇及合理關聯性，並符合法律授權明確性原則，自未逾越郵政法第6條第1項規定之授權範圍與立法精神，而郵政法第6條第1項規定亦未限制人民之工作自由權。又上訴人經被上訴人以93年4月28日郵字第1號處分書處10萬元罰鍰後，仍繼續從事上開營業行為，於前開處分後之每一次遞送郵件行為均屬個別獨立之違法營業行為，自可按次連續處罰，且上訴人經被上訴人依郵政法第40條規定之處罰計有20次，足證其對於違法事實確有直接故意。另按平等原則，係指合法之平等而非違法之平等，上訴人不得以黑貓宅急便之遞送行為，而解免其違法之營業行為，況交通部執行違反郵政專營權取締作業要點及交通部辦理郵政監理業務實施行政檢查作業要點，業將保證書、各類證書、執照及戶籍身分證件等排除於郵政專營權之範圍，故上開黑貓宅急便之遞送行為，並無違反郵政法之規定等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠郵政法第6條第1項所稱「信函、明信片」，僅屬例示，凡具有「通信性質」之文件，均屬該條規範範圍。而所謂「通信性質」，只要是寄件者將心理狀態（訊息），藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式向特定之人傳遞者，均屬之。此等表示行為，有些是法律行為中之意思表示，有些是非法律行為之意思通知、知的表示、情的表示。例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等，該表示行為，因法律規定逕生一定之法律效果，其並非向「不特定之多數人」傳達之通知、公告，而係寄件人向特定人所為之「個別性訊息」，即屬具有通信性質之文件。被上訴人郵件處理規則第4條規定：「（第1項）函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。（第2項）前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」，係依據郵政法第48條之授權訂定報經行政院核定後施行，其內容與前揭立法意旨相符，且其就「通信性質」之定義，合於一般法律解釋原則，具有合理性，自無逾越母法授權範圍與立法精神(參見司法院釋字第611號解釋)，行政機關予以適用，自無不法。上訴人主張該規則逾越母法授權云云，尚非可採。㈡本件上訴人所遞送之股東常會議事錄，係臺灣紙業股份有限公司之意思表示，顯具有個別性訊息之通信性質，不問是否大量印刷或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6條第1項規定之郵件。上訴人主張該帳單僅電腦印製之報表，並非對特定人傳達意思觀念或消息，非郵政法第6條第1項規範之客體云云，不足採信。㈢被上訴人於92年4月30日首次發現上訴人之違法行為，經被上訴人以92年4月30日交郵字第0920033318號函檢附郵政法及郵件處理規則各1份，籲請上訴人確實遵守郵政法第6條及第40條之相關規定，另自93年4月28日至本案95年2月27日止，上訴人經被上訴人依郵政法第40條連續處罰計有20次，截至95年8月30日止被上訴人依郵政法之規定已開具36張行政處分書予上訴人，上訴人並已繳交合計800萬元之罰鍰等情，有各該處分書可憑，為兩造所不爭執，上訴人對投遞系爭郵件之後果知之甚詳，然上訴人並不理會前揭裁罰處分，繼續投遞系爭郵件，顯有違規故意，上訴人主張其無故意過失云云，不足採信。㈣按郵政法第40條所稱之「得按次連續處罰」，參照本院86年度判字第1477號判決要旨「所稱『次』，係指違法行為而言；而『按次』係指經被上訴人依公平交易法第41條前段處分後之每一次違法行為，是事業如經被上訴人依前揭第41條前段處分後，仍繼續從事經被上訴人命其停止或改正之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一『次』獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰。」，可知郵政法第40條係處罰行為人單一之「投遞行為」，而非僅處罰「營業行為」而已，且自被上訴人第一次裁罰處分後（93年4月29日送達），已命上訴人停止，之後上訴人每次投遞行為，並非違規「狀態」之繼續，而係「第一次命停止」後不停止之「再一次違規行為」，自已符合連續裁罰之要件，且並非重複處罰，上訴人主張尚不足採。本件原處分所處罰上訴人之違法遞送郵件行為，分別為臺灣紙業股份有限公司寄送簡君、 許君 、 張君 之股東常會議事錄，其違法行為時間分別為94年8月間；至於被上訴人94年12月23日交郵字第0940070075號處分書所處罰上訴人之違法遞送郵件行為，分別為遠傳電信股份有限公司寄送 徐君 、 鍾君 之電信費帳單、安信信用卡股份有限公司寄送 陳君 之信用卡帳單，其違法行為時間分別為94年7月30日、94年8月1日、94年8月2日，有原審法院95年度訴字第1533號判決書可憑，本次處分書內容與被上訴人94年12月23日交郵字第0940070075號處分書之違法事實及違法時間，均不相同，從而上訴人主張本件處分有重複處分之違法乙節，並無理由等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：(一)按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」郵政法第6條第l項、第40條第1款定有明文。故行為人如有違反郵政法第6條第l項之行為，而依同法第40條第1款規定接獲多次罰鍰處分者，即有發生多次繳納罰鍰或可能受多次裁決罰鍰之結果。以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，以反覆實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。惟以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第604號解釋足資參照。又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨。行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使「時段」在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關「按次連續」裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之立法本旨不符而於法有違(本院98年度11月份第1次庭長法官聯席會議決議參照)。(二)本件上訴人前因持續違反郵政法第6條第1項規定之遞送信函之營業行為，原處分所認定之違法日期為94年8月間，係在前次處分即被上訴人94年8月31日交郵字第0940009817號處分書(處上訴人罰鍰50萬元，並命上訴人立即停止遞送郵件)於94年9月5日送達於上訴人前之違規營業行為，被上訴人既已對於上訴人於接獲第1次處分書後至接獲前處分書前所為遞送信函之營業行為予以處罰，自不得再就上訴人於此期間之任何時段所為違規行為，予以處罰。乃被上訴人嗣又於95年2月27日對上訴人94年8月間所為營業行為予以處罰（即原處分），有違按次連續處罰之本旨，核與首開法律規定意旨不符，應認原處分係屬違法，訴願決定及原判決遞予維持，均有違誤，上訴人執此指摘原判決違背法令，為有理由，應由本院將原判決廢棄，並撤銷原處分及訴願決定。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國99年2月11日
最高行政法院第六庭
審判長法官吳明鴻
法官林茂權法官侯東昇法官劉介中法官黃秋鴻以上正本證明與原本無異中華民國99年2月12日
書記官吳玫瑩