裁判字號：最高行政法院99年判字第138號判決
裁判日期：民國99年02月11日
裁判案由：有關郵政事務
最高行政法院判決
99年度判字第138號上訴人強訊郵通股份有限公司代表人甲○○
送達代收人乙○○被上訴人交通部代表人 毛治國 上列當事人間有關郵政事務事件，上訴人對於中華民國95年10月31日臺北高等行政法院95年度訴字第217號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理由
一、被上訴人以上訴人於民國92年6月至10間以「上大郵通」之名義遞送具有通信性質之文件為營業事項，認違反郵政法第6條第1項規定，而依同法第40條第1項(按為「第1款」之誤，下同)規定，於93年4月28日以交郵字第0930004436號函檢附93年4月28日郵字第0001號處分書裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並命其停止遞送信函、明信片或具通信性質文件等營業行為。惟被上訴人仍未停止，繼續營業，經被上訴人多次裁罰。嗣於93年10月、11月間又經人檢舉其有繼續營業之事實，被上訴人乃以上訴人於93年10月、11月間遞送如附表所示之郵件（下稱系爭郵件），違反郵政法第6條第1項規定，乃依同法第40條第1項規定，以94年7月13日交郵字第0940007714號函附同日交郵字第09400077141號處分書（下稱原處分）處上訴人罰鍰50萬元，並命上訴人停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審以95年度訴字第217號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：：（一）上訴人申請閱覽卷宗發現有2紙同意書，其中署押「 謝佩伶 」乙紙無日期之記載且書寫與簽章字跡不符；「 田麗秀 」早在93年10月9日即已簽立同意書，然其信用卡消費對帳單帳單日期係自93年10月1日至10月31日，對帳單則迄93年11月5日始交寄，上開同意書之真實性令人置疑，被上訴人顯未經合法調查程序並提供充足資料供上訴人陳述意見，即率而作成處分；又原處分僅泛稱上訴人「有以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業情事」等語，未明確載明違規事實、時間、地點等一切與適用法令有關之事項，有未符行政程序法第96條第1項第2款規定之情事。（二）上訴人遞送之電信費帳單、增資股票發放通知書、信用卡消費帳單等，既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，故非屬郵政法第6條所定由中華郵政公司獨佔遞送業務之文件，至於郵件處理規則第4條第2項對「通信性質」郵件所為之定義解釋，逾越母法之授權目的恣意為之，擴大郵政法第6條第1項之適用範圍。（三）上訴人自85年間起，即有遞送與本件受罰標的相同或相似之商業文書之營業行為，此10年間不曾受被上訴人之裁罰，長期以來上訴人認為此營業行為為合法，故上訴人就本件受罰之行為並無出於故意或過失，被上訴人自應有證明行為人有故意或過失之舉證責任。（四）郵政法第6條第1項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」之規定，係屬違憲（五）郵政法第40條第1款之規定，係指被處分人有「違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者」，又「未停止者，得按次連續處罰」，則次一個行政處分標的，應在前一處分時點之後，本件系爭文書之投遞行為依處分書所載發生於00年00月至11月，然前一份處分書（94年5月23日交郵字第0940005407號及附交郵字第09400054071號；下稱94年5月23日處分書）之處分時點依處分書所載為93年10月，兩案處分時點重複，顯然違反郵政法第40條之規定等語，為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）上訴人違法事實明確，被上訴人已給予其陳述意見之機會，違法之原因事實被上訴人亦已充分告知，並未剝奪或妨礙上訴人行使答辯之權利；又被上訴人所查獲之信件上有上訴人之服務標章，且上訴人從未否認系爭郵件非其所投遞，上訴人爭執被上訴人未依法進行調查程序，已無任何實益。（二）郵件處理規則第4條第2項並未逾越母法授權範圍與立法精神，而依郵政法第6條第1項規定，係將信函、明信片與其他具有通信性質之文件並列為中華郵政公司郵件專營權範圍，並不以「一對一私人文書」為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私，故上訴人主張「通信性質」文書不包括大量印刷之商業文書，實有曲解法令之處。（三）郵政法係經立法院審議通過，及總統公布施行，上訴人絕對知道其行為與郵政法及郵件處理規則之規定不符，由此可知，上訴人對於違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意，縱無直接故意，亦有預見並容任發生之間接故意。依郵政法第40條規定之「得按次連續處罰」，所稱「次」，係指違法行為而言；而「按次」係指經被上訴人依公平交易法第41條前段處分後，仍繼續從事經被上訴人命其停止或改正之行為，自可按次連續處以罰緩。（四）本件係處罰上訴人於93年10月至11月間受託遞送系爭郵件之營業行為，其並未曾受處罰過，其屬93年4月29日上訴人收受被上訴人科處罰鍰並命立即停止其違法遞送營業行為之處分書後所為，本件爰加以處罰，並不生重複處罰之問題等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：（一）上訴人所遞送如附表所示之文件，性質可分為費用帳單及增資股票、現金股利發放通知書2種，前者係通知受信人當期帳務費用之總額、明細及清償方法、日期，後者則係通知股東分配股利、現金股息之數額及分配之時點，乃對特定人傳達一定之訊息，自具有通信作用，屬郵件處理規則第4條所定具有對特定人傳達意思、事實功能之文件，即屬於郵政法第6條所稱「其他具有通信性質之文件」。（二）被上訴人於作成原處分之前，蒐集郵件及信封原本並取具提供者之同意書附卷以明來源；又被上訴人作成處分前業以94年2月14日交郵字第0940001332號函，將其查獲之事證影本40紙送達上訴人，並促其依行政程序法陳述意見。又「上大郵通」早已深入民間，此為一般參與社會活動授受訊息者所共同知悉，上訴人對其有如事實概要欄所述之繼續以遞送郵件為業之事實，也未爭執，被上訴人於事證已然明確下，猶取得郵件提供者之同意書，以昭公信。其中田麗秀之同意書係在93年11月9日簽立，並非上訴人所稱之93年「10」月9日，此稽之同意書原本即明；另謝佩伶之同意書已有謝佩伶（原判決誤載為 謝佩玲 ）之簽名，且上訴人也取得錸德科技股份有限公司股務代理人台証綜合證券股份有限公司寄交謝佩伶（原判決誤載為謝佩玲）之增資新股發放通知書暨集保帳簿劃撥通知書，被上訴人實無作假之必要，上訴人質疑同意書不實，顯屬無稽。又被上訴人94年7月13日交郵字第09400077141號處分書係隨同日交郵字第0940007714號函寄發，公函說明三、已載明「違法事實、處分理由及法令依據」，篇幅近一整頁，此稽之該函自明；該「違法事實、處分理由及法令依據」雖非記載於處分書內，惟隨同處分書一併送達上訴人，難謂有行政處分記載不明之情事；另由被上訴人前以94年2月14日交郵字第0940001332號函通知上訴人陳述意見時所附查獲之事證影本40紙內容，上訴人對於處分所依據之事實自了然於胸。上訴人主張原處分有未符行政程序法第96條第1項第2款規定云云，亦無可採。（三）上訴人所遞送之郵件乃對特定人傳達一定之訊息，自具有通信作用，屬郵件處理規則第4條所定具有對特定人傳達意思、事實功能之文件，即屬於郵政法第6條所稱「其他具有通信性質之文件」。又郵件處理規則第4條第2項規定「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」其訂定說明中指出所謂特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之「通信性質」，傳達方式須為實體遞送，傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實。核該規定對郵政法第6條第1項之「通信性質」一詞之定義性規定，在「通信性質」文義之可能範圍內，合於一般法律解釋原則，具有合理性，自無逾越母法授權範圍與立法精神（參見司法院釋字第611號解釋）。（四）上訴人早於92年6月至10間即以「上大郵通」之名義遞送具有通信性質之文件為營業事項，經被上訴人查處於93年4月28日以交郵字第0930004436號函檢附同日郵字第0001號處分書裁處上訴人，並命其停止遞送，惟上訴人仍未停止，繼續營業，經被上訴人多次裁罰，此亦說明於前；而在本件裁處前，上訴人已經被上訴人裁罰7次，此有上訴人自行提出之整理表附於原審法院卷一第99頁足憑。則上訴人再次有本件違章行為，已屬明知之故意，自應受罰。（五）郵政法第6條第1項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」之規定，確為增進公共利益所必要；況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，是上訴人選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利，或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪，該規定既無悖於比例原則，尚在立法權自由形成之範圍內，難認與憲法有牴觸。（六）郵政法第40條所稱之「得按次連續處罰」，指經被上訴人依該條前段處分後之每一次違法行為，是行為人如經被上訴人依該條前段處分後，仍繼續從事經被上訴人命其停止之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一「次」獨立之違法行為，自可按次連續處罰。本件上訴人遞送郵件未如中華郵政公司在信封蓋有郵戳得以明瞭遞送之日期，被上訴人依其蒐集所得之郵件內容、提供者之同意書日期，及部分信封蓋有日期等，認定遞送行為發生日期如附表所示，尚屬客觀可採，其中除編號10發生於00年00月外，其餘均發生於0年00月。固然該編號10之遞送行為無法認定確切時間，或可能為被上訴人前94年5月23日處分書所處分之營業期間範圍內，惟排除此次遞送行為，其餘行為仍屬拒不停止之營業行為，自該當郵政法第40條所規定「通知其停止該等行為；未停止者」之要件，則被上訴人按次再予處罰，並無違誤等詞，為其判斷基礎。
五、本院按：郵政法第6條第l項、第40條第1款分別規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」上開受處罰之以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業之行為，係以反復實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在，該持續之違規事實經主管機關處罰，切斷該違規行為之單一性，亦即主管機關每處罰一次各別構成一次違規行為，在處罰之後之違規事實係屬另一新違規行為。換言之，在處罰前之各次遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件行為，均屬於已受處罰之範圍，不得再行處罰，否則即屬重複處罰，於法有違。此為本院最近一致之見解(參見本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議)。又訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力，行政訴訟法第213條亦定有明文。查上訴人因有遞送郵件之營業行為，經被上訴人以其違反郵政法第6條第l項，依同法第40條第1款規定，以94年5月23日交郵字第09400054071號處分書，科處罰鍰50萬元(以下稱前處分)。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院以94年度訴字第3283號判決駁回其訴，嗣上訴人提起上訴，亦經本院97年度裁字第2904號裁定，駁回上訴確定。查前處分係於94年5月24日送達發生效力(見本院卷附被上訴人送達證書)，本件原處分書所載上訴人違規行為發生於00年00月及11月間，原判決同此認定，在前處分送達生效前，依上述說明，屬前處分已處罰之範圍，原處分再加處罰，為重複處罰，於法有違。原判決認原處分合法，適用郵政法第40條第1款不當。上訴人指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，爰廢棄原判決，並將訴願決定及原處分撤銷。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款，判決如主文。
中華民國99年2月11日
最高行政法院第五庭
審判長法官黃璽君
法官廖宏明法官鄭忠仁法官吳東都法官陳金圍以上正本證明與原本無異中華民國99年2月12日
書記官郭育玎