裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第2162號判決
裁判日期：民國95年05月18日
裁判案由：水利法
台北高等行政法院判決
94年度訴字第02162號原告台南縣大內鄉公所代表人甲○○鄉長）住同訴訟代理人 康英彬 律師被告經濟部代表人乙○○部長）住同訴訟代理人丙○○
戊○○丁○○上列當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國94年5月13日院台訴字第0940084708號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣台南縣政府因辦理大內鄉南182線二溪大橋復建工程，申請使用 曾文溪 河川，經被告91年12月23日水六管字第09102031170號函意同意施工，核發92年7月水授六字第68號使用許可書。嗣被告於民國（下同）93年9月29日在台南縣○○鄉○○段462、462-2（訴願決定誤載為462-1）及463地號（下稱系爭地號）查獲 李冠賢 未經許可在曾文溪河川區域內採取土石，並查扣機具，經原告93年9月30日所建字第09300008156號函稱李冠賢係受原告委託進行工程施作，被告爰廢止對機具之扣留處分，經原告補辦採取土石申請，被告93年10月26日水六管字第09350084520號函以「採區位置未公告可採區，且該處距橋樑500公尺內，亦不得劃為可採區，本案不受理申請。且該橋之改建修復應由台南縣政府提出變更申請。」，駁回原告之申請，進而以原告未經許可採取土石，違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2規定，以93年11月10日經授水字第09320258130號處分書處原告罰鍰新台幣（下同）390萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)原處分處分之對象錯誤：
１、按「左列事項由縣立法並執行之：1、縣教育、衛生、實業及交通。」憲法第110條第1項第1款定有明文。復「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項」，又「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）對各該自治事項應全力執行，並依法負其責任。」地方制度法第14條、第23條分別定有明文。
２、又「縣道：指聯絡縣（市）及縣（市）與重要鄉（鎮○市○○○道路」，且「縣道、鄉道由縣（市○○路主管機關管理」、「縣道、鄉道之修建工程，由縣（市○○路主管機關辦理」公路法第2條第4款、第6條第2項前段及第11條前段分別定有明文。
３、查本件位於台南縣所屬182號縣道路上之「二溪大橋」，因遭風災摧毀，致需修建，因該路橋乃重要聯絡道路，為降低民眾通行之不便，故於修建期間，於路橋附近另設便橋與便道，以應臨時通行之需，日後「二溪大橋」完工通車後，上開臨時架設之通道即可拆除整平，而上開二溪大橋修建及便橋、便道之架設工程，乃「台南縣政府」所轄之業務，並由台南縣政府向被告申請施工在案，而原告祇係受台南縣政府之託代為發包施工，從而，施工單位倘有違反相關水利法規定，依上開法律所定，自應以公路管理單位即「台南縣政府」為行政處分對象始符，而非以受命代為發包之原告為處罰對象。
４、被告所屬水利署第六河川局（下稱第六河川局）受理台南縣政府上開申請後，於91年12月23日以水6管字第0910203117
0號函知台南縣政府，主旨載明「有關貴府申請．．．本局同意貴府先行施工。．．．」，復於說明4載明「施工期間請督導承包商除必要之開挖外」，由上可知被告亦認定系爭工程之行政督導機關為台南縣政府，而非原告。
５、原告於93年10月15日向第六河川局補申請採取土石，然該單位於93年10月26日以水6管字第09350084520號函退還原告補申請，其理由亦認管理維護及施工單位為台南縣政府，故應由台南縣政府補申請，而非原告。
(二)本件系爭工程，業經台南縣政府向被告申請核准施工在案：
１、系爭橋樑修建工程之管理維護單位乃台南縣政府，並非原告，故橋樑受損後，台南縣政府鑒於該橋樑乃重要聯絡道路，為免民眾通行便道及便橋之安危，及興建工程之緊急需要，於91年12月間檢附相關文件向橋樑所跨河川之管轄單位即第六河川局申請「大內鄉南182線二溪橋復建工程」河川公地使用。
２、嗣被告所屬單位受理台南縣政府申請後，於91年12月23日函知台南縣政府，主旨載明「有關貴府辦理大內鄉南182線二溪大橋復建工程申請使用曾文溪河川公地乙案，本局同意貴府先行施工．．．」，復於說明4載明「施工期間請督導承包商除必要之開挖外，不得有任意開挖河床或盜採土石．．．開挖後之土石應置於附近．．．不得任意堆置，或將土石運離河川區域．．．」。添
３、被告所屬單位基於上開核准施工條件，於92年7月間核發「河川公（私）地設施構造物使用許可書」予台南縣政府，核准之條款載有「第1條：本許可書所許可．．．台南縣大內鄉大內、二重溪段地先面積公頃，許可使用期間自92年7月起至構造物使用期限：廢止許可止（施工便道、橋應於橋樑完工後拆除）」、「第4條：本許可書所許可之河川公（私）地除設施構造物橋樑、施工便道、橋外，非經本署核准不得擅自變更使用內容，否則即廢止許可」，有該許可書可稽意即在「二溪橋完工前，申請單位自可依核准內容使用河川
地無誤」。添
４、就系爭「二溪橋修建工程」，台南縣政府業向第六河川局就橋樑所在之河川地申請使用，且經主管機關核准使用在案，且核准使用之範圍，尚包含修建工程所必需之附屬設施，即臨時便道與便橋，從而被告行政處分所執原告違法之事由，均係涵蓋在台南縣政府原所申請核准施工之範圍內，自無生違反使用之情。
(三)原處分違反河川管理辦法：
１、按「河川區域之使用行為，如為防止危害公共安全緊急需要者，得先行使用，並於20日內補辦申請許可；必要時，管理機關得命其採取適當之補救措施後許可之。」河川管理法第29條定有明文。
２、查本件「二溪橋」之便道、便橋毀損修建工程，乃有其急迫性，而台南縣政府或原告為防止通行危橋所生危害公眾之安全，而施以搶修工程，而暫使用部分河川區域土地行為，乃不可避免，且有其需要與急迫性，本於行政裁量作用「依法自可先行使用，嗣再於20日內補辦申請許可，倘主管機關認有必要，並得命申請人先採取適當之補救措施後，再許可之」，被告未細究上開河川管理法所賦予行為人之緊急應變及嗣後得補正之規定，即裁處原告罰鍰，甚者，於原告於法定期限內向其補正申請時，被告竟謂「二溪大橋施工便道（橋）於台南縣政府施設二溪大橋已一併申請為施工便道，由台南縣政府負責管理維修，故該便道（橋）之改建與修復應由台南縣政府提出變更申請。」，以原告資格不符為由退回原告之申請。被告一方面既認原告未經申請許可，擅自使用，另一方面不准原告依法補正申請，認事用法殊有違誤。
(四)原處分認事用法違反土石採取法及行政程序法規：
１、按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形不在此限：．．．4、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。
5、政府機關辦理重要工程所需者。」土石採取法第3條第
1項第4款、第5款定有明文。復「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形一律注意。」行政程序法第4條、第9條定有明文；另「因避免自己或他人生命、身體、自由、財產之緊急危難而出於不得已之行為，不罰。」刑法第24條第第1項前段亦有明文。添
２、「公益」為行政行為中重要之概念，行政機關之作為應受法律及公益兩大因素支配，蓋行政作用須遵守法律規定，於例外情形或可不受法律之拘束，但無免於公益之考量，即「針對公益上之需要，作為維持行政措施合法性之理由」者，根據此公益目的概念，行政法院著有23年判字第3號、25年判字第5號、31年判字第48號、58年判字第47號及69年判字第
256號等判例可佐。
３、台南縣政府所修建之「二溪橋」於93年9月間仍未完工，然原施作暫供民眾通行之便道，因路幅狹窄，屢生交通意外事故，故於93年5月間經台南縣政府及台南縣議會聯席履勘後，在考量公眾需求下，遂依行政裁量決議拓寬臨時便道，然便道、便橋尚未拓寬，旋即於93年7月2日遭受敏督利颱風及8月26日與8月30日等3次風災洪水侵襲，致原便道路基掏空，便橋沖斷，嚴重影響通行安全，從而道路管理單位即台南縣政府遂於93年9月間依法以「天然災害道路搶修、復建工程」專案來搶修上開遭天然災害所毀損之便橋、便道，以期能儘速修補以提供民眾通行，而上開搶修工程並由台南縣政府命原告代發包，且要求施工單位告儘速完成，以免災害擴大。
４、原告考量系爭重要橋樑修建工程乃屬政府重大工程，且屬因天災所致之緊急公共工程搶修，且此便道、便橋搶修工程，有其急迫性，如不積極搶修，將危及民眾通行安全，遂於93年9月29日由相關施工單位於○○鄉○○段462、462之2、463地號土地上暫採取部分位於高灘地之砂土，以供搶修工程緊急之用，並未作為他用，原處分及訴願決定對上開主、客觀有利於原告之事實挈置不問，亦就相關土石採取法規未加詳查，率認原告未經許可採取土石云云，實有違誤。
５、況施工單位在系爭地號土地上採取土石，所挖深度約1公尺，該3筆土地係屬河川區域之高灘地，與行水區相距甚遠，完全不影響橋樑及河川之安全，且施工單位並未將砂土運離河川區，所為並不違反第六河川局91年12月23日之函令，故被告就事實之認定亦有錯誤。
二、被告主張之理由：
(一)按水利法第78條之1第3款規定，河川區域內採取土石應經許可始得為之，其有違反者，應依同法第92條之2第7款規定，處100萬元以上500萬元以下罰鍰。
(二)緣行為人李冠賢依原告之命於系爭地號曾文溪河川區域內未經許可採取土石並運離河川區域，經第六河川局巡防人員於93年9月29日查獲，有台南縣大內鄉公所93年9月30日所建字第0930008156號函可稽，因原告已違反水利法第78條之
1第3款規定，被告爰依同法第92條之2第7款規定，以93年11月10日經授水字第09320258130號處分書處以390萬元整，並附記被告93年10月12日經授水字第09320258100號處分書撤銷（因罰鍰金額有誤，故予以撤銷）。
(三)查行為人李冠賢依原告之命於系爭地號曾文溪河川區域內未經許可採取土石，面積約為1135平方公尺，數量約為2059立方公尺，其中400立方公尺，係作為拓寬便道之用，其餘1659立方公尺，則運至河川區域外堆置約，經第六河川局巡防人員於93年9月29日查獲，並經原告所屬建設課長 許土城 簽名在案，有第六河川局93年9月29日現場取締紀錄可稽，並無原告所稱處分對象有誤之情事。
(四)再查二溪大橋於90年納莉颱風遭洪水沖毀，台南縣政府計畫重建，爰向第六河川局提出河川公（私）地施設構造物使用許可申請，案經被告水利署核發使用許可書，許可內容僅為施設橋梁及施工便道、橋，並無許可採取土石，又原告如欲拓寬原經許可便道亦應再提出申請變更，自不得以被告水利署前核發台南縣政府之許可書，得肆意為之。且拓寬便道應就原經許可便道附近之土石加以取用，並不需要捨近求遠挖掘一面積達1135平方公尺之坑洞，再將土石運至應拓寬處填築，更無由將土石運至河川區域外堆置，原告所述顯為推託狡辯之詞，不足採信。
(五)查二溪大橋遭洪水沖毀後，當地居民均以該施工便道、橋往來二溪、○○○區○○○○○道、橋雖經常遭洪水沖毀，有影響通行民眾安全，惟如前所述，拓寬便道應以原經許可便道附近之土石加以取用，並不需要挖掘坑洞，再將土石運至應拓寬處填築，更無由將土石運至河川區域外堆置，更何況原告填築拓寬便道時，並未有颱洪來襲，何來原告所稱係為防止危害公共危險緊急需要者，故原告之行為，並不適用河川管理辦法第29條，可於20日內補辦申請許可之規定。理由
甲、程序方面：
壹、按「第一百六十八條、第一百六十九條第一項及第一百七十條至前條之規定，於有訴訟代理人時不適用之。但法院得酌量情形，裁定停止其訴訟程序。」，「民事訴訟法第一百六十八條至第一百七十一條、第一百七十三條‧‧一百八十五條至第一百八十七條之規定，於本節準用之。」，民事訴訟法第173條、行政訴訟法第186條分別定有明文，又「查當事人有訴訟代理人者，訴訟程序不因當事人之法定代理人之代理權消滅而當然停止，民事訴訟法第一百七十三條定有明文。本件被上訴人之法定代理人係於民國八十五年十一月十五日以後始變更為 曾某 ，而被上訴人之原法定代理人 黃某 業於變更前之八十五年八月七日委任 薛西全 律師及 盧世欽 律師為訴訟代理人，有民事委任書附卷可稽，訴訟程序自不因事後法定代理人變更而當然停止，亦不生被上訴人於訴訟未經合法代理之問題。」，最高法院86年度台上字第2822號判決亦著有明例，可知關於當事人有訴訟代理人者，訴訟程序不因當事人法定代理人之代理權消滅而當然停止，此項規定於行政訴訟亦有其適用。
貳、本件原告代表人於訴訟繫屬中由 楊玉川 變更為甲○○，原告代表人雖未聲明承受訴訟，惟訴訟當然停止之目的在於保護當事人因法定代理人之更替而無法伸張或防禦當事人之權利，本件原告既已委任律師為訴訟代理人，其權利並無「無法伸張或無法防禦」情事，依前揭說明，即無「訴訟程序當然停止」之適用，且原告為地方自治團體，其「代表人依法變更」，當然發生訴訟承受之法定效果，爰不待其承受，逕列甲○○為原告之代表人。又被告代表人於訴訟繫屬中由何美玥變更為乙○○，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
乙、實體方面：
壹、兩造陳述要旨：
一、原告主張本件位於台南縣所屬182號縣道路上之「二溪大橋」，因遭風災摧毀需修建，由台南縣政府向被告申請施工，並委託原告代為發包施工，倘有違反相關水利法規定，自應以「台南縣政府」為處分對象。且原告係因公益之需求，才先行採取土石供河川便道使用，所採土石地點屬河川區域之高灘地，與行水區相距甚遠，完全不影響橋樑及河川之安全，亦未將砂土運離河川區，系爭工程經被告核准使用之範圍，包含修建臨時便道與便橋，原告已於使用後20日內補辦申請採取土石之申請許可，被告竟謂「該便道（橋）之改建與修復應由台南縣政府提出變更申請。」，以原告資格不符為由退回原告之申請，殊有違誤等語。
二、被告則以伊許可內容僅為施設橋梁及施工便道、橋，並未許可採取土石，且拓寬便道應就原經許可便道「附近」之土石加以取用，並不需要捨近求遠挖掘一面積達1135平方公尺之坑洞，復將土石運至河川區域外堆置，何況原告填築拓寬便道時，並未有颱洪來襲，並無防止危害公共危險之緊急需要，原告之行為，不符合河川管理辦法第29條「可於20日內補辦申請許可」之規定等語置辯。
貳、認定証據所憑証據及兩造爭點：如事實欄所述之事實，有被告91年12月23日水六管字第0910
2031170號函、92年7月水授六字第68號使用許可書、現場取締紀錄、採取位置圖、土石堆放位置圖、現場照片21張、會勘紀錄，原告93年9月30日所建字第09300008156號函、被告93年10月26日水六管字第09350084520號函、原處分書在卷可憑，為兩造所不爭執，堪信為真。兩造爭點厥為：
一、本件處罰對象應為原告抑或台南縣政府？
二、被告核准範圍是否包括在系爭地點採取土石？
三、原告是否將所採取土石運至河川區域以外？
四、原告先行採取土石供河川便道使用，是否符合河川管理法第29條「為防止危害公共安全緊急需要者，得先行使用」之要件？
五、被告否准原告採取土石之補行申請，並科處罰鍰，於法有無違誤？
參、本院之判斷：
一、本件應適用之法條：
(一)水利法第78條之1第3款規定：「河川區域內採取或堆置土石，應經許可。違反者，依同法第92條之2第7款規定，處
100萬元以上500萬元以下罰鍰。」。
(二)河川管理辦法第29條規定：「河川區域之使用行為，如為防止危害公共安全緊急需要者，得先行使用，並於20日內補辦申請許可；必要時，管理機關得命其採取適當之補救措施後許可之。」
(三)河川管理辦法第41條規定：「管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取土石，並以穩定河床，不影響水流流向為其前提，視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定土石可採區及許可採取使用之優先順序，報經其主管機關核定公告之。但下列範圍內，不得劃為可採區：
一、堤防堤腳、防洪牆、護岸或堤防附屬建造物八十公尺範圍內。二、本法第七十二條、第七十二條之一之建造物或取水口上、下游各五百公尺或自來水取水設施上游一千公尺、下游四百公尺範圍內。」。
二、本件處罰對象應為原告。
(一)系爭二溪大橋修建及便橋、便道之架設工程，固係「台南縣政府」所轄業務，由該府向被告申請施工，並委託原告代為發包施作，然台南縣政府委託辦理之事項僅限於「二溪大橋修建及便橋、便道之架設」，並不包括「採取土石」，本件違規採取土石之行為，並無証據可証明亦係基於台南縣政府之委託，亦無法証明違規採取土石之行為，係基於台南縣政府（執行本案公務員）之故意過失。
(二)本件經查獲違規採取土石時，原告曾以93年9月30日所建字第0930008156號函被告稱「一、有關本案相關涉案承包商（正易土木包工業）、李冠賢君及相關涉案機具（怪手），確係受本所之命進行相關工程施作。二、查本案概因本所疏於注意未事先向貴管申請許可，受命承商及涉案人實為不知情之善意第三者，懇請貴管撤除（廢止）對第三者相關機具之扣留（沒入）處分。」，可知在場採取土石之（正易土木包工業）李冠賢，係基於原告之委託而採取，且原告人員許土城於現場取締紀錄亦陳稱「所挖取土方皆使用於公共設施，使用於二溪大橋便道提出補申請，用於河川區域外土方向本局提出申請辦理購買。」，足証李冠賢採取土石並運至河川區域以外堆置之行為，確係經原告所委託，原告辯稱是包商及李冠賢自行決定，伊並未授意李冠賢開採土石云云，不足採信。
(三)原告委託包商「採取土石」之行為，已超過台南縣政府委託辦理之範圍，且原告未向被告申請採取土石許可，即逕命包商採取土石，非無過失，原處分以原告為裁罰對象，並無違誤。
三、被告核准範圍未包括在系爭地點採取土石。按被告所屬第六河川局於91年12月23日以水6管字第09102031170號函知台南縣政府，主旨載明「有關貴府申請．．．
本局同意貴府先行施工。．．．」，復於說明4載明「施工期間請督導承包商除必要之開挖外，不得有任意開挖河床或盜採砂石等違反水利法之行為，開挖後之土石應置於附近較低窪之高灘地並就地整平，不得任意堆置或將土石運離河川區域」，已明白告知系爭工程於施工時「不得開挖或盜採土石」，原告辯稱被告既核准使用河川及施工，即已准許採取土石云云，尚不足採。
四、原告確將所採取土石運至河川區域以外。如土石堆置位置示意圖第1處、第2處、第3處之地點，已超出河川區域範圍，且依原告人員許土城於現場取締紀錄陳稱「所挖取土方皆使用於公共設施，使用於二溪大橋便道提出補申請，用於河川區域外土方向本局提出申請辦理購買。」，足証所採取土石有使用於二溪大橋便道（即土石堆置位置示意圖第4處、第5處）者，有用於河川區域外（即土石堆置位置示意圖第1處、第2處、第3處）者，原告主張只有用在便道，並未將所採取土石運至河川區域以外云云，不足採信。又縱可認原告並未將所採取土石運至河川區域以外，其對「採取土石」之行為並不爭執，原處分認定原告「在河川區域內未經許可採取土石」，並予科罰，即無違誤。
五、原告先行採取土石供河川便道使用，並不符合河川管理法第29條「為防止危害公共安全緊急需要者，得先行使用」之要件。
按河川管理辦法第29條固規定：「河川區域之使用行為，如為防止危害公共安全緊急需要者，得先行使用，並於20日內補辦申請許可」，但所謂「使用行為」並不包括「採取土石」，關於土石之採取，應依河川管理辦法第41條規定先分段劃定土石可採區及許可採取使用之優先順序，報經主管機關核定公告，且距水利法第72條、第72條之一之建造物（設置穿越水道之建造物）上、下游各五百公尺範圍內，不得劃為可採區，故原告縱有防止危害公共安全緊急需要，依該辦法第29條規定，而可得先行使用，但被告事後仍可不准其開採土石。
六、被告否准原告採取土石之補行申請，並科處罰鍰，於法並無違誤。
原告固依河川管理辦法第29條補辦申請「採取土石」，但縱有「防止危害公共安全緊急需要」而有使用河川之必要，被告就其「採取土石」之行為，仍有否准之權。本件被告以系爭地點尚未公告為可採區，且該處距橋樑500公尺內，亦不得劃為可採區，駁回原告「採取土石」之申請，於法尚無違誤。至於同為公務機關，是否應體諒搶修橋樑目的予以通融，被告前揭否准是否「具體妥當」，則非本院審酌之範圍。
七、從而，原處分認定原告未經許可採取土石，並擅將砂石運出河川區域內，科處罰鍰3,900,000元，並未違法，亦未違反比例原則，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年5月18日
第四庭審判長法官鄭忠仁
法官林育如法官畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年5月18日
書記官簡信滇