最高行政法院103年度判字第682號判決

裁判字號：最高行政法院103年判字第682號判決

裁判日期：民國103年12月18日

裁判案由：環境影響評估法

最高行政法院判決
103年度判字第682號上訴人永柏企業股份有限公司代表人 鄭中平 訴訟代理人 呂錦峯 律師被上訴人行政院環境保護署代表人 魏國彥 訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
參加人 李銘松
李銘煌 施劍輝 陳錫鴻 楊璧綺 鄭秉宏 邱惠美 亞昕國際開發股份有限公司上1人代表人 姚連地
參加人掬月建設股份有限公司代表人 趙鴻鵬
參加人祥邑股份有限公司代表人 黃治玉
參加人摩天開發股份有限公司代表人 廖裕輝 參加人11人共同訴訟代理人
楊傳珍 律師 謝家健 律師上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國103年4月24日臺北高等行政法院101年度訴字第2050號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、緣訴外人 秀岡 開發事業股份有限公司（下稱秀岡公司）作成秀岡山莊興建計畫環境影響說明書（下稱系爭環境影響說明書），經被上訴人以民國89年1月15日（89）環署中字第0001199號公告審查結論，有條件通過環境影響評估審查。其後，被上訴人就秀岡公司所請併列財團法人臺北縣私立康橋國民小學（依序更名為財團法人臺北縣私立康橋國民中小學、康橋學校財團法人新北市康橋高級中學，下稱康橋學校）及上訴人為系爭環境影響說明書之開發單位案，分別以92年5月30日環署綜字第0920035498號函及95年9月5日環署綜字第0000000000A號函，予以備查。嗣原開發單位秀岡公司經上訴人代表人聲請法院為破產宣告，經臺灣臺北地方法院97年度破更二字第6號裁定秀崗公司破產，被上訴人為處理秀岡公司因破產無法執行開發計畫、系爭環境影響評估書件內容及審查結論等問題，以101年6月5日環署綜字第1010046055號令（下稱101年6月5日解釋令），「核釋已通過環境影響評估之社區開發案，因原申請之開發單位破產或其他因素，致無法繼續履行原經主管機關審查通過之環境影響評估書件內容及審查結論，其新取得原開發行為（或場所）範圍內土地之所有權人（含受土地所有權人委託者），得檢附土地所有權證明文件（受土地所有權人委託者，應另檢附土地所有權人委託書）及願依已通過環境影響評估書件內容及審查結論確實執行之承諾書，經目的事業主管機關轉送主管機關審核後，為環境影響評估法（下稱環評法）施行細則第7條規定之開發單位，並就其開發行為依環評法相關規定辦理。」等語。被上訴人旋以101年6月8日環署綜字第1010048511號函通知秀岡山莊興建計畫相關當事人，如有前揭情事，得檢附相關證明文件及簽署承諾書後，申請加入開發單位。參加人掬月建設股份有限公司（下稱掬月公司）、庚○○、己○○、辛○○、壬○○、癸○○、祥邑股份有限公司（下稱祥邑公司）、戊○○、亞昕國際開發股份有限公司（下稱亞昕公司）、丁○○與摩天開發股份有限公司（下稱摩天公司），分別以渠等為原開發行為範圍內新北市○○區○○○段、三段及四段之相關土地所有權人或受上揭土地所有權人委託者，申請加入環境影響說明書之開發單位，案經被上訴人分別以101年7月20日環署綜字第1010061961、0000000000號、101年8月14日環署綜字第1010064230號、101年8月7日環署綜字第1010060833號、101年8月14日環署綜字第1010064232號、101年8月8日環署綜字第1010063039號、101年8月20日環署綜字第1010065441號、101年9月3日環署綜字第1010072195號、101年8月7日環署綜字第1010060835號、101年8月23日環署綜字第1010069429號與101年8月21日環署綜字第0000000000B號函知（下併稱系爭函即原處分），通過渠等申請加入系爭開發單位。上訴人不服，提起訴願，經訴願機關以上訴人既非受處分之相對人，亦非屬利害關係人，決定不受理，上訴人遂提起行政訴訟，案經原審判決駁回其訴，上訴人仍不服，復提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）關於開發單位的增加，依環評法第6條第2項第1款、同法施行細則第36條規定，屬於同法第16條所稱「變更原申請內容」的項目之一，依同法第16條與同法施行細則第37條規定，應由原開發單位依法申請為之。系爭函未依環評法第6條第2項第1款、第16條、第16條之1及同法施行細則第37條規定，經上訴人同意及以其名義向被上訴人申請加入開發單位，已侵害其權利或法律上利益，故上訴人當事人適格。（二）上訴人當初加入成為開發單位時，亦係取得訴外人秀岡公司之同意後，方獲得被上訴人備查併列為開發單位，惟依101年6月5日系爭解釋令所示，卻只要開發單位之所有權人或其受託人具名且只要求簽署一紙承諾書即可，被上訴人的態度實有天壤之別，令人難以信服，該解釋令違反平等原則、行政自我拘束原則、禁止恣意原則。（三）被上訴人曾以100年7月27日環署綜字第1000064079號函表示其實質上不同意在秀岡山莊區域內再增開發單位之立場，然上述被上訴人解釋令與原處分卻自相矛盾為建商解套，足證被上訴人有故意違法作成原處分之主觀不法意圖。（四）被上訴人100年10月20日發函參加人掬月公司稱：「二、秀岡山莊興建計劃環境影響說明書基地範圍內除貴公司外，尚有諸多非屬開發單位之土地所有權人。貴公司加入開發單位後，將涉及變更環境影響說明書相關義務、負擔之履行，屬涉及環境保護事項之變更，請依環境影響評估法第16條第1項暨同法施行細則第37條第1項規定，提出變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送本署審核」，足見，被上訴人亦認參加人本應依法由原開發單位具名提出變更申請，始符要件。（五）按環評法之立法目的在於「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」（環評法第1條參照），因此當初被上訴人對於秀岡公司就秀岡山莊興建計畫要求嚴格，秀岡公司需提出119.13公頃土地，其中住宅區僅54.08公頃，保安保護區約47.28公頃，其他公共設施用地○○○區○○○道路、兒童遊戲場、公園、停車場、市場、學校）約17.76公頃，換言之，需提供超過一半以上的土地作非住宅區使用，才能取得整個秀岡山莊的開發權利或開發單位的地位，不僅如此，在環境影響說明書第八章針對空氣品質維護、噪音及振動、水文及水質、地形地質及邊坡穩定、廢棄物、生態環境、景觀美化、社會經濟、交通運輸、水土保持設施等要求提出對策（亦即對上述各方面應負之維護及保持義務）、環境監測管理計畫、防災計畫等，所需經費初估起碼要新臺幣6億元以上，另外，還要有相當的已建公共設施，諸此種種均為被上訴人對於秀岡山莊開發單位的要求以確保環境保護的目的。因此，任何在秀岡山莊區域內想要成為開發單位的所有權人，當然要經過原開發單位的同意與具名始得提出申請，蓋上述所有保護區土地、公共設施土地、公共設施均為秀岡公司或上訴人所有或有權使用，此乃秀岡公司及上訴人成為開發單位的前提，若無秀岡公司或上訴人的同意，新的開發單位為何有權利使用上述土地及設施？其又如何履行環境影響說明書之結論與承諾？最後將形成原有開發單位履行而新進開發單位搭便車的不合理情況，更甚者，秀岡山莊位於臺北水源特定區計畫內，若開發單位未能確實執行環境影響說明書結論及承諾時，則其影響範圍不僅限於秀岡山莊而已，進一步還會影響到整個大臺北地區水源保護與水土保持，故對於秀岡山莊開發單位的要求不可輕忽等語，求為判決撤銷系爭函即原處分及訴願決定。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人發布101年6月5日系爭解釋令前，曾召開3次諮詢會議，廣納環評委員、法律學者及環工學者卓見，結論咸認為解決是類爭議，得於尚未修正環評法施行細則前，以發布令稿之方式辦理解釋，是被上訴人發布101年6月5日解釋令，於法並無違誤。（二）而系爭函僅係針對系爭開發行為範圍內土地所有權人或受其委託者加入成為開發單位之書面申請，所為回復並副知上訴人等其他開發單位與有關機關，核其性質應係觀念通知，並非行政處分，故上訴人對系爭函提起撤銷訴訟，並不合法，應予裁定駁回。（三）縱認系爭函為行政處分，上訴人並非受行政處分之相對人，亦非利害關係人，上訴人對之提起撤銷訴訟，亦無理由。再退步言，縱認上訴人為利害關係人，系爭函亦僅屬行政程序法第174條所規範之行政程序中所為之決定或處置，而非實體決定，故不可單獨聲明不服等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人陳述意見略以：（一）參加人丁○○、戊○○、庚○○，祥邑公司部分：1.上訴人尚非系爭開發案原開發單位，開發案內土地所有權人申請併列為共同開發單位則無待其同意。2.若上訴人所指行政慣例為經共同開發單位全體之同意，即為核准併列為開發單位之要件之一。然上訴人未經原共同開發單位康橋學校之同意，是其不備開發單位資格，自不得提起本件訴訟，上訴人欠缺權利保護必要，應予駁回。另上訴人長期未依環評承諾書履行，違反公共利益、並侵及他人權益，亦非合法。3.又上訴人於別一事件雖援引其他法規，對被上訴人於101年6月5日所核發之上開核釋令提起行政訴訟，亦經原審法院101年度訴字第1702號判決駁回其請求在案等語，求為判決駁回上訴人之訴。（二）參加人己○○、癸○○、掬月公司、摩天公司部分：1.被上訴人分別對參加人所發系爭函，係對參加人加入開發單位之申請所為之通知而副知同為開發單位之上訴人，上訴人並非函文意旨通知之對象或相對人，函文亦非對上訴人所為之行政處分，函文內容對於上訴人權利或其法律上利益並無侵害之可能性存在，則上訴人對上開函文提起訴願及撤銷訴訟，即於法無據。
2.參加人並不因加入成為開發單位而享有任何與其他開發單位有所不同之特別或優惠之權利，絲毫未有免除相關環評義務及負擔之情形，亦無損於上訴人之權益，反而使環評範圍內基地之所有權人、受託人等因加入成為開發單位，而須負擔費用，並共同履行環評義務。3.訴外人秀岡公司破產，無法繼續履行原經主管機關審查通過之環境影響評估書件內容及審查結論，被上訴人復於101年6月5日系爭解釋令核釋，則被上訴人本於職權，核定參加人等併列為開發單位並非無據。又上訴人亦非最原始申請之開發單位，其獲得被上訴人備查併列為開發單位之時，亦未獲得當時已存在之另一開發單位即康橋學校之同意，故其所謂應取得現存開發單位同意乃行政慣例乙節，並無依據，環評法及其施行細則對此亦無相關規定，更與上訴人自己加入因而併列開發單位時亦未獲另一開發單位康橋學校同意之經驗不符，業據原審法院101年度訴字第1702號判決詳為闡釋在案，足徵上訴人亦非依循原始申請開發單位秀岡公司之申請模式，依環評行政程序之要求而申請成為開發單位，上訴人之主張顯無依據且自相矛盾甚明等語，求為判決駁回上訴人之訴。（三）參加人辛○○、壬○○，亞昕公司部分：被上訴人允許參加人成為開發單位之系爭函，並未撼動或影響上訴人及康橋學校原即為開發單位之法律上地位，對於上訴人現已存在之權利或法律上利益並無影響。上訴人只要確實依照環境影響說明書之內容及審查結論履行，縱然參加人有不履行之情事(僅為假設語，參加人有絕對之誠意及能力依照環境影響說明書之內容及審查結論履行)，亦僅為參加人應擔負何種法律責任之問題，與上訴人無涉，上訴人提起撤銷訴訟，與行政訴訟法第4條第1項之規定不符等語，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審駁回上訴人之訴，略以：（一）參加人掬月公司、庚○○、己○○、辛○○、壬○○、癸○○、祥邑公司、戊○○、丁○○、亞昕公司、摩天公司，依系爭101年6月5日解釋令，分別以渠等為新北市○○區○○○段、3段及4段之本件通過環境評估範圍內之相關土地所有權人或受土地所有權人委託者，申請加入環境影響說明書之開發單位，均經被上訴人以系爭函審核通過，兩造對此並無爭執。因系爭函係對參加人11人申請加入系爭開發單位，核屬公法上之具體事件，被上訴人審核通過即作成准許參加人加入開發單位之決定，使參加人成為開發單位，依已通過環境影響評估書件內容及審查結論確實執行，並就其開發行為依環評法相關規定辦理，具有法效性，故系爭函屬行政處分。（二）上訴人主張系爭函未依環評法第6條第2項第1款、第16條、第16條之1及同法施行細則第37條規定，經上訴人同意及以其名義向被上訴人申請加入開發單位，已侵害其權利或法律上利益，故上訴人當事人適格。惟查，環評法第6條第2項第1款係規定環境影響說明書應記載之事項；同法第16條乃規定變更申請內容之程序；同法第16條之1係規定開發單位逾3年始實施開發行為之處理方法；同法第17條則規定開發單位之執行義務；同法施行細則第37條第1項、第2項為開發單位申請變更環境影響說明書或評估書內容之程序及應提出書件之規定，依上訴人主張之各法條均無從推導出申請加入開發單位應經上訴人同意及以上訴人名義申請，故上訴人以被上訴人作成系爭函侵害其權益，其為利害關係人，委不足取。（三）上訴人復提出被上訴人95年6月22日環署綜字第0950049557號函及其所附95年6月14日「永柏企業股份有限公司主張列為同具秀岡山莊開發權力之主體」相關事宜研商會議紀錄、上訴人95年7月3日永柏企字第950703號函、訴外人秀岡公司95年7月5日（95）秀岡字第004號函、被上訴人95年9月5日環署綜字第0000000000B號等函影本，主張其當初加入成為開發單位時，亦係取得訴外人秀岡公司之同意後，方獲得被上訴人備查併列為開發單位，已形成行政慣例乙節。經查上訴人初加入成為開發單位時，原開發單位除秀岡公司外，尚有康橋學校，雖被上訴人95年6月22日環署綜字第0950049557號函附95年6月14日「永柏企業股份有限公司主張列為同具秀岡山莊開發權力之主體」相關事宜研商會議紀錄八、結論(二)(三)（原審卷1第48頁）記載「秀岡事業股份有限公司『同意』將永柏公司等秀岡山莊區內建築用地土地所有權人列為共同開發單位」「秀岡公司辦理上開變更事宜時，應檢具『同意』併列開發單位者之相關資料」，但此會議結論尚乏環評法及其施行細則之依據，況若需原開發單位同意後始得加入成為開發單位，則當初上訴人並未取得另一開發單位康橋學校之同意（見原審法院101年度訴字第1702號卷第384-385頁之康橋學校95年8月21日95康橋總字第0572號函），卻仍獲得被上訴人備查併列為開發單位，堪認上開會議結論所示應取得原開發單位同意乙節，並非行政慣例，是上訴人此部分主張為不可採。從而上訴人據以主張被上訴人違反行政慣例作成系爭函，已侵害其權益，其為利害關係人，自無可取。
（四）另參加人加入成為開發單位但不影響上訴人為開發單位之法律上地位，對於上訴人現已存在之權利或法律上利益並無影響。參加人與上訴人均應確實依照環境影響說明書之內容及審查結論履行，且上訴人與各參加人無任何權利義務繼受關係，係分別加入成為開發單位，參加人加入成為開發單位，其間有經濟上或事實上之利害關係（分攤環評義務），但共同開發單位依環評法第17條應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行，如有違反，就共同違反部分共同負責（如違反執行環境監測計畫則分別加以裁罰），所涉個別違反部分則個別負責，並未損害上訴人權利或法律上之利益之情。（五）再按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」有本院90年6月份庭長法官聯席會議決議可參。復按所謂利害關係人係指法律上之利害關係人而言，亦即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，並不屬之（本院75年判字第362號判例意旨參照）。又依行政訴訟法第4條第1項之規定，得提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱上訴人必須具有訴訟權能，其提起訴訟始能謂適格。在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，惟上訴人並非系爭函之相對人，參加人11人加入成為開發單位，於上訴人亦無經濟上或事實上之利害關係，難謂其權利或法律上利益受有損害，自不具備訴訟權能，從而上訴人並非適格之原告。綜上，本件上訴人為當事人不適格，其訴請撤銷訴願決定及原處分，應認為無理由，予以駁回。有關實體上之爭議，已無審酌之必要，併予敘明等語，資為其判斷之論據。
六、上訴人上訴意旨略以：（一）依環評法第6條第2項第1款規定：「前項環境影響說明書應記載下列事項：一、開發單位之名稱及其營業所或事務所……」，是開發單位屬環境影響說明書內容之一部分，若要增加開發單位，則屬於環境影響說明書的變更，依同法第16條及其施行細則第37條規定：「開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書……」，僅開發單位有權利提出申請，且並未限定是原始開發單位或嗣後加入的開發單位，在參加人申請成為開發單位時，上訴人為開發單位之一，當然有權申請變更，蓋原環境影響說明書既由開發單位所申請，因此要改變原行政處分的內容，當應由開發單位提出申請。且上引施行細則第37條所稱之「開發單位」並未做任何限制，依文義所示，難謂上訴人非申請權人。然被上訴人在無法令依據的情況下，以解釋令的方式創設參加人變更環境影響說明書的權利，已違反上述環評法及其施行細則等相關規定，顯已侵害上訴人的權利及法律上之利益，依新保護規範理論，上訴人當有依法請求行政救濟之權利。而過去上訴人、掬月公司申請加入開發單位時，被上訴人都不許由上訴人、掬月公司自己具名提出申請，要求必須依環評法施行細則第37條規定由開發單位具名申請，可見原判決認為「依上訴人主張之各法條均無從推導出申請加入開發單位應經上訴人同意及以上訴人名義申請……」，不僅違反上述相關法條，且與被上訴人實際的執行面不符。（二）又被上訴人許可秀岡公司開發行為屬授益之行政處分，嗣後經秀岡公司依環評法第6條第2項第1款、第16條、同法施行細則第37條等規定陸續變更(增加)開發單位，使開發單位除秀岡公司外，增加上訴人及康橋學校，亦即上述授益行政處分之相對人變成秀岡公司、上訴人及康橋學校。然被上訴人未經上訴人等原開發單位或原行政處分相對人之同意，即無條件授與第三人得享有授益行政處分的效力，就上訴人而言，當有法律上之利害關係。（三）另按環評法第17條及第23條規定，無論是否歸責於上訴人，只要有環境影響說明書所載內容及審查結論所規定之事項，縱使是可歸責於新開發單位事由所造成的情況，上訴人也有處理、履行之義務，未處理時，將受有罰鍰、停止實施開發行為，甚至刑罰之嚴厲後果，顯已加重包括上訴人在內原有開發單位的法律負擔，故上訴人對於被上訴人審核通過參加人為開發單位之行政處分，自有法律上之利害關係。（四）再者，本院102年度判字第415號判決，認為只要建造執照的核發在客觀上有危及第三人安全或財產之虞者，不以現實危害發生為必要，該第三人對該行政處分即有法律上利害之關係。同樣地，上訴人身為開發單位，負有履行環評義務的責任，只要與環境影響說明書所載內容及審查結論有關的所有事項，不論是否有可歸責之事由，都必須概括承受、切實履行，依照上述判決意旨，難道上訴人對於參加人成為開發單位無置喙餘地嗎？又本院101年度判字第83號判決，先肯認建築法規兼有保護鄰人居住權之目的，次而認定該案上訴人之日照權有受侵害之危險而確認第三人為法律上之利害關係人。上訴人依法具有申請變更的權利且參加人之加入會加重上訴人環評義務之負擔，為何上訴人會對參加人成為開發單位無法律上之利害關係？另本院102年度判字第453號判決，認為環境開發行為對於當地居民而言，具有持續性及累積性的危害，因此當地居民對於環境影響評估的行政處分具有法律上之利害關係，上訴人不僅是秀岡山莊區域內之所有權人，也負有履行環評承諾的義務，舉輕以明重，上訴人就原處分當然有法律上之利害關係。是以，經由上述本院相關實務見解均可以佐證本案上訴人就原處分有法律上之利害關係。（五）又上訴人當初曾經承諾負擔相關對價才取得秀岡公司的同意使用相關公共設施的權利，參加人新建建築物既應與相關公共設施相連結而無法切割，且公共設施又非國家所提供，當然要取得相關權利人的同意，此乃環評法及其施行細則要求要由開發單位具名申請之理由，再者，參加人若未有相關公共設施及其用地的使用權利，又如何履行環評承諾呢？此乃成為開發單位的基本條件，上訴人既然為公共設施及其用地之所有權人或使用權人，被上訴人未審查參加人是否具有相關公共設施及其用地使用權而賦予渠等開發單位的資格，上訴人不論基於開發單位或公共設施及其用地使用權人所有權人的地位，對於系爭行政處分當然具有法律上之利害關係。（六）末者，上訴人曾就本件參加人庚○○在秀岡山莊興建計畫內取得建造執照之事，以經濟部水利署臺北水源特定區管理局為被告向原審法院提起行政訴訟，請求撤銷建造執照之核發，雖該院以103年度訴字第25號判決駁回上訴人之訴，但仍以上訴人為開發單位之故，而認為有提起該訴之法律上利害關係。綜上，原判決認為上訴人無法律上之利害關係而當事人不適格，顯然違反行政訴訟法第4條的規定而侵害上訴人提起行政訴訟的權利等語，求為判決廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分。
七、本院查：
（一）按訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」、同法第18條規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」次按行政訴訟法第4條第1項、第3項規定：「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。……。（第3項）訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」準此，人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法，致損害其權利或法律上之利益者，即具有法律上之利害關係，而得循序提起訴願、行政訴訟；次按「按人民對於中央或地方機關之行政處分，祇須認為違法或不當，致損害其權利或利益者，依訴願法第1條規定，即得提起訴願、再訴願。至是否確有損害其權利或利益乃實體上應審究之事項，不得從程序上駁回其訴願、行政訴訟」（參見本院69年判字第234號判例意旨）。又所稱行政處分，係指中央或地方機關，就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為（參照行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項）。
（二）次按所謂「權利或法律上利益受侵害」，係指利害關係人將因行政處分導致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之，有本院75年判字第362號判例意旨可資參照。經查原判決認定系爭函係對參加人11人申請加入系爭開發單位核屬公法上之具體事件，被上訴人審核通過即作成准許參加人加入開發單位之決定，使參加人成為開發單位，依已通過環境影響評估書件內容及審查結論確實執行，並就其開發行為依環評法相關規定辦理，具有法效性，故系爭函為行政處分。經核無不合，上訴人對此亦不爭執。次查本件上訴人起訴係主張系爭函未依環評法第6條第2項第1款、第16條、第16條之1及同法施行細則第37條規定，經上訴人同意及以其名義向被上訴人申請加入開發單位，已侵害其權利或法律上利益，故上訴人當事人適格云云。經查上引法律規定是否含有保障上訴人於第三人申請加入開發單位時之同意權及申請權，尚不明確而有爭議，上訴人所主張之法律依據既尚待法院審究，已難謂上訴人之法律上利益確無受損害之虞，且上訴人與加入為開發單位之參加人負有確實執行環評書所載之內容及審查責任，具有公法責任之分攤關係，且上訴人復主張：當初被上訴人對於秀岡公司就秀岡山莊興建計畫要求嚴格，秀岡公司需提出119.13公頃土地，其中住宅區僅54.08公頃，保安保護區約47.28公頃，其他公共設施用地○○○區○○○道路、兒童遊戲場、公園、停車場、市場、學校）約17.76公頃，換言之，需提供超過一半以上的土地作非住宅區使用，才能取得整個秀岡山莊的開發權利或開發單位的地位，不僅如此，在環境影響說明書第八章針對空氣品質維護、噪音及振動、水文及水質、地形地質及邊坡穩定、廢棄物、生態環境、景觀美化、社會經濟、交通運輸、水土保持設施等要求提出對策（亦即對上述各方面應負之維護及保持義務）、環境監測管理計畫、防災計畫等，所需經費初估起碼要新臺幣6億元以上，另外，還要有相當的已建公共設施，諸此種種均為被上訴人對於秀岡山莊開發單位的要求以確保環境保護的目的。因此，任何在秀岡山莊區域內想要成為開發單位的所有權人，當然要經過原開發單位的同意與具名始得提出申請，蓋上述所有保護區土地、公共設施土地、公共設施均為秀岡公司或上訴人所有或有權使用，此乃秀岡公司及上訴人成為開發單位的前提，若無秀岡公司或上訴人的同意，新的開發單位為何有權利使用上述土地及設施？其又如何履行環境影響說明書之結論與承諾？上開主張如果屬實，依此，尚難遽謂上訴人非法律上之利害關係。至是否確有損害上訴人權利或利益，乃實體上應審究之事項，依上引本院69年判字第234號判例意旨，訴願決定及原判決以其調查結果，認定原處分不致有損害上訴人權利或利益之情形，反推上訴人不具當事人適格，依上開說明，尚有未洽。上訴意旨主張其為當事人適格乙節，為有理由，故原判決遽以上訴人為當事人不適格，駁回上訴人之訴，而未進入實體審理，尚有未洽，應將原判決廢棄發回，由原審從實體上加以審理。
（三）次查系爭100年6月5日解釋令內容如下：「核釋已通過環境影響評估之社區開發案，因原申請之開發單位破產或其他因素，致無法繼續履行原經主管機關審查通過之環境影響評估書件內容及審查結論，其新取得原開發行為（或場所）範圍內土地之所有權人（含受土地所有權人委託者），得檢附土地所有權證明文件（受土地所有權人委託者，應另檢附土地所有權人委託書）及願依已通過環境影響評估書件內容及審查結論確實執行之承諾書，經目的事業主管機關轉送主管機關審核後，為環評法施行細則第7條規定之開發單位，並就其開發行為依環評法相關規定辦理。
」有系爭100年6月5日令附卷（原審卷1第53頁）可稽。依此解釋令內容，並未敘明其為此解釋令之法律或法理之依據，故被上訴人依系爭解釋令，准許參加人依據該函申請加入經被上訴人審核通過，即得成為秀岡山莊興建計畫環境影響說明書之開發單位，未經上訴人同意或由其申請，其法律或法理依據為何，自有查明之必要。又如系爭解釋令係依據法律關係繼受之法理而准許新取得原開發行為（或場所）範圍內土地之所有權人，得繼受原開發單位而成為新開發單位，則何以無庸經原開發單位同意，亦有進一步查明闡述之必要。另如准許參加人依系爭解釋令加入為開發單位，是否應由本件目的事業主管機關，釐清各開發單位各自應負擔執行之環評影響審查結論事項範圍，以及共同負擔執行環評結論部分，如何由多數之開發單位分擔，以利目的事業主管機關對多數開發單位是否確實執行環評結論，加以監督並追蹤。本件參加人提出之承諾書均未具體翔實記載如何履行及分擔環評結論事項，則是否符合環評結論之執行與監督機制，尚有可疑。凡此，於發回重審時，應由原審加以查明，資為裁判之參據，併此指明。
（四）綜上，本件上訴為有理由，應將原判決廢棄，發回原審法院，由原審就實體上理由審理，另為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國103年12月18日
最高行政法院第三庭
審判長法官藍獻林
法官黃淑玲法官林文舟法官胡國棟法官廖宏明以上正本證明與原本無異中華民國103年12月18日
書記官葛雅慎