臺北高等行政法院104年度訴更一字第18號判決

裁判字號：臺北高等行政法院104年訴更一字第18號判決

裁判日期：民國106年03月01日

裁判案由：環境影響評估法

臺北高等行政法院判決
104年度訴更一字第18號
106年2月8日辯論終結原告永柏企業股份有限公司代表人 鄭中平 （董事長）訴訟代理人 呂錦峯 律師被告行政院環境保護署代表人 李應元 （署長）住同上訴訟代理人 陳修君 律師
潘正芬 律師 溫修慧
參加人 李銘松
李銘煌 陳錫鴻 祥邑股份有限公司上一人代表人 黃治玉 （董事長）上四人共同訴訟代理人 楊傳珍 律師複代理人 謝家健 律師
劉健右 律師
參加人 施劍輝
邱惠美 掬月建設股份有限公司上一人代表人 趙鴻鵬 （董事長）
參加人摩天開發股份有限公司代表人 廖裕輝 （董事長）上四人共同訴訟代理人謝家健律師複代理人劉健右律師
參加人 楊璧綺
鄭秉宏 亞昕國際開發股份有限公司上一人代表人 姚連地 （董事長）上三人共同訴訟代理人 洪堯欽 律師複代理人劉健右律師上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國101年11月21日院臺訴字第1010150536、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000號訴願決定，合併提起行政訴訟，經最高行政法院發回本院更審，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：於訴訟進行中，本件被告代表人由 魏國彥 變更為李應元，茲據被告新任代表人李應元聲明承受訴訟(見本院卷4第50頁)，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣訴外人秀岡開發事業股份有限公司（下稱秀岡公司）作成秀岡山莊興建計畫環境影響說明書（下稱系爭環境影響說明書），經被告以民國(下同)89年1月15日（89）環署中字第0001199號公告審查結論，有條件通過環境影響評估審查。
其後，被告就秀岡公司所請併列財團法人臺北縣私立康橋國民小學（依序更名為財團法人臺北縣私立康橋國民中小學、康橋學校財團法人新北市康橋高級中學，下稱康橋學校）及原告為系爭環境影響說明書之開發單位案，分別以92年5月30日環署綜字第0920035498號函及95年9月5日環署綜字第0000000000A號函，予以備查。嗣秀岡公司因破產無法執行開發計畫，經被告以101年6月5日環署綜字第1010046055號令（下稱101年6月5日解釋令）：「核釋已通過環境影響評估之社區開發案，因原申請之開發單位破產或其他因素，致無法繼續履行原經主管機關審查通過之環境影響評估書件內容及審查結論，其新取得原開發行為（或場所）範圍內土地之所有權人（含受土地所有權人委託者），得檢附土地所有權證明文件（受土地所有權人委託者，應另檢附土地所有權人委託書）及願依已通過環境影響評估書件內容及審查結論確實執行之承諾書，經目的事業主管機關轉送主管機關審核後，為環境影響評估法（下稱環評法）施行細則第7條規定之開發單位，並就其開發行為依環評法相關規定辦理。」在案。參加人掬月建設股份有限公司（下稱掬月公司）、陳錫鴻、施劍輝、楊璧綺、鄭秉宏、邱惠美、祥邑股份有限公司（下稱祥邑公司）、李銘煌、亞昕國際開發股份有限公司（下稱亞昕公司）、李銘松與摩天開發股份有限公司（下稱摩天公司），分別以 渠等 為原開發行為範圍內新北市○○區○○○段、3段及4段之相關土地所有權人或受上揭土地所有權人委託者，申請依上開解釋令規定，加入系爭環境影響說明書之開發單位，案經被告分別以101年7月20日環署綜字第1010061961號、0000000000號、101年8月14日環署綜字第1010064230號、101年8月7日環署綜字第1010060833號、101年8月14日環署綜字第1010064232號、101年8月8日環署綜字第1010063039號、101年8月20日環署綜字第1010065441號、101年9月3日環署綜字第1010072195號、101年8月7日環署綜字第1010060835號、101年8月23日環署綜字第1010069429號與101年8月21日環署綜字第0000000000B號函知（以下合稱原處分），通過渠等申請加入系爭開發單位。原告不服，提起訴願，經訴願機關以原告既非受處分之相對人，亦非屬利害關係人，分別以101年11月21日院臺訴字第1010150536、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、000000000
0、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000號訴願決定(以下合稱訴願決定)決定不受理，原告不服，提起行政訴訟，案經本院101年度訴字第2050號判決（下稱前審判決）駁回原告之訴。原告提起上訴，經最高行政法院103年度判字第682號判決（下稱上訴審判決）廢棄本院前審判決，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：㈠依環評法第6條第2項第1款規定，開發單位屬環境影響說明
書內容之一部分，若要增加開發單位，則屬於環境影響說明書的變更，為同法第16條所稱「變更原申請內容」的項目之一，依該規定及同法施行細則第37條規定，應由原開發單位依法申請為之，且該施行細則第37條所稱開發單位並未做任何限制，難謂原告非申請權人，被告任由參加人以自己名義申請，已損害原告申請變更之權利。依照被告過去受理開發單位變更(增加)的法律見解，具名申請權人應為原開發單位，因原告當初加入成為開發單位時，亦係取得訴外人秀岡公司之同意後，方獲得被告備查併列為開發單位，惟依被告
101年6月5日解釋令所示，卻只要開發單位之所有權人或其受託人具名，且只要求簽署一紙承諾書即可加入，該解釋令已違反平等原則、行政自我拘束原則及禁止恣意原則。被告曾以100年7月27日環署綜字第1000064079號函(下稱100年7月27日函)表示參加人本可依環評法規定，於秀岡山莊興建計畫內另行申請辦理環境影響評估而取得開發單位之資格，並非只能依照本件之方式為之，無如被告所述參加人無其他取得開發資格的途徑，惟被告違法為參加人等解套，上述參加人等當然不願意再重新進行環境影響評估程序，只要提出承諾書便不用再進行環境影響評估程序，即可成為系爭環境影響說明書之開發單位，被告發布之101年6月5日解釋令未提出相關法律依據，違反其上開100年7月27日函之意思，亦有違禁反言及誠實原則。原處分並非依環評法第16條、施行細則第37條為之，環評法及其施行細則僅規定「開發單位」有變更環境影響說明書的權利，所以被告因無法令上的依據，才會以解釋令的方式創設參加人等變更環境影響說明書的權利，已違反上述環評法及施行細則相關規定；且公法上權利義務即便可以由他人承繼，也非可由單獨一方申請變更，本件開發單位公法上的權利義務並不適合因土地之移轉而由參加人繼受，被告主張依法律繼受關係使參加人成為開發單位等語，並無法律上之依據。
㈡又被告及參加人稱，渠等所為及申請上開原處分均以被告10
1年6月5日解釋令為依據，惟事實上被告審核通過行政處分時，並無上述行政命令所載無法履行環境影響說明書內容及審查結論情事，況原處分亦違反上述行政命令的規定。另按上訴審判決發回意旨，認為被告應就參加人等實際上如何履行及分擔環評結論事項負有實質審查的義務，而非僅要求參加人等提出承諾書即可成為開發單位；原處分未經提出環境現況差異分析及對策檢討報告等程序，亦違反環評法第16條之1規定。以原告加入開發單位之程序而論，除曾取得秀岡公司同意而有使用相關公共設施的權利外，目前有權管理使用的保護區及公共設施用地達651,967.36平方公尺、原告申請成為開發單位時的住宅區開發區域有52,096.62平方公尺；準此，原告目前有權管理使用的保護區與公共設施用地比秀岡公司還要多，蓋上述所有保護區土地、公共設施土地、公共設施均為秀岡公司或原告所有或有權使用，並非政府設置之公共設施或提供的土地，若無秀岡公司或原告的同意，新的開發單位為何有權利使用上述土地及設施？參加人等又如何履行環境影響說明書之結論與承諾？又參加人為何可利用上述開發單位為取得開發許可而提供的相關條件為基礎，而享有授益行政處分的效力？故本案參加人要成為開發單位，必須透過取得相關土地、設施所有權人或使用權人的同意，以取得相關土地、設施的所有權或使用權，此外也必須由開發單位具名，因原告為上述相關土地、設施之所有權人或使用權人，但本件被告未要求參加人具備上述所有權或使用權，也違法使參加人得以自己名義申請變更系爭環境影響說明書，足證原告起訴有法律上之利害關係。參加人新增為開發單位，實際上已加重秀岡山莊內的開發面積範圍，也加重公共設施、保護區的維護義務，故原告對被告審核通過參加人為開發單位之行政處分，自有法律上利害關係；且依被告理論，原則上所有開發單位都負有全面履行環評內容及結論的義務，裁罰時理應全部處罰，尤其在被告放棄實質審查的情形下，參加人等根本不具有全面履行環評的能力，此外，被告也不要求新舊開發單位間環評義務的分配機制，當然會增加原開發單位之負擔；如參加人摩天公司提出證明僅得證其成為開發單位後，加入系爭管委會並實行環評義務，惟其於申請成為開發單位時並未具體記載如何實施及分擔環評，仍與上訴審廢棄判決發回意旨所質疑者同。
㈢本件主要爭點在於被告通過參加人成為開發單位的原處分是
否合法，而參加人所提之民事判決等資料僅具民事效力且未確定，內容亦僅限公共設施使用問題，與本案有別。秀岡山莊的開發與一般土地開發截然不同，後者所使用的公共設施及其所在地或者相關配套的保護區土地均由公部門提供並負責管理維護的工作，不用考量上述建物、土地使用權限與管理維護權責的問題，但前者需由開發單位提出及管理維護，如參加人等要取得與原開發單位同樣的開發地位，被告當然也要為同樣的要求與審查，此亦為過去被告審查時要求由原開發單位具名申請的理由所在，蓋原開發單位既同意具名申請，即意味參加人等已得到公共設施等的使用與管理維護的能力，但被告在本件卻一改過去的作法而讓參加人等迅即取得開發的權利，將來實後患無窮。又被告書狀引用之臺灣高等法院102年度上字第499號民事判決，已經最高法院廢棄發回，即最高法院否定加壓站為住戶全體公同共有，同時臺灣高等法院103年度重上字第664號判決認定秀岡山莊管委會就污水廠無請求權利，亦因最高法院駁回上訴而確定，足見最高法院否認秀岡山莊住戶對於加壓站等公共設施有共有的權利，足證參加人確無履行環評承諾的客觀條件能力。參加人等為取得開發單位資格願意簽立承諾書，但基於環境保護的立場，被告應審查參加人等是否確實有履行環保承諾的能力，然被告並無任何的要求，臨訟卻以嗣後渠等參與聯合管理委員會的運作為由證明其之前審查的正當性，實有倒果為因之嫌，況參加人等根本沒有具體履行環評承諾的能力，況依最高法院及臺灣高等法院民事判決內容可知，本件參加人對於秀岡山莊區域內公共設施及其用地、保護區用地等並無當然使用或所有的權利，且參加人等又未取得秀岡公司、原告等所有權人或使用權人之同意，根本無法依環境影響說明書內所規範的內容及承諾維護、使用公共設施或完成現階段的監測任務或進行水土保持工程或於災害發生時恢復原狀等語。並聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定。
四、被告則以：㈠被告尊重上訴審判決以「主張理論」認定「尚難遽謂原告非
法律上之利害關係」，惟縱認原告為利害關係人，原處分僅係針對系爭開發行為範圍內土地所有權人或受其委託者加入成為開發單位之書面申請，所為回復並副知上訴人等其他開發單位與有關機關，核其性質應係觀念通知，並非行政處分，僅屬行政程序法第174條所規範之行政程序中所為之決定或處置，而非實體決定，未可單獨聲明不服，故原告對系爭函提起撤銷訴訟，並不合法，仍應予裁定駁回。被告發布101年6月5日解釋令前，曾召開3次諮詢會議，廣納環評委員、法律學者及環工學者卓見，結論咸認為解決是類爭議，得於尚未修正環評法施行細則前，以發布令稿之方式辦理解釋，此為廣義立法即規範之形成，是被告發布101年6月5日解釋令，於法並無違誤。另就上訴審判決所提參加人何以得繼受原開發單位而成為新開發單位乙節，係因系爭原環境影響說明書「有條件通過」之審查結論，依相關實務見解，應定性為之「授益行政處分」；就實務見解可知，典型授益行政處分並不具一身專屬性，性質上得移轉，亦得繼承，亦即可成為權利義務繼受之客體，而環境影響評估亦是基於土地開發區域、方式等客觀因素衡量對於環境之影響，而為通過與否之行政處分，申請環境評估究係何人與處分效力無涉，故此依行政處分不具一身專屬性，其效力得由後取得土地所有權者繼受。
㈡本案參加人等既承繼原土地所有權人（即原開發單位）基於
部分土地之部分權利義務關係之權利義務，即應得繼受原「有條件通過」環評審查結論之授益行政處分，應可成為權利義務繼受之客體，而101年6月5日解釋令核其內容，其使取得環境評估標的土的之所有權人，得繼受原處分之效力，實係公法上權利義務繼受法理之具體重申，非創設規定。如本案情形下，原開發場所範圍內之土地所有人如欲繼續進行開發而不受原環評審查結論之約束，或另行為重覆環評申請或審查，將形成法律漏洞或程序不經濟，基於填補漏洞及公法上權利義務繼受之法理，而針對類似本案之特殊事項為補充解釋。參加人等既承繼原土地所有權人（即原開發單位）基於部分土地之部分權利義務關係之權利義務，且簽署遵守系爭環評書件內容及審查結論承諾書，亦應得繼受原授益處分之法律效果（即後續接受環評監督之義務）；又本件參加人等土地所有權人加入開發單位，無礙系爭環境影響說明書之執行，被告原得比照共同開發案對於多數開發單位是否確實執行環評結論進行監督，且環評通過之開發行為，原開發單位完工銷售後多會脫離，故欲繼續管制則會要求變更後實質開發單位執行，本案參加人加入開發單位後，業已組成管理委員會執行環評內容，尚無上訴審判決所提無法執行之疑慮，本案行政作為亦符合立法意旨且得有效管理範圍內之開發行為，不致因私權爭議而使部分開發行為逸脫管制。檢視環評法及其子法相關規範，並無增列開發單位須經原開發單位同意之相關規定，先前系爭開發行為增列原告為開發單位時，亦未經原併列之開發單位康橋學校同意，況系爭開發行為原開發單位秀岡公司業經法院裁定破產，亦與前揭狀況有異，未可比附援引。針對開發單位就本件環評審查結論應辦理事項及承諾應履行之負擔之執行情形，除歷年來得由目的事業主管機關經濟部水利署臺北水源特定區管理局(下稱臺北水管局)為追蹤與被告為監督得其梗概外，被告多年來皆以行政指導方式要求各案開發單位按季以網路申報「開發單位執行環境影響評估審查結論及承諾事項申報表」及「通過環境影響評估審查開發計畫案之土石方處理方式」以落實監督管理；至於參加人如何得以履行，宜由「客觀履行可能」與「主觀履行意願」兩方向綜合判斷，至於其「資格與能力」，環評法並未規範，端視其目的事業（開發）主管法規而定。本案參加人除皆簽署履行環評責任承諾書外，亦已組織聯合開發單位管理委員會，共同承擔環評責任，甚至訂有新建工程與未開發土地管理費收費辦法、工地施工及安全管理辦法，是故顯然更將其主觀履行意願客觀呈現，較先前僅有2開發單位時，更能切實執行環境影響說明書所載之內容及審查結論，且確能預防及減輕開發行為對環境造成不良影響；至於本案是否因先前開發單位破產或其他開發單位掣肘，除應屬其等私權爭議外，似尚未見無法執行情事。另依臺灣高等法院102年度上字第499號民事判決揭示，秀岡山莊依系爭環境影響說明書開發計畫之記載，應為公寓大廈管理條例第53條所規定之集居地區，似認相關公共設施應由全體住戶(包含陸續加入者)共享等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、參加人陳述意見略以：㈠參加人李銘松、李銘煌、陳錫鴻，祥邑公司部分：
1.依環評法第6條第2項第1款、第16條、第17條、同法施行細則第37條第1項、第2項等規定，均非賦予環境影響說明書原開發單位或其繼受者有行使同意權之法律規定，原告應就其自身係繼受或創設取得系爭開發行為其主體之資格，從而享有所謂公法上之若何權利或利益，且各該權利或利益，確因系爭行政處分致受有損害各節，適法提出，其不能說明其法源基礎，應認其訴仍欠缺權利保護必要要件。本件依原告所主張者，僅屬義務之履行，非屬權利或法律上利益之享有，應不得提起本件之訴訟。若原告所指行政慣例為經共同開發單位全體之同意，即為核准併列為開發單位之要件之一；然原告未經原共同開發單位康橋學校之同意，是其不備開發單位資格，自不得提起本件訴訟，原告欠缺權利保護必要，應予駁回，且原告主張亦違反誠信原則。另依原告之主張，增列開發單位，即屬變更申請變更環境影響說明書或評估書內容，則因審查變更環評審查會對申請變更環境影響說明書或評估書內容，實為環境影響評估之延續，有賴法定程序及具各項專業委員予以把關，被告准許併列原告及康橋學校為開發單位時，未備理由、未經變更環評審查會對申請變更環境影響說明書或評估書內容予以審查、亦未備公法上權利義務之繼受法理，原告即不具提起本件訴訟之適格當事人地位，不待撤銷其開發單位之資格，即應駁回其訴訟。
2.被告101年6月5日解釋令內容，既針對特殊事項(法人破產)，基於漏洞填補法理，在環評保護基礎下，責求原開發行為或場所範圍內土地之所有權人，共同負擔環評個案結論之確實執行，確保原開發案仍遵守環評審議結論執行，並無不當，故101年6月5日解釋令應屬行政程序法第150條所稱法規命令而屬有效，假若101年6月5日解釋令非屬法規命令而屬行政規則，則衡諸環評法施行細則第3條第2款之規定，上開解釋令之作成仍依法有據；參加人加入開發單位係源於101年6月5日解釋令，並遵照該解釋令提出承諾書、所有權證明文件，並經被告依法審查環評內容跟審查結論不生變動，始獲准備查；原告或參加人等立具承諾、切結書申請加入為本案開發單位時，均熟知係被告單方課予各加入之開發單位應依已通過環境影響評估書件內容及審查結論確實執行之法義務，各繫案開發單位不動產所有權權益之行使，乃受限制。本件自始無涉環境影響說明書或評估內容之變更，實無原告所稱環評法第16條或施行細則第37條等法規之適用。我國環評法制採預防原則，系爭開發計畫案亦係為預防及減輕開發行為對區域內之自然環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，始責求參加人及其他各開發單位均應切結承諾依系爭環境影響說明書、評估書所載內容及審查結論，切實執行，是本件參加人及其他各開發單位均應承諾依系爭環境影響說有書、評估書所載內容及審查結論，切實執行，不得未經主管機關及目的事業主管機關核准變更環說書或評估書；原告長期未依環評承諾書履行，違反公共利益、並侵及他人權益，亦非合法。原告所爭執之環評法第6條第2項第1款規定、第16條規定、第17條規定、及同法施行細則第37條第1項、第2項規定，均非賦予原告有行使同意權之法律規定，原告亦自承所謂應經其同意乙節尚非我國法制基礎，伊始認屬習慣，但就已生類此行政法上之習慣等語，未能提出事證，自不能採。而被告未命參加人或原告重新提出「環境差異分析報告」，依法既無違誤，原告縱任加指摘，亦無理由。
3.環評法並無裁罰之特別規定，涉及併列開發單位之處罰，自仍應依行政罰法相關規定辦理；而行政罰以處罰行為人為原則，行政機關於裁罰時，應考量係一行為義務之違反（共同處罰）或數行為義務之違反（分別處罰）。依一行為不二罰原則，違反行為如屬共同性之一行為義務，應共同處罰所有義務人，如為個別性違規行為，屬個別性事務者，則應分別處罰該個別義務人，惟數行為人故意共同違規時，則應依行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」另併列開發單位如有違反環評法規定時，其權利義務及責任歸屬，依據行政罰法第1條規定及第4條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法」「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。但其他法律有特別規定者，從其規定。」均足使被告依法執行監督以保護美麗之土地及大台北市民用水安全。另原開發單位破產前，依系爭環境影響說明書開發秀岡山莊社區，所興建公共設施系統中之污水處理廠，為處理全社區之污水而起造，具有處理引至該污水處理廠污水之功能，且興建公共設施系統中之加壓站，供全區依環說書核定內容為開發之功能，該開發單位破產後，由集居地區之各開發單位共用、管理，以便利共同事務之推展及自主性管理，參加人與各開發單位自已備履行環評要求之客觀可能；環評法應追求環境開發與環境保護之平衡，被告透過使參加人加入開發單位而將其納入環境影響評估法之管制，並就其開發行為與環境影響評估說明書之執行狀況進行監督，已可有效確保、亦有助於環評結論之切實執行。又公法上義務之履行方式，除性質上不能由他人代為履行者外，義務人委由何人履行本無限制，此觀行政執行法第29條第1項之法理應屬甚明。上開履行環評要求之承諾，原無不能由他人代為履行之性質，縱原開發單位未經破產，同須委請專業人員代為履行環評承諾之要求，是原告指參加人不具履行環評要求之客觀可能之主張，洵非可採等語。
㈡參加人施劍輝、邱惠美、掬月公司、摩天公司部分：
1.本件原告起訴係主張原處分未依環評法第6條第2項第1款、第16條、第16條之1及同法施行細則第37條規定，經原告同意及以其名義向被告環保署申請加入開發單位，已侵害其權利或法律上利益，故原告具當事人適格云云。惟原處分僅係針對系爭開發行為範圍內土地所有權人或受其委託者加入成為開發單位之書面申請所為回覆，並副知上訴人等其他開發單位與有關機關，原告顯然並非受通知人，更非受行政處分之人，就此並無權利或法律上利益受損之可言，其提起本件訴訟為不合法。
2.依環評法相關規定可知，若未變更環境影說明書或評估書之內容，本即無再經主管機關核准之問題，如變更未涉及環境保護事項者，亦僅函請目的事業主管機關提送主管機關「備查」已足，並無所謂須經已加入開發單位同意之限制；且參加人並不因加入成為開發單位而享有任何與其他開發單位有所不同之特別或優惠之權利，絲毫未有免除相關環評義務及負擔之情形，亦無損於原告之權益，反而使環評範圍內基地之所有權人、受託人等因加入成為開發單位，而須負擔費用，並共同履行環評義務。訴外人秀岡公司破產，無法繼續履行原經主管機關審查通過之環境影響評估書件內容及審查結論，被告復於101年6月5日解釋令核釋，被告本於職權核定參加人等併列為開發單位並非無據。又原告亦非最原始申請之開發單位，其獲得被告備查併列為開發單位之時，亦未獲得當時已存在之另一開發單位即康橋學校之同意，故其所謂應取得現存開發單位同意乃行政慣例乙節，並無依據，環評法及其施行細則對此亦無相關規定，更與原告自己加入因而併列開發單位時亦未獲另一開發單位康橋學校同意之經驗不符。有鑑於系爭環境影響說明書因原始開發單位秀岡公司破產所造成之執行障礙，原告公司僅掌握部分土地，無實質開發條件與資歷，徒以開發單位地位阻撓其他土地所有權人進場開發，使秀岡山莊開發無從進行開發，被告為解決問題，經審慎檢討之通案，並適用於相同情形之開發個案，如大台北華城禾和二區其他適用案，目前該開發區亦已有其他開發業主依照新頒布行政命令申請加入成為「禾和二區社區興建計畫環境影響說明書」之開發單位，而得為開發，益證本案准予加入開發單位之處分並非特例。又觀之環評法第16條、環評法施行細則第37條之規定，若未變更環境影說明書或評估書之內容，本即無再經主管機關核准之問題，如變更未涉及環境保護事項者，亦僅函請目的事業主管機關提送主管機關「備查」已足，並無所謂須經已加入開發單位同意之限制，且細繹環評法第16條及施行細則第37條之規定，均係環境影響事項客觀之實體事項，不涉及開發單位之主體，原告以增加開發單位即為審查說明書之變更亦與法文規定之內容不符，要無依據。參加人申請加入成為開發單位，並未涉及環境保護事項之變更，此由參加人均簽立承諾書「承諾依本開發計畫之環境影響評估書件內容及審查結論確實執行，若違反規定，願接受環境影響法相關規定處罰」，益徵顯然參加人加入成為開發單位後，所必須確實遵守者，為系爭環境影響說明書之內容，自未涉及環境保護事項之變更。
3.參加人加入成為開發單位，係參加人承擔環境影響說明書所定開發單位義務之起點，並非終點；參加人更已於承諾書「承諾依本開發計畫之環境影響評估書件內容及審查結論確實執行，若違反規定，願接受環評法相關規定處罰」，被告即可依法規及環境影響說明書之記載監督及追蹤，後續倘有任何需釐清部分，被告亦可命參加人釐清或依職權指示辦理。另依臺灣高等法院102年度上字第499號民事判決內容可徵，參加人等加入為環評基地內之開發單位後，使用共同設施、支出費用以分攤各項公共設施之費用，與基地內所有之開發單位及陸續加入者，就基地內共同使用、維護及實施環境監測等，形成其使用共同設施與分攤共同費用之公同關係，對於系爭環境影響說明書之結論具有正面、積極之效能與公益性，原告之主張顯無依據且自相矛盾甚明；參加人等加入為環評基地內之開發單位後，因開發行為之進行，使進駐之住戶依系爭環境影響說明書所規範之方式及限制，成為環評基地內「集居地區」之住戶之一，而因此使用共同設施、支出費用以分攤各項公共設施之費用，與基地內所有之開發單位及陸續加入者，就基地內共同使用、維護及實施環境監測等，形成其使用共同設施與分攤共同費用之公同關係，對於系爭環境影響說明書之結論具有正面、積極之效能與公益性；反之，如任由少數開發單位負擔全部基地之環評義務，反而無法達到環評結論之義務，對環境之影響反而不利益等語。㈢參加人楊璧綺、鄭秉宏，亞昕公司部分：
1.參加人申請加入成為開發單位，均已簽立承諾書，仍須依系爭環境影響說明書之內容確實執行，未涉及環境保護事項之變更，依修正前環評法施行細則第37條第2項規定，僅須由被告「備查」，被告依101年6月5解釋令准許參加人加入成為開發單位，洵屬有據；且原告於95年申請加入成為開發單位時，原告及被告均認為加入成為開發單位未涉及環境保護事項之變更，被告因此依修正前環評法施行細則第37條第2項規定「備查」原告之申請，則原告現卻作相反之主張，稱參加人申請加入成為開發單位，無修正前環評法施行細則第37條第1項之適用云云，不僅於法不合，更已違反誠實信用原則。實則，原告於95年申請加入成為開發單位時，亦係以「環評承諾書」而加入成為開發單位，此由秀岡公司95年7月5日(95)秀岡字第004號函請增列原告為開發單位時，所檢附之文件除原告之土地證明文件外，亦僅有「環評承諾書」即可知悉，故原告竟於自己僅以「環評承諾書」而加入成為開發單位後，卻作相反之主張，稱參加人提出承諾書而加入成為開發單位係屬違法等語，顯非可採。參加人既已於承諾書「承諾依本開發計畫之環境影響評估書件內容及審查結論確實執行，若違反規定，願接受環境影響評估法相關規定處罰」，被告即可依法規及環境影響說明書之記載監督及追蹤參加人，後續倘有任何需釐清部分，被告亦可命參加人釐清或依職權指示辦理，可順暢監督及追蹤，而無窒礙難行之處。參加人於取得開發範圍內之土地、實質上從事開發行為時起，在被告備查前，即合法取得開發單位之法律地位，自得依修正前環評法施行細則第37條規定申請變更環境影響說明書、加入成為開發單位。
2.參加人加入成為開發單位，未涉及環境保護事項之變更，對於環境無不良影響，與環境保護之目的不相牴觸，自無不許參加人加入之理；參加人加入成為開發單位，縱涉及環境影響說明書之變更，惟變更之項目僅限於環評法第6條第2項第1款、第2款所規定開發單位及其負責人等事項，其他包括同條項第4款所稱開發場所、第5款所稱開發行為之目的及內容，均維持與系爭環境影響說明書之記載相同，未有增加或變更。申言之，系爭環境影響說明書原規劃作住宅區使用之土地，在參加人加入成為開發單位以後，仍將維持住宅區之用途，參加人實際開發時，必須遵守原定之容積率、建蔽率及其他環境影響書規定之限制，不得擅自增加開發範圍及開發行為之強度，因此包括同條項第7款規定開發行為可能引起之環境影響、第8款環境保護對策、替代方案及第9款執行環境保護工作所需經費等項目，將與系爭環境影響說明書之記載相符，不會隨之變動；顯然參加人加入成為開發單位，未涉及環境保護事項之變更，亦不會增加對環境之不良影響。秀岡山莊為全區已依雜項執照開闢完成、公共設施亦已完工之區域，參加人加入成為開發單位，依原環境影響說明書開發，對於環境無不良影響，且參加人加入成為開發單位，必須與原告及康橋學校一同分擔費用，可大幅降低原告所負擔之金額，對原告實屬有利；如不許參加人加入，將使原獲核定之系爭環境影響說明書之基礎大幅變更，對環境保護事項影響重大，自應准參加人加入。被告身為環評法之主管機關，所應審查者應為「環境保護之事項」，至於各開發單位間之私權關係如何，應由各開發單位自行協調，或由民事法院裁判，殊非被告所應審查及干預之範疇，原告以此主張參加人申請加入成為開發單位，須經原告同意云云，顯無理由。
3.在系爭環境影響說明書於89年獲核定以前，秀岡山莊全區之公共設施均已設置完成。原告係在全區公共設設置完成以後，始加入成為開發單位，根本未實際出資興建公共設施供他人使用。而各開發單位只要依據系爭環境影響說明書之內容及審查結論使用自己管領之土地，例如原告取得保護區土地之後繼續作保護區使用、不濫墾濫建，並分擔共同之義務，環境保護之目的即可達成；原告稱須先確定私權關係始能確保參加人可依環境影響說明書及審查結論履行云云，殊非事實。又參加人為履行環境影響說明書之內容及審查結論，已與除原告及已破產之秀岡公司以外之其他開發單位共同組成「秀岡山莊環評開發單位聯合管理委員會」，並於104年3月30日召開會議通過「秀岡山莊環境影響說明書開發單位權利義務劃分表」劃分各開發單位應「個別」及「共同」負擔執行之環境影響評估結論及其執行方式，並決議共同委託「康橋學校財團法人新北市康橋高級中學」，作為被告監督開發單位之單一聯絡窗口，顯然環境影響說明書之內容及審查結論已可順暢執行，被告機關亦可順暢監督及追蹤，而無窒礙難行之處等語。
六、本件如事實概要欄之事實，有系爭環境影響說明書、被告89年1月15日（89）環署中字第0001199號公告、92年5月30日環署綜字第0920035498號函、95年9月5日環署綜字第0000000000A號函、101年6月5日解釋令、參加人申請書、原處分、訴願決定等件影本在卷可稽（見證物外放、參加人證物更一參證9、本院卷1第155、157-158頁、原處分卷第1頁、最高行政法院卷1第266、286、289頁、卷2第7、202、570、638、703、747、751、762頁、本院前審卷1第15-25頁、第26-47頁），堪予認定。經核本件爭點為：原告提起本件訴訟是否當事人適格？被告所為101年6月5日解釋令，其性質為何？有無違反平等原則、行政自我拘束原則、禁止恣意原則？被告依101年6月5日解釋令，以原處分准許參加人成為系爭環境說明書之開發單位，有無違誤？茲分別論述如下。
七、本院之判斷:㈠原告提起本件訴訟為適格之當事人：
⒈按訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行
政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」同法第18條規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」次按行政訴訟法第4條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。……。（第3項）訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」準此，行政處分相對人以外之第三人，是否為法律上之利害關係人而得提起撤銷訴訟，其判斷標準係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。是以，非行政處分相對人之第三人起訴主張其所受侵害者，若可藉由新保護規範理論判斷為其權利或法律上利益受損害，可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟。
⒉查本件參加人申請加入系爭開發單位，核屬公法上之具體事
件，被告審核通過即作成准許參加人加入開發單位之決定，使參加人成為開發單位，依已通過之系爭環境影響說明書內容及審查結論確實執行，並就其開發行為依環評法相關規定辦理，具有法效性，故原處分核屬行政處分之性質，並無疑義。又原告雖非原處分之相對人，惟依環評法第6條第2項第1款、第16條及第17條規定，環境影響說明書應記載開發單位之名稱；已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容；開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行，是以，被告同意參加人列為開發單位進行開發行為，因開發單位負有確實執行系爭環境影響說明書所載之內容及審查結論之責任，倘參加人之開發行為有未依系爭環境影響說明書所載之內容及審查結論之情事，則原為開發單位之原告之權利或法律上利益受有損害，可認為原告具有訴訟權能，其提起本件撤銷訴訟，自屬原告適格，被告及參加人主張原告非屬法律上利害關係人，為當事人不適格云云，尚非可採。
㈡次按「(第1項)開發行為依前條規定應實施環境影響評估者
，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。(第2項)前項環境影響說明書應記載下列事項：一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。……。」「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」環評法第6條、第16條第1項、第17條分別定有明文。「本法所稱開發單位，指自然人、法人、團體或其他從事開發行為者。」「(第1項)開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。(第2項)前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。」行為時同法施行細則第7條、第37條亦有明文。又被告101年6月5日解釋令：「核釋已通過環境影響評估之社區開發案，因原申請之開發單位破產或其他因素，致無法繼續履行原經主管機關審查通過之環境影響評估書件內容及審查結論，其新取得原開發行為（或場所）範圍內土地之所有權人（含受土地所有權人委託者），得檢附土地所有權證明文件（受土地所有權人委託者，應另檢附土地所有權人委託書）及願依已通過環境影響評估書件內容及審查結論確實執行之承諾書，經目的事業主管機關轉送主管機關審核後，為環境影響評估法施行細則第7條規定之開發單位，並就其開發行為依環評法相關規定辦理。」查環境影響說明書、評估書所載內容及審查結論之履行，攸關環境保護及生態永續發展，被告基於環評法中央主管機關職權，為執行監督及確保已通過之環境影響說明書、評估書及審查結論切實履行之必要，以上開解釋令核釋因原申請開發單位無法繼續履行原經主管機關審查通過之環境影響評估書及審查結論，取得該開發行為範圍內之土地所有權人，如承諾履行原通過之環境影響評估書及審查結論者，得申請列為開發單位，在原已通過環境影響評估審查之開發行為範圍內為開發行為，並負擔履行環境影響評估書內容及審查結論之義務者，經核與環評法之立法目的尚無牴觸，且兼顧取得開發行為範圍內土地所有權人之權利，自得予適用。
㈢經查，訴外人秀岡公司在72年公布實施之「大台北華城都市
計畫」範圍內為「秀岡山莊興建計畫」之開發行為，計畫規模約119.13公頃，其中可都市發展面積約71.85公頃(包括住宅用地54.08公頃、公共設施用地17.76公頃)，保安保護區約47.28公頃。該基地之整地、水土保持及公共設施建造工作，秀岡公司於77年6月取得改制前臺北縣政府工務局（於99年12月25日改制為新北市政府工務局，下稱臺北縣政府工務局）核發之77店雜字第043-8號雜項執照後，即展開整地、水土保持及各項公共設施建造，並自83年起至88年間，先後陸續取得臺北縣政府工務局核發之(83)店雜使字第23號雜項使用執照、(84)店雜使字第031號雜項使用執照、(85)店雜使字第027號雜項使用執照、(88)店雜使字第017號雜項使用執照，已涵蓋秀岡山莊之全區公共設施，包括都市○○道路、必要之私設通路、滯洪沉砂池、污水處理廠、污水專用下水道系統及自來水供水系統，其全區之公共設施已設置完成98%，尚未完成之2%係為路燈等非必要公共設施等情，為兩造所不爭執(見本院卷4第159頁)，並有89年3月系爭環境影響說明書(定稿本)附卷可稽(見證物外放，上開雜項執照及雜項使用執照見C-1-1、C-2-1、C-2-2、C-2-3、C-2-4)，可知本件開發場所係屬可供建築之成熟基地，並非因環評法之施行才得以開始開發行為之場所。嗣秀岡公司於97年4月30日經臺灣臺北地方法院(下稱臺北地院)以97年度破更二字第6號民事裁定宣告破產，致無法繼續為開發行為，及履行原經審查通過之系爭環境影響說明書內容及審查結論，被告就此針對申請開發單位因破產或其他因素，致無法繼續為開發行為及履行環境影響說明書內容及審查結論，及如何規範取得該開發場所內之土地所有權人為後續相關開發行為，乃作成上開101年6月5日解釋令。參加人據前揭解釋令分別檢據土地所有權證明文件（受土地所有權人委託者，檢附土地所有權人委託書），並出具願遵守系爭環境影響說明書內容及審查結論之承諾書，向目的事業主管機關臺北水管局提出加入系爭環境影響說明書開發單位之申請，經臺北水管局轉送主管機關即被告審核後，被告依其101年6月5日解釋令作成原處分，核諸前揭規定及說明，並無違誤。
八、原告雖主張依環評法第6條、第16條及施行細則第37條規定，關於開發單位的增加，應由原開發單位依法申請為之，原告有具名申請變更環境影響說明書行政處分的權利；被告所為101年6月5日解釋令已違反平等原則、行政自我拘束原則、禁止恣意原則；又公法上權利義務即便可以由他人承繼，也非可由單獨一方申請變更，本件開發單位公法上的權利義務並不適合因土地之移轉而由參加人繼受，被告主張依法律繼受關係使參加人成為開發單位並無法律上之依據；另被告實際上無法憑參加人之環評承諾書而監督參加人履行及分擔環評結論事項云云。經查：
㈠原告主張參加人加入開發單位應得其同意，並由原開發單位依法申請為之，為無理由：
⒈按「開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書
或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。」「前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。」「(第1項)開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：一、計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之十以上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。五、對環境品質之維護，有不利影響者。
六、其他經主管機關認定者。(第2項)前項第1款及第2款經主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。(第3項)開發行為完成並取得營運許可後，其有規模擴增或擴建情形者，仍應依本法第5條規定實施環境影響評估。」104年7月3日修正前環評法施行細則第37條第1項、第2項及第38條分別定有明文。準此，可知⑴未涉及環境保護事項之變更者：由目的事業主管機關轉送主管機關「備查」；⑵涉及環境保護事項之變更，但無須重新進行環境影響評估者：提出「環境影響差異分析報告」(特定變更內容，得僅檢附「變更內容對照表」)，由目的事業主管機關轉送主管機關「審核」⑶涉及環境保護事項之變更，須重新進行環境影響評估者：就申請變更部分，重新辦理環境影響評估。依環評法第6條第2項第1款規定，環境影響說明書固應記載開發單位之名稱及其營業所或事務所，但參加人申請加入開發單位，核與開發單位之變更有間，惟衡諸環評法之立法宗旨為「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。」(見環評法第1條)，可認參加人申請加入開發單位一節，並未涉及環境保護事項之變更，倘依上開規定，由目的事業主管機關轉送主管機關備查即可，被告為確保系爭環境影響說明書之被履行及慎重起見，乃本於主管機關職權作成101年年6月5日解釋令，俾資遵循。況依參加人所簽立之承諾書均已載明參加人「承諾依本開發計畫之環境影響評估書件內容及審查結論確實執行，若違反規定，願接受環境影響法相關規定處罰」，因此參加人加入成為開發單位後，仍須依原環境影響說明書之內容確實執行。原告主張其有具名申請變更環境影響說明書之權利及參加人加入為開發單位須得其同意，尚乏依據。
⒉次按「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」憲法
第15條定有明文。查系爭開發案為住宅社區開發案，本件參加人為取得秀岡山莊興建計畫範圍內之土地所有權人，本於基本權充分實現原則，土地所有權人依法得行使其自由使用、收益及處分之權能，從而，參加人為行使其所有權即在開發場所內進行開發行為，有必要加入開發單位，以負擔開發行為所應負之環評法上之義務，則不須經原開發單位之同意，因所有權之行使，倘繫於第三人之同意，不啻增加法令所無之限制。且系爭環境影響說明書件內容及審查結論之履行，事關所有人財產權之行使及負擔至為重大，自應由其直接行使所有權並負擔環評法上之義務，始符合憲法財產權保障之旨。又環評法係於83年12月30日公布實施，其施行細則於84年10月25日發布，其開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準於84年10月18日發布，秀岡公司為符合法令之規定，在87年開始推動系爭開發行為即秀岡山莊興建計畫之環境影響評估作業、88年送件、被告89年核定系爭環境影響說明書(見系爭環境影響說明書定稿本)，可知在系爭環境影響說明書於89年獲核定以前，秀岡山莊全區之必要公共設施均已設置完成。惟原告在95年間始加入成為開發單位，根本未實際出資興建開發場所內之公共設施供，參加人所取得之土地均為開發場所內之住宅用地，茲秀岡公司因破產而無法履行環評法上義務時，為避免系爭環境影響說明書件內容及審查結論之無法落實，自應直接由參加人本於所有權人之地位，承擔並履行環評法上義務。原告主張參加人申請加入開發單位，須經原告同意，為無理由。
㈡被告101年6月5日解釋令並無違反平等原則、行政自我拘束原則、禁止恣意原則：
⒈按「(第1項)本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關
，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。(第2項)行政規則包括下列各款之規定︰……二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」行政程序法第159條定有明文。又「法律所定者，多係抽象之概念，主管機關基於職權，因執行特定法律，就此抽象概念規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級主管機關作為適用法律、認定事實及行使裁量權之基礎。」司法院釋字第407號解釋參照。次按被告101年6月5日解釋令，主要在於核釋已通過環境影響評估之社區開發案，因原申請之開發單位破產或其他因素，致無法繼續履行原經主管機關審查通過之環境影響評估書件內容及審查結論，其新取得原開發行為（或場所）範圍內土地之所有權人（含受土地所有權人委託者），得檢附土地所有權證明文件（受土地所有權人委託者，應另檢附土地所有權人委託書）及願依已通過環境影響評估書件內容及審查結論確實執行之承諾書，經目的事業主管機關轉送主管機關審核後，為環境影響評估法施行細則第7條規定之開發單位，並就其開發行為依環評法相關規定辦理。核其性質為被告因執行環評法，就開發單位此一抽象概念規定，所為必要之釋示，以供本機關作為適用法律、認定事實之基礎，為一解釋性規定之行政規則。
⒉查被告於92年5月30日以環署綜字第0920035498號函同意秀
岡公司所請增列康橋小學併列為開發單位，秀岡公司復於95年7月5日以(95)秀岡字第004號函，請求被告增列原告為開發單位，被告以95年7月21日環署綜字第0950056616號函回覆秀岡公司，表示：「主旨：貴公司申請增列永柏企業股份有限公司為『秀岡山莊興建計畫環境影響說明書』之開發單位乙案，請依本署94年6月17日修正發布之『環境影響評估法施行細則』第37條第2項規定，應由本案目的事業主管機關轉送本署備查，復請查照。」，此有被告95年7月21日環署綜字第0950056616號函可稽(見本院卷1第155頁)；又依卷附臺北水管局於95年8月10日水臺建字第09550046500號函被告，其內容記載：「主旨：有關秀岡開發事業股份有限公司同意增列永柏企業股份有限公司為『秀岡山莊興建計畫環境說明書』之開發單位暨相關各開發主體權利義務範圍釐清說明資料乙案，依據環境影響評估法施行細則第37條第2項規定，函請大署備查，請查照。」(見同上卷第156頁)；被告針對上開函文，乃於95年9月5日以環署綜字第0000000000A號函表示：「主旨：所請增列永柏企業股份有限公司為『秀岡山莊興建計畫環境影響說明書』開發單位乙案，本署已予備查，請查照。」(見同上卷第157-158頁)，可知原告於95年增列為開發單位時，被告係依環評法施行細則第37條第2項規定辦理，予以備查，而非依同施行細則第37條第1項或第38條規定，予以審核或重新辦理環境影響評估，且未獲得當時已成為開發單位之康橋學校同意。再依秀岡公司95年10月5日(95)秀岡字第008號函記載：「主旨：本公司同意永柏企業股份有限公司依『大台北華城細部計劃』及『秀岡山莊興建計劃環境影響說明書』之精神，與其他開發者具有秀岡山莊所有公共設施之建物、道路、管線等相關設施之共同使用、共同管理、共同分攤費用之責任與義務，請查照。說明：……二、本公司業於95年7月5日以(95)秀岡字第004號函(附件一)同意永柏公司為『秀岡山莊興建計劃環境影響說明書』之開發單位，並經環保署95年9月5日環署綜字第0950064322號函(附件二)同意備查在案。……。」(見本院卷1第252頁)，足徵原開發單位秀岡公司已明示概括同意「其他開發者」在共同使用、共同管理、共同分攤費用之責任與義務下，可以共同依系爭環境影響說明書之精神參與開發計劃。
⒊觀之，秀岡公司於97年間經臺北地院裁定宣告破產後，已無
法繼續為開發行為，及履行原經審查通過之系爭環境影響評估書件內容及審查結論，而開發場所範圍內之土地所有權人，如欲繼續進行相關開發，如何規範其開發行為，被告基於環評法預防及減輕開發行為對環境造成不良影響之立法意旨，及確保系爭環境影響評估書件內容及審查結論之履行、土地所有權人財產權之保障，乃作成之101年6月5日解釋令，要求新取得原開發行為（或場所）範圍內土地之所有權人（含受土地所有權人委託者），檢附土地所有權證明文件（受土地所有權人委託者，應另檢附土地所有權人委託書）及願依已通過環境影響評估書件內容及審查結論確實執行之承諾書，經目的事業主管機關轉送主管機關審核後，為環境影響評估法施行細則第7條規定之開發單位，並就其開發行為依環評法相關規定辦理，衡之前述原告於95年間申請加入為系爭開發計畫之開發單位之程序，被告101年6月5日解釋令並無違反平等原則、行政自我拘束原則、禁止恣意原則等情事，原告此部分之主張，亦非可採。
㈢原告主張被告實際上無法憑參加人之環評承諾書而監督參加人履行及分擔環評結論事項，為無理由：
⒈按環評法第18條規定：「(第1項)開發行為進行中及完成後
使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。(第2項)開發單位作成前項調查報告書時，應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環境影響說明書、評估書之預測結果相互比對檢討。(第3項)主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」第20條規定：「依第7條、第11條、第13條或第18條規定提出之文書，明知為不實之事項而記載者，處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣3萬元以下罰金。」第23條規定：「(第1項)有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：……二、違反第18條第1項，未提出環境影響調查報告書或違反第18條第3項，未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。……(第2項)前項情形，情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人3年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣30萬元以下罰金。……。」另依卷附參加人所簽立之承諾書已記載：「xxx(參加人名稱)申請加入成為『秀岡山莊興建計畫環境影響說明書(定稿本)』之開發單位，並承諾依本開發計畫之環境影響說明書件內容及審查結論確實執行，若違反規定，願接受環境影響說明法相關規定處罰。」據此，開發單位依法有確實履行環境影響說明書、評估書及審查結論之義務，目的事業主管機關、主管機關則有追蹤、監督執行情形之權責，違反者，應受相關刑事或行政處罰。
⒉次按臺北水管局基於目的事業主管機關之權責，為落實環境
影響評估工作，確保環境品質，特依行為時環評法第18條及其施行細則第39條規定，訂定「經濟部水利署臺北水源特定管理局環境影響評估追蹤作業要點」(下稱系爭作業要點)，第2點規定：「追蹤查核對象：凡經由本局轉送行政院環境保護署(以下簡稱環保署)完成環境影響評估審查，並准予開發行為之開發單位。」第3點規定：「追蹤查核事項：……㈠計畫核定時要求開發單位辦理之事項。㈡開發單位執行環境影響說明書或評估書內容及主管機關審查結論事項。㈢其他相關環境影響事項。」第4點規定：「㈠書面查核：每年元月15日前開發單位填報前1年『開發單位執行環境影響評估審查結論及承諾事項申報表』(如附表)函送本局，再由本局進行書面查核。必要時得會同相關機關(構)及單位赴開發場所進行現地勘查。㈡現地追蹤查核：視各開發案實際開發情況與保護工作執行成效，篩選現地追蹤個案，組成現地追蹤小組至現場查核，以瞭解各開發單位環境保護工作執行情形。」第5點、第6點分別就書面查核作業方法、現地追蹤查核作業方法有詳實之規定，第7點規定：「追蹤查核時如有要求開發單位改善事，應函請開發單位確實改善，除立即改善事項應於改善完成時立即回報本局外，其他應補正或改善事項應於本局文到30天內，提出改善計畫及時程報本局列管。」第8點規定：「如於追蹤過程發現其他可能產生重大環境影響或公害糾紛之虞或發現開發行為有違反環境影響評估法及其施行細則等相關法規者，另函知環保署督導。」⒊查參加人於加入系爭開發計畫之開發單位後，為利於環境影
響評估監督行政聯繫，於101年10月成立「秀岡山莊環評開發單位聯合管理委員會」（下稱環評聯管會），共同承擔環評責任，並委由康橋學校為統一聯絡窗口，作為實際運作執行系爭環境影響評估說明書之單位，此有環評聯管會辦理系爭環境影響評估說明書執行情形可稽（見參加人更一參證五，證物外放）。環評聯管會並與「秀岡山莊公共事務環評開聯合管理委員會」（下稱公共聯管會）訂有「新建工程與未開發土地管理費收費辦法」、「工地施工及安全管理辦法」（見本院卷1第254-262頁）。再觀之臺北水管局104年8月10日以水臺建字第10401050450號函所檢送其辦理環境影響評估追蹤作業要點及95年至103年度辦理系爭環境影響說明書之開發行為追蹤情形資料顯示(見證物外放)，參加人於加入開發單位後，均依規定向臺北水管局提出「開發單位執行環境影響評估審查結論及承諾事項申報表」，並由臺北水管局函送被告查核。申報表中除表格A為基本資料之填載外，表格B：「環境影響評估審查結論(請依公告結論逐項填報)與辦理情形」、表格C：「減輕或避免不利環境影響之對策(依環評書件所載內容填報)與辦理情形」、表格D：「環境監測計畫摘要與辦理情形」、表格E：「居民陳情案件與辦理情形」、表格F：「遭受環保法令處分狀況(請敘明違規事實)」、表格G：「歷次環境影響評估追蹤監督事項」，開發單位均詳實填載，參以參加人加入開發單位後，被告於103年5月20日、104年1月28日所為之系爭環境影響說明書環境影響評估監督意見與開發單位之回應說明，此有被告103年5月23日環署督字第1030042621號函、104年1月30日環署督字第1040009663號函、康橋學校103年6月4日康橋103校字第0071號函、104年2月12日康橋104總字第0012號函可按(見參加人證物更一參證5第6-53頁)；目的事業主管機關即臺北水管局104年1月20日水臺建字第10401002790號函所為之追蹤與開發單位之回應說明(見同上卷第120-140頁)等情，可知參加人加入開發單位後，被告依上開規定，仍得據以監督、追蹤開發單位就已受許可之開發行為是否確依環評審查結論執行，無礙系爭環境影響說明書及審查結論之執行，且被告對於多數開發單位，亦無無法執行環評結論進行監督之問題。是原告主張被告實際上無法憑參加人之環評承諾書而監督參加人履行及分擔環評結論事項，要屬一己揣測之詞，自非可採。
九、綜上所述，原告之主張，均不可採，原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造及參加人其餘之攻擊防禦方法，經核與判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，併予敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年3月1日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官蕭惠芳
法官侯志融法官陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年3月10日
書記官李依穎