裁判字號：最高行政法院103年判字第694號判決
裁判日期：民國103年12月18日
裁判案由：環境影響評估法
最高行政法院判決
103年度判字第694號上訴人臺北市政府代表人 郝龍斌 訴訟代理人 蔡進良 律師
董彥苹 律師
參加人儷山林休閒開發股份有限公司代表人 郭淑珍 訴訟代理人 張少騰 律師
王晨桓 律師被上訴人 楊俐容
陳慧慈 陳惠華 陳金條 李秋霞 許全盛 許健一 楊誠通 高珮芸 戴秀芬 共同訴訟代理人 詹順貴 律師
熊依翎 律師 謝孟羽 律師上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國103年7月3日臺北高等行政法院102年度訴字第694號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄。
被上訴人高珮芸、戴秀芬在第一審之訴駁回；其餘被上訴人部分發回臺北高等行政法院。
廢棄自為判決部分，第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人高珮芸、戴秀芬負擔。
理由
一、上訴人為辦理「北投線空中纜車計畫」之開發案（下稱系爭開發案），依促進民間參與公共建設法（下稱促參法）之規定辦理招商程序。參加人儷山林休閒開發股份有限公司（下稱儷山林公司）因參與上訴人於民國94年4月20日公告之「民間參與投資興建暨營運北投線空中纜車計畫」BOT案件之招商程序，經評選後獲選為最優申請人，並於94年12月13日與上訴人簽訂「北投線空中纜車計畫」投資契約。儷山林公司於101年7月3日將系爭開發案環境影響說明書（下稱環說書）送上訴人環境影響評估審查委員會（下稱環評會）審查。案經上訴人環評會第118次會議、第122次會議及第123次會議審查，作成「有條件通過環境影響評估審查」之結論，並經上訴人於102年1月16日以府環技字第10230344800號函附第00000000000號公告（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審法院）判決撤銷訴願決定及原處分，被上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：㈠環境影響評估法（下稱環評法）所謂「當地居民」之內涵與範圍，係指依環評法第8條、施行細則第20條、第22條各款規定，有權受公告與通知，並參與公開說明會之居民，是以，居住於開發行為所在地及毗鄰之鄉鎮、市、區之居民，屬環評法上所稱「當地居民」，就當地開發行為之環評爭議，具有法律上利害關係，而有訴訟權能。又開發行為環境影響評估作業準則（下稱作業準則）第6條第1項附件三附表五所示，開發行為半徑10公里範圍內或開發行為兩側沿線500公尺內，均屬受開發行為影響範圍，在此範圍內之居民，就環評法爭議事件亦自有當事人適格。
被上訴人楊俐容、陳慧慈、陳惠華、陳金條、李秋霞、許全盛、許健一、楊誠通等8人（下稱楊俐容等8人）之住居所與本件線型開發行為之直線距離，均在500公尺內，而被上訴人高珮芸、戴秀芬分別居住於開發行為所在地北投區及毗鄰之士林區。是被上訴人均屬系爭開發行為地之當地居民，而得提起本件訴訟。㈡纜車興建之開發行為，應依法向法定目的事業主管機關辦理環評。而本件開發行為之核准、各項建造與使用執照等，均由國家公園主管機關即內政部為之。上訴人雖為本件促參開發案之目的事業主管機關，惟同時亦與參加人係共同開發行為人，不無機關偏見，難期公正環評審查，並非適法之環評審查機關。從而本件以各機關權限涉及程度、公法關係範圍以及管制目的有效性等因素，實應由國家公園主管機關內政部擔任目的事業主管機關，並由行政院環境保護署（下稱環保署）為環評主管機關，方符環評法第7條與環評法施行細則第12條規定。㈢環評結論應經委員於審查程序中斟酌審議，並附具實質理由，方得做成，而非直接使其成為有條件通過的條件內容。原處分卻在開發單位就結論所需必要資訊未補正情況下，未經確實合議，即將多項依法應記載於環說書之事項列為條件（如⑴地質安全、結構安全、防災監測計畫部分；⑵環境風向、風速測量與推估部分；⑶交通流量部分等）而通過結論，違反正當程序要求等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：㈠被上訴人僅楊俐容等8人居住於前述作業準則第6條第1項附件三附表五所示線型式開發行為沿線兩側500公尺範圍內，餘者則非，難認有本件訴訟當事人適格。至於被上訴人另援引環評法第8條第1項第2款、施行細則第20條有關揭示環說書於「適當地點」之規定，以及環評法第8條第2項、施行細則第22條有關將舉行公開說明會訊息公告、通知之規定，資為居住於開發行為所在地之「區」及「毗鄰之區」之居民即被上訴人高珮芸、戴秀芬等得提起本件訴訟之依據，然未見論證說明 何以渠 等因上開規定而有法律上利益。㈡系爭開發案之目的事業主管機關及環評機關均為上訴人，被上訴人主張系爭開發案應由國家公園主管機關內政部為目的事業主管機關，並由環保署為環評主管機關，進而指摘上訴人作成原處分不具合法管轄權限，應予撤銷，於法顯有誤解。㈢原處分未有被上訴人所指違反正當法律程序之情形。蓋環評法第6條第1項、第2項規定，環說書應記載10項法定事項，據此，作業準則並分別就此法定事項進一步以條文及以附件一、二、三及五、附表一至十等予以規定，相對具體化，故上開環評法第6條第2項法定應記載事項之意涵，自應以作業準則（法規命令）為據。若此法規命令未規定者，於環評會審查環說書結論，認為該當開發行為對環境無重大影響之虞，不需進入二階環評時，「是否」通過及「如何」通過，主管機關尚且有裁量權，得經環評會審議決議，裁量附加負擔等附款，如課予開發單位法規未明文規定之一定作為或不作為義務等，而為「有條件通過」環評，此觀環評法施行細則第43條第2款規定自明。本件歷經三次環評會審議，被上訴人指陳問題，實多已於過程中經環評會審議、開發單位修正環說書、環評會討論而後決議，並無環說書應記載事項未記載或評估、審查之情事；且有些事項係經認開發行為對環境無重大影響之虞後，以裁量為附款；有些事項則非屬「創設規範」甚或僅係訓示規定，並無被上訴人所指非基於正確充分資訊作成之違法情形，是被上訴人所論不足採等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、參加人主張：本件環境影響評估之辦理，是由上訴人逕行要求參加人配合辦理，且環境影響評估之審查機關及程序應如何辦理之爭議，迭經環保署、上訴人及內政部三方不斷溝通方始定案，參加人自應遵照決定辦理等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人楊俐容等8人之住居位置均位在系爭開發案纜車所經路線直線距離500公尺以內，合於裁判先例關於依作業準則第6條第1項附件三附表五所示就當地居民為認定之標準。另參照環評法第7條第3項規定、第8條規定，開發單位所舉行之公開說明會應依法通知當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）公所，顯係認住居於該等地區之人民均享有出席公開說明會，陳述意見之程序參與權，可認居住於上開區域者，就環評之作成與否亦有法律上利益。而被上訴人高珮芸、戴秀芬分別住居於系爭開發案所在地北投區、毗鄰區士林區，被上訴人戴秀芬工作地點也位在北投區，徵諸上開規定，對於系爭開發案之環評程序有參與權，而為系爭開發案審查結論之利害關係人，得為本件訴訟之提起。㈡內政部為系爭開發案之目的事業主管機關。蓋：依國家公園法第14條第1項第6款、第2項、第16條所定，於國家公園區域內所為之纜車開發計畫，國家公園主管機關內政部為目的事業主管機關。上訴人係促參法第5條第2項所定主辦機關，容亦為系爭開發案之目的事業主管機關。二者均為系爭開發案之目的事業主管機關，然不論就層級管轄，或就系爭開發案有80%之開發計畫內容位於陽明山國家公園範圍內而言，或依內政部發布之「國家公園範圍內執行促進民間參與公共建設案開發行為處理原則」第1點、第3點第2款、第4點規定以觀，內政部實為最重要、最適切，且具主導權限之目的事業主管機關。尤其，本件開發案係促參案件，上訴人可認與參加人為共同開發行為人，如由上訴人所屬之環評會負責系爭開發案之環評審查，不免機關偏見。㈢綜上，系爭開發案應以內政部為最主要目的事業主管機關，其環評審查，依諸環評法第7條第1項及其施行細則第12條規定，其主管機關應為中央之環保署，上訴人對之環評審查，無事務管轄權限，竟作成有條件通過環評審查之結論，自有違誤，訴願決定未加糾正，遞予維持，亦有未合，被上訴人訴請撤銷，為有理由，應予准許。
六、上訴意旨略為：㈠原審判決未依法裁定使與本件具法律上利害關係之第三人即環保署與內政部獨立參加訴訟，顯有判決不適用行政訴訟法第42條規定之違背法令。㈡原判決援引國家公園法第14條規定論斷內政部為本件北投纜車開發行為之目的事業主管機關部分，顯與國家公園法第14條規定之文義解釋、體系解釋及目的解釋有違，且完全未說明不採上訴人主張之理由，核有適用國家公園法第14條規定不當、判決不備理由之違背法令；復且有不適用相關組織法規之違法；凡此並足以影響判決結果，應予廢棄。㈢原判決認定上訴人為系爭依促參法辦理之纜車開發案之共同開發行為人，此項見解與促參本質有異。且行政法制上，行政程序法第13條、第14條定有機關權限積極衝突(競合管轄)爭議之解決機制，僅有「公職人員迴避」而無「機關迴避」之制度，是原判決有關見解，顯有不適用促參法、行政程序法等規定以及適用不當之違法等語，求為廢棄原判決。
七、本院查：㈠原判決以被上訴人等均為本件訴訟之適格當事人；且系爭開
發案環評主管機關應為環保署，而非上訴人，上訴人竟為系爭開發案環評結論之作成，管轄錯誤為由，因此廢棄原處分及訴願決定。本院核其關於被上訴人楊俐容等8人當事人適格之判斷並無違誤，餘者於法尚有未合。以下茲依原判決上開所論，分就當事人適格以及系爭開發案環評主管機關此二爭點，析述如次。
㈡關於當事人適格之判斷：
1.按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，為行政訴訟法第4條第1項所明文。關於「法律上利害關係」之判斷，通說係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟（本院75年判字第362號判例參照）。
2.我國環評法制係採預防原則（環評法第1條參照），開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查（環評法第5條參照）。由於重大開發案對環境及當地居民影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，端賴法定之環境影響評估程序及具各項專業委員予以把關（環評法第3條、第6條及第7條參照）。是以，開發單位為開發行為前應提出環境影響說明書，由專業委員為環境影響評估審查；且環境影響評估之審查結論為目的事業主管機關核發許可開發之前提要件，在環境影響說明書未經完成審查或說明書未經認可前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其許可者無效，俾發揮環境影響評估制度之功能（環評法第14條第1項參照），防止開發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。因此，環評審查會對於應實施環境影響評估之開發行為所作之審查結論，受開發行為影響之人民，揆諸前述規範保護理論，環評法第5條第1項、第7條及第14條第1項既保護因生存環境受影響之人民之目的，渠等當然具有法律上利害關係，得對該環境影響評估審查結論，提起撤銷訴訟即具原告適格。
3.而關於開發行為影響範圍之人民之認定，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定。依中央主管機關環保署依環評法第5條第2項授權規定訂定之作業準則第6條第1項：
「說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件(附件三)、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件(附件四)、說明書、評估書初稿應檢送之圖件(附件五)規定辦理。」其「附件三說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為：「
一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五」，而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫(包含規劃中、施工中及已完成之各計畫)」之「範圍」欄載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」；「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件一、地理位置圖，以比例尺五千分之一或一萬分之一台灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」等規定可知，法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為之5公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於受開發行為影響之人民，具提起撤銷訴訟之原告適格。當然，如依開發行為及所在地之特殊性質（如高污染、高風險、處敏感地質帶等），雖非居於上開法令所規定區域內之人民，然其生存環境顯亦受開發行為影響者，自非不得就開發行為之環評結論提起行政救濟，惟此具體特殊情狀應由主張該項情狀者釋明之。
4.末按，環境保護行政因牽涉廣泛的利益衝突以及頻頻決策於未知之中，在性質上必須藉公共參與來增強其決策的正當性。此公共參與係指開發單位及審核環境影響評估機關其他以外相關機關、團體、地方政府、學者專家、當地居民等，透過法定或非法定之方式，參與環境影響評估的製作、審查與監督等階段（環評法第7條至第12條參照）。
基於現實考慮所作的公共參與，所考慮可參與對象未必是法規範的要求，而是事實上的需求。在此考慮下可能包含「所有受影響的利害關係人」。法律上對於是否受影響必須採取一定的定義與認定，但在實際上，受到影響不限於法律利益的損害，還包括政治、經濟、文化之衝擊等等。因此，許多人民，包含環保團體、企業體等雖在開發計畫區域之外，仍關心開發計畫對其所造成之影響，就有可能必須使此類團體或個人就環評審查為公共參與。是以，環評法第7條第3項第1階段環評審查結論公開說明會通知、第8條第2項環境說明書之揭示，依環評法施行細則第22條第1項第2款規定，除應於10日前刊載於新聞紙，並應於開發當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）公所公告，即係通知當地民眾對環評為公共參與，俾滿足民眾「明瞭真象的權利」及「意見受尊重之權利」，且集思廣益以早日發覺潛在問題或糾紛，避免評估方向偏差而浪費有限資源，而共同為決策之形成。此與開發當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）之民眾是否應認其受開發行為而影響其法律上利益之判斷無涉；易言之，受開發行為而影響其生存環境者，當然享有環境決策公共參與之權利；但得公共參與者包含政治、經濟及文化受影響者，未必即屬法律上利益受影響者；二者不宜混淆，過度擴張法律上利益範疇之判斷，只會斲喪法院最基本的權利保護機能。
5.經查，系爭開發案為線型開發，被上訴人楊俐容等8人之住居位置均位在系爭開發案纜車所經路線直線距離500公尺以內乙節，業經原審確認在案，可認為受系爭開發行為影響之人民，渠等對於系爭環評審查結論，均具有法律上之利害關係，自得循序提起撤銷訴訟請求救濟，原判決因認渠等具有本件訴訟之當事人適格，自屬的論。然被上訴人高珮芸、戴秀芬住居所不在前揭作業準則第6條第1項附件三附表五所示範圍內，亦據原審認定。雖該2人住所、上班處所位於開發行為地行政區或毗鄰行政區，亦屬得受通知公共參與之民眾，惟未見渠等釋明雖未居住於法令所設定可能發生影響區域內，但因具體特殊情況顯然受系爭開發案影響之情狀，衡諸前揭說明，仍難認其法律上利益因系爭開發案而受損害，提起本件撤銷訴訟，未具當事人適格。原審未查，即有違法，上訴論旨關於該部分求為廢棄，為有理由。
㈢關於系爭開發案環評主管機關之判斷：
1.按「（第1項）同一事件，數行政機關依前二條之規定均有管轄權者，由受理在先之機關管轄，不能分別受理之先後者，由各該機關協議定之，不能協議或有統一管轄之必要時，由其共同上級機關指定管轄。無共同上級機關時，由各該上級機關協議定之。（第2項）前項機關於必要之情形時，應為必要之職務行為，並即通知其他機關。」「（第1項）數行政機關於管轄權有爭議時，由其共同上級機關決定之，無共同上級機關時，由各該上級機關協議定之。（第2項）前項情形，人民就其依法規申請之事件，得向共同上級機關申請指定管轄，無共同上級機關者，得向各該上級機關之一為之。受理申請之機關應自請求到達之日起十日內決定之。」為行政程序法第13條、第14條所明定。是關於行政機關管轄競合或爭議時，管轄機關之決定，法已有明文，交由爭議機關協議、共同上級機關指定或各該上級機關協議定之，屬行政權範疇，非得由司法權介入。系爭開發案環境影響評估之主管機關，其管轄歸屬前經上訴人、內政部及環保署協議由上訴人任之，此見諸卷附環保署101年4月6日環署綜字第1010026579號函、內政部101年10月5日內授營園字第1010809725號函可稽。原判決既認系爭開發案目的事業機關有二：上訴人及內政部，未經徵詢內政部、環保署意見，乃逕決定內政部為「最適」「最主要」目的事業機關，自行認定系爭開發案環境影響評估之主管機關為環保署，此論證實有違上開法文，亦逾越司法權限，應先敘明。
2.又按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環保署；在直轄市為直轄市政府。」「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」環評法第2條、第7條第1項定有明文。而「本法所定中央主管機關之權限如下：……三、有關中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書、環境影響評估報告書(以下簡稱評估書)及環境影響調查報告書之審查事項。」「本法所定直轄市主管機關之權限如下：……三、有關直轄市目的事業主管機關轉送環境影響說明書、評估書及環境影響調查報告書之審查事項。」「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。……」亦為同法施行細則第3條第3款、第4條第3款及第12條所明定。可知環境影響評估主管機關之決定是由目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之，如由中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書者，其審查由中央主管機關為之，由直轄市目的事業主管機關轉送者，其審查由直轄市主管機關為之。本案關於系爭開發案環評事務主管機關之爭議，源自於系爭開發案之目的事業主管機關究係上訴人、內政部抑或內政部營建署陽明山國家公園管理處（下稱陽管處）；而此關乎環評法中所謂「目的事業主管機關」意涵之詮釋。
3.在制度設計上，環評法係採所謂「雙主管機關制」，開發行為之目的事業主管機關與環評之主管機關非屬同一，立法宗旨在藉由目的事業主管機關基於開發行為專業面向之初步評估，再經環評主管機關主持公共參與、多方辯難以取捨價值，凝聚共識，形成環境永續經營之決策。易言之，目的事業主管機關與環評主管機關就環境保護預防措施之實踐，並非互相扞格、牽制；反之，係以「協力方式」完成環境影響評估的製作、審查與監督此等行政任務，環評程序不應簡化為環評主管機關就開發單位環境影響說明書「是」或「非」之兩極審查而已，否則，逕由開發單位將環境影響說明書送環評主管機關審查即可，無須經由目的事業主管機關轉送；此「轉送」本即寓意初步審查「許可」開發單位之開發計畫。且環評法上應實施環評之開發行為，依環評法第4條第1項之規定，係指對環境有造成不良影響之虞之行為，故應進行環評之開發行為並非人民得任意實施而主張原應受法律保障之行為，除應由環評主管機關針對開發行為對於環境造成之影響實施環評外，尚應由其目的事業主管機關於其職權範圍內綜合衡量申請開發人之權益及公共利益，例如交通開發行為須由交通主管機關考量交通需求，經濟開發行為須由經濟主管機關考量經濟發展之需求等，進行利益衡量後作成決定。是以，上開目的事業主管機關之許可其實係對於開發計畫得否進行所為之總體綜合審查決定。是就行政組織與行政作用之法理，以及環評法之規範設計而言，此之所謂目的事業主管機關，係指依開發行為所據之專業法規或組織法規得作成「開發計畫許可」之行政機關，必也就開發行為有其專業及其權限，得就該行為所產生之整體效益，及對環境之影響與補救措施所可能之耗損為全面評價者。惟應注意者是，此並不及於核發開發許可並進入「建築階段」後，由建築主管機關依相關建築法規作成之行政處分。
4.系爭開發案為空中纜車計畫，由上訴人依據促參法採BOT方式推動。是：
⑴系爭開發案為交通事業。交通部制定「空中纜車興建營
運注意事項」，第2條明文其主管機關為空中纜車所在之直轄市、縣（市）政府。據此，空中纜車興建之主管機關乃為空中纜車所在之直轄市政府即上訴人。上訴人轄下並設有工務局、交通局，分就纜車工程之監辦、督導及日後管理有其專業及權限，可就設置纜車行為對環境之影響與補救措施為必要評估，並得核發相關建造執照。
⑵依促參法第5條第2項：「本法所稱主辦機關，指主辦民
間參與公共建設相關業務之機關：在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」之規定，揭示僅中央目的事業主管機關，及地方自治團體始得擔任促參法之「主辦機關」。蓋促參法規範意旨在於行政任務之民營化，且民營化項目的國家任務屬性並未改變，只是將提供服務責任轉換為國家擔保責任，得以此種方式提供行政任務者，目前只宜限於中央目的事業主管機關及地方自治團體。從而，地方自治團體於促參法中，就行政任務之民營化此節，相當於目的事業主管機關，自得綜合進行各項評估，而提供前述開發計畫之許可。
⑶承上，上訴人為系爭纜車交通計畫所在地之直轄市政府
，復為執行系爭開發案依促參法招商之主辦單位，自應肯認為系爭開發案之目的事業主管機關。同時，依環評法第7條、環評法施行細則第22條規定，系爭開發案之環評主管機關亦同時為上訴人無誤。
⑷至於國家公園法第14條第1項第6款關於國家公園一般管
制區及遊憩區內，纜車等機械化運輸設備之興建，應經國家公園管理處之許可之規範，係就開發行為核發相關建造執照處分之層次，不應以此作為認定系爭開發案目的事業主管機關之標準。原判決引據本院98年度判字第1119號判決乙案，資為內政部為系爭開發案環評主管機關之裁判先例；惟該案原告即本件參加人儷山林公司，該案被告則為陽管處，緣起儷山林公司於系爭開發案外，於纜車「山上站」處擬另興建「研習住宿設施」，經陽管處依上開規定核發建造執照，嗣發覺系爭開發案未經環境影響評估通過，乃援引環評法第14條第1項規定，通知上開建造執照為無效，儷山林公司不服而提起該案訴訟。是該案訴訟標的為陽管處核發之建造執照處分是否無效，上開判決亦係就此論證而已，並未以此認定系爭開發案之目的事業主管機關，併此指明。
5.原判決以系爭開發案位於國家公園內，應受國家公園法主管機關規範；及上訴人與儷山林公司為系爭開發案「共同開發人」，就環評事務應為迴避等節，論證內政部方為系爭開發案之目的事業主管機關，因此推認環評主管機關為環保署，雖非全然無見。惟：
⑴我國之土地使用分別依都市土地、非都市土地與國家公
園土地等三類予以管制開發。都市地區之土地以使用分區及用途，基地規模及密度限制等方式來管理都市土地使用；非都市地區之土地以分區及用地編訂方式為主，而以開發許可審查為輔的管理方式來規範土地使用；國家公園土地則依國家公園法進行特別管制。規制上開三類土地之現行法令主要為都市計畫法、區域計畫法及國家公園法。都市計畫法與區域計畫法之中央主管機關均為內政部，依國家公園法第3條規定，該法主管機關亦為內政部，是內政部統籌國土整體規劃，就各區塊土地（包括國家公園土地）之利用、管制，乃至區塊規劃及調整，當然為主管機關，殆無疑義。但內政部基於國土主管機關之地位，其著重在基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係之分析，強調土地發展之整體規劃，與環評法係就個別開發行為進行之評估有間。即便是開發行為所需之土地利用許可，亦僅限於開發行為依其性質與各該土地利用計畫法規中預先擬定之土地使用不符，於特定條件下允許變更而進行之審議，其側重角度在於開發行為與土地使用分區規劃之關係，其許可難認係環評法上所稱「開發行為之許可」。當然，也就無從以內政部對國家公園土地管制及利用之職掌，推究其為本件環評事件之目的事業主管機關。尤其，空中纜車設置乃交通設施，與內政部職掌無涉；且若以開發行為所在土地利用許可為據，推論土地利用及管制機關即為開發行為許可機關，即為目的事業主管機關，則幾乎所有開發行為將以內政部為目的事業主管機關；甚者，不論地方或中央之開發行為，其環評事件可能全數集中由環保署為之，無異架空地方自治團體從事開發及環評之權限，影響中央與地方權限之劃分至鉅。此誠立法所不可能之錯誤，環評法上目的事業主管機關不應為如是解，至為明確。
⑵另觀諸國家公園法第14條第1項第6款及第2項：「（第1
項）一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：……六、纜車等機械化運輸設備之興建。……（第2項）前項各款之許可，其屬範圍廣大或性質特別重要者，國家公園管理處應報請內政部核准，並經內政部會同各該事業主管機關審議。」國家公園法施行細則第10條：「依本法第十四條及第十六條規定申請許可時，應檢附有關興建或使用計畫並詳述理由及預先評估環境影響。其須有關主管機關核准者，由各該主管機關會同國家公園管理處審核辦理。」以及內政部為妥慎規範國家公園範圍內執行促參案件相關開發行為，避免人為過度開發造成自然棲地破壞，於95年9月13日發布「國家公園範圍內執行促進民間參與公共建設案開發行為處理原則」第4點：「本部及其他主辦機關執行中案件，除依促進民間參與公共建設法及投資契約辦理外，開發計畫及建築計畫審核程序依下列規定辦理（流程圖如附件），其變更時亦同：㈠開發計畫應由國家公園管理處函詢環境影響評估主管機關是否達開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（以下簡稱認定標準）。㈡開發計畫達認定標準者，應送請環境影響評估主管機關及國家公園計畫委員會審核通過後報請本部核准；未達認定標準者，依國家公園範圍內預先評估環境影響原則辦理，併轉陳國家公園計畫委員會審核後報本部核准。㈢……」等規定以觀，可知內政部就國家公園範圍內促參案件且應進行環境影響評估之案件，並未捨棄其審查土地利用是否符合國土規劃之職權，而係就開發案經環境影響評估審查通過後，再送國家公園計畫委員會審核後報請其核准。是就系爭開發案而言，苟經環評主管機關為環境影響評估審查通過，內政部仍應基於全國國土主管機關之權限為不同角度之審查，附此敘明。
⑶上訴人辦理系爭開發案，依促參法規定辦理招商，乃學
說上所謂屬「計畫型之公私協力模式」，亦即，由公部門即主辦單位將公共任務委由民間機關執行，自己則由第一線之給付者或執行者之角色，退居為輔助性之促進者及擔保者（參照促參法第14條、第16條、第19條、第22條、第24條等為國家擔保責任具體化規定；同法第5章管制及監督規定則彰顯主辦機關與民間機構公私益對立之利害關係），故主辦單位在此情況下並不具有與民間機構共同執行公共任務之「共同開發人」地位。法院非得以此為由，認主辦單位即係開發人而與環評主管機關有利益衝突，逕而剝奪主辦單位為目的事業主管機關事務管轄之權限。至於上訴人因現行法規範而身兼系爭開發案主辦單位、目的事業主管機關及環評主管機關，不無機關制衡欠缺及利益衝突之疑義，環評法第3條第2項後段規定：「目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。」設有解決機制。雖此立法例是否妥適，是否可有效維持環評審查之客觀公正，於法政策上可質疑檢討，然於該規定未修正前，仍屬有效適用之實定規範，環評主管機關應遵守此等迴避規定而審查，法院則應據予審判。於環評相關規範未修正前，除藉由行政程序嚴格遵守之要求外，並無另於法外自行創設標準而求為環評審查客觀公正之可能。
⑷從而，原判決自行排除上訴人為系爭開發案目的事業主
管機關之事務管轄權限，以內政部為系爭開發案之目的事業主管機關，據以推認系爭開發案之環評主管機關為環保署，指上訴人為環評審查結論，乃事務管轄錯誤，核有不適用法令之違誤，上訴人求予廢棄，為有理由。
㈣綜上所述，原判決關於認定被上訴人高珮芸、戴秀芬具有當
事人適格部分，既有如上所述之違法，其違法又與判決結論有影響，上訴人求予廢棄，為有理由，其等非適格當事人之事證明確，其訴應認無理由，而由本院自為判決。至於原判決認定原處分作成機關事務管轄有誤而為原處分、訴願決定之撤銷，亦有違法，已如前述，上訴人求予廢棄，為有理由；惟原處分除管轄外，其他部分是否適法，未經原審調查認定，此部分應發回由原審法院審理。
八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第260條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年12月18日
最高行政法院第四庭
審判長法官侯東昇
法官江幸垠法官沈應南法官闕銘富法官楊得君以上正本證明與原本無異中華民國103年12月19日
書記官吳玫瑩