裁判字號：高雄高等行政法院93年簡字第352號判決
裁判日期：民國94年07月29日
裁判案由：違反道路交通管理處罰條例
高雄高等行政法院簡易判決
93年度簡字第352號原告甲○○被告交通部公路總局高雄區監理所代表人乙○○所長訴訟代理人丙○○上列當事人間因違反道路交通管理處罰條例事件，原告不服交通部中華民國九十三年九月二十一日交訴字第０九三００五一０五０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告於民國（下同）九十三年二月三日至被告之旗山監理站申請辦理遺失補發汽車駕駛執照，該站承辦人員以口頭告知原告須繳清其自八十一年九月十九日起至八十六年二月二十二日止，前後六筆合計新台幣（下同）四萬零二百元之交通違規罰款後，始得核發駕照，原告乃於當日繳清罰款領得駕照。嗣原告不服被告之旗山監理站人員所為上開以口頭命原告必須先繳清罰鍰，否則拒絕核發駕照予原告之行政處分，乃於九十三年二月十三日以書面向被告為不服之表示並請求退還已繳納之罰款，經被告以九十三年二月十六日高監旗字第○九三○○○三○九六號函復略以：「‧‧‧四、按道路交通管理處罰條例第九條之一規定：『汽車所有人或駕駛者於向公路監理機關辦理汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照前，繳清其所有違反本條例尚未結案之罰鍰。』，本站要求台端於補發駕駛執照前繳清所有交通違規罰鍰，於法並無不合。五、台端申請退還已繳納交通違規罰鍰乙節與法不合，欠難照辦。」等語，否准原告申請。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略以：（一）依九十年一月十七日修正前之道路交通管理處罰條例第九十條第二項規定：「違反本條例案件，自確定之日起逾三年未執行者免予以執行。」行政執行法第七條規定：「行政處分，自處分、裁定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日起，五年內未經執行者，不再執行，其於五年期間屆滿前已開始執行者，仍得繼續執行，但自五年期間屆滿之日起已逾五年尚未執行終結者，不得再執行。」行政程序法第一百三十一條第一項、第二項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」等規定意旨以觀，無論行政處分或行政執行均有時效規定，其立法目的在督促行政機關能儘速貫徹其行政作為，以避免其所製作行政處分久懸不決，致因時間延滯過久而發生舉證困難問題，並影響人民權益，且該時效規定為絕對時效（即除斥期間之性質），一旦時效完成，即當然消滅，不再具有任何請求力或執行力。職是，行政程序法、行政執行法均為行政機關處理行政事務或行政執行之基本法則，除法律有特別規定（如修正前之道路交通管理處罰條例第九十條第二項之時效規定）外，應一律適用前述時效規定，而無再類推適用民法一般請求權時效規定之情形。易言之，在九十年一月十七日道路交通管理處罰條例修正前，因該條例本身即有時效規定，故有關交通違規處罰之時效問題，均應適用該條例第九十條第二項之規定，即時效期間為三年，逾三年者不得再執行，斷無類推適用民法規定之可能，而九十年一月十七日以後，該條例雖配合行政程序法第一百三十一條為避免重覆規定，而將該條有關時效之規定予以廢止，但此亦僅將交通違規處罰所產生之時效問題納入行政程序法之規定而已，非交通違規處罰本身並無時效問題，更無類推適用民法有關時效之規定餘地。本件被告所屬之旗山監理站未查明前述法律適用原則，認為有關交通違規處罰之時效問題，均一律類推適用民法第一百二十五條十五年請求權之時效規定，而要求原告必須繳清交通違規罰款後，始願核准原告補發駕駛執照之申請，姑且無論該交通違規處罰本身是否有瑕疪，就有關時效問題之適用，亦有明顯適用法律違誤之處。故本件有關原告之交通違規處罰問題，既發生在九十年一月十七日前，依前述說明，其時效期間應僅有三年，而非類推民法第一百二十五條所規定之十五年期限。（二）次按行政程序法第九十三條第一項規定：「行政機關作成行政行政處分有裁量權時，得為附款，無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」同法第九十四條規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」，此即行政法學上之「不當連結禁止原則」。本件被告雖以道路交通管理處罰條例第九條之一：「汽車所有人或駕駛人應於向公路監理機關辦理汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照前，繳清其所有違反本條例尚未結案之罰款。」之規定，作為要求原告必須先繳清罰款，始願補發新駕駛執照之理由。惟該條規定係於九十一年一月十七日後始增訂公布實施，修正前之道路交通管理處罰條例並無該條規定，依「法律不溯及既往原則」、「信賴利益保護原則」，自不能以原告受交通違規處罰後，法律所新增加之負擔規定，作為准駁原告申請補發新駕駛執照之依據。再者，道路交通管理處罰條例第九條之一之適用範圍，亦應僅限於尚未罹於時效之罰鍰，系爭罰鍰已逾時效，被告不能以該等違規處罰，作為准駁原告申請新駕駛執照之依據。尤其應否核發新駕駛執照予原告與原告是否應繳清交通違規罰款，二者並無目的與手段之必要關聯，被告不得以與該核發新駕駛執照間不具正當合理關連事項，作為准駁原告申請補發駕照之依據。（三）又被告命原告所繳納之六筆交通違規處罰案件，除其中八十一年九月十二日公警局字第六五五七七０號交通違規事件根本未曾裁決外，其餘五筆雖曾經裁決，但亦未合法送達，是該六筆交通違規處分均因未裁決或未合法送達而不生任何效力，根本是不存在之行政處分或無效之行政處分，在此情形下，被告焉能命原告必須先繳納不存在或不生任何效力之交通違規處罰所衍生之罰款後，始願核准原告補發駕駛執照之申請，其確有嚴重違法之處。（四）訴願決定雖以當初旗山監理所承辦人員要求原告必須繳清所有積欠交通違規處罰金額，始願補發遺失駕駛執照予原告之行為，僅係重申道路交通管理處罰條列第九條之一規定意旨，性質有如法令宣導，並未產生任何法律效果，係屬觀念通知而非行政處分，故並非訴願審查之標的為由，而駁回原告之訴願；然鈞院九十三年度簡字第九十九號判決意旨，認被告之旗山監理站承辦人所為之命原告必須繳納先前所有積欠之交通違規處罰之罰款後，始能受理並核准原告該補發駕駛執照申請之行政行為，雖未以書面方式為之，惟既係該行政機關對於人民申請補發遺失駕駛執照之特定具體公法事件，於行使准駁公權力時，所為對外發生如繳清交通罰鍰則准補發給駕駛執照，否則即拒絕為該授益行政處分法律上效果之單方行政行為，依行政程序法第九十五條第一項及司法院釋字第四二三號解釋意旨，自屬行政處分之見解以觀，亦認為該旗山監理站承辦人所為之命原告必須繳納先前所有積欠之交通違規處罰之罰款後，始能受理並核准原告該補發駕駛執照申請之行政行為，確為行政處分，而非僅係法令宣導。（五）本件若非因被告之旗山監理站人員之堅持，原告根本不可能會在申請補發駕駛執照同時，無故繳交與申請補發駕駛執照毫無關連之交通違規罰鍰。為求訴訟經濟，爰於提起撤銷被告之旗山監理站人員所為前揭口頭違法行政處分時，合併提起被告應返還原告已繳納罰款之訴訟。否則縱然原告對被告嗣後補開之交通違規裁決另案聲明異議，而經台灣高雄地方法院交通法庭撤銷被告之裁決處分，惟原告仍無法據該裁定向被告請求返還已繳納之罰款，故有提起本件行政訴訟之必要。爰聲明求為判決：（一）訴願決定及被告之旗山監理站於九十三年二月三日所為命原告先繳清自八十一年九月十九日起至八十六年八月二十日止，積欠之四萬零二百元交通違規罰鍰後，始願補發原告遺失駕駛執照申請之口頭行政處分，以及被告九十三年二月十六日高監旗字第０九三０００三０九六號函否准退還原告已繳納之四萬零二百元罰款之處分均撤銷。（二）被告應返還原告已繳納之四萬零二百元罰款。
三、被告則以：（一）按九十年一月十七日修正前之道路交通管理處罰條例第九條第二項規定：「前項案件自確定之日起逾三年未執行者，免予執行。」（行政執行法第七條規定：「行政執行，自處分、裁決確定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日起，五年內未經執行者，不再執行。」，係就已確定行政處分之執行消滅時效之規定，就違反道路交通管理事件所指之消滅時效而言，應專指處罰機關裁決之確定日，非指行為人違規或遭舉發違規或裁決之日，此觀之道路交通管理處罰條例第九條第一項規定自明。（二）經查，本件原告違規事實發生在八十一年至八十六年間，係行政程序法施行前已發生之違規事實，應不適用上開時效規定，參照司法院釋字第四七四號解釋「時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關」之意旨，得類推適用民法消滅時效之規定（縱使殘餘期間，自行政程序法施行日起算較五年為長者，仍依其期間，法務部九十年三月二十二日九十令字第八六一七號函釋同此見解），且其性質既與民法第一百二十六條及第一百二十七條有異，自當類推適用民法第一百二十五條一般消滅時效十五年之規定，被告之旗山監理站於九十三年二月三日依道路交通管理處罰條例第九條之一規定，請原告在申請換發新駕駛執照前，先結清違反道路交通管理處罰條例尚未結案之罰鍰，並無違法或不當。（三）另被告之旗山監理站已於九十三年十月十五日依訴願決定理由三之意旨，以高監旗字第０９３００１４７６６號函檢送該六筆違反道路交通管理事件裁決書予原告，原告於收受裁決書後，於九十三年十一月一日依道路交通管理處罰條例第八十七條規定提出聲明異議，轉陳台灣高雄地方法院審理中等語，資為抗辯，並請求判決駁回原告之訴。
四、經查，本件原告於九十三年二月三日，至被告之旗山監理站申請辦理遺失補發汽車駕駛執照，經該站承辦人員以口頭告知原告須繳清其自八十一年九月十九日起，至八十六年二月二十二日止，前後六筆合計四萬零二百元之交通違規罰款後，始准核發駕照，原告乃於當日繳清前開罰款領得駕照。嗣原告不服被告之旗山監理站人員所為上開以口頭命原告必須先繳清罰款，否則拒絕核發駕照予原告之行政處分，乃於九十三年二月十三日以書面向被告為不服之表示並請求退還已繳納之罰款，經被告以九十三年二月十六日高監旗字第○九三○○○三○九六號函復略以：「‧‧‧四、按道路交通管理處罰條例第九條之一規定：『汽車所有人或駕駛者於向公路監理機關辦理汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照前，繳清其所有違反本條例尚未結案之罰鍰。』，本站要求台端於補發駕駛執照前繳清所有交通違規罰鍰，於法並無不合。
五、台端申請退還已繳納交通違規罰鍰乙節與法不合，欠難照辦。」等語，否准原告申請等情，分別為兩造所自陳，並有各該申請書及函文附原處分卷及本院卷可憑，自堪認定。
五、原告雖以前揭情詞資為爭執，惟查：
（一）關於原告訴請撤銷被告之旗山監理站於九十三年二月三日所為命原告先繳清自八十一年九月十九日起至八十六年八月二十日止積欠之四萬零二百元交通違規罰鍰後，始願補發原告遺失駕駛執照申請之口頭行政處分部分：
按「行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。」行政程序法第九十五條第一項定有明文。本件被告之承辦人員以口頭告知原告應先繳清其之前積欠違反道路交通管理處罰條例尚未結案之交通違規罰鍰後，始准核發原告遺失之汽車駕駛執照之行政行為，雖未以書面方式為之，惟既係被告對於原告申請補發遺失駕駛執照之特定具體公法事件，以原告尚有交通違規罰鍰未繳為由，所為不准核發駕駛執照之單方行政行為，自屬拒絕原告申請補發駕駛執照之行政處分甚明。次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第五條第二項所明定；又「汽車所有人或駕駛人應於向公路監理機關辦理汽車檢驗、各項登記或換發牌照前，繳清其所有違反本條例尚未結案之罰鍰。」則為道路交通管理處罰條例第九條之一所規定。經查，本件原告向被告申請補發駕駛執照，核係請求被告作成核發駕駛執照之行政處分，又原告不服之標的係關於被告以原告應先繳清交通違規罰鍰，否則無法發給駕照之表示，業據原告於本院審理時陳述甚明，經核被告上開表示係以原告未依道路交通管理處罰條例第九條之一規定繳清交通違規罰鍰不應核給駕駛執照為由，所為否准原告補發駕駛執照申請之意思表示，此時即發生被告駁回原告申請之法律效果；故原告如認被告以上開理由否准核發駕駛執照之行政處分係屬違法而損害其權利，本可循行政訴訟法第五條第二項規定提起課予義務訴訟以求救濟，然原告並未為之，而係於繳清罰鍰獲發駕駛執照後，始提起撤銷被告上開否准核發駕照處分之訴訟；按提起任何訴訟，請求法院裁判均應以有權利保護必要為前提，所謂「權利保護必要」，係指當事人有進行訴訟之正當利益，或有接受判決之必要而言。故原告之請求在法律上並無實益者，其訴即因欠缺訴之利益，而無保護必要。又人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，‧‧‧得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第四條第一項定有明文。故提起撤銷訴訟以有行政處分存在為前提，若行政處分業已執行完畢或因其他事由而消滅，已無供可撤銷之對象或當事人亦不因該行政處分之撤銷而有可回復之法律上利益時，即應認原告之提起撤銷訴訟係欠缺保護必要。查原告對於被告否准核發駕駛執照之處分並未循課予義務訴訟以為救濟，而係於繳納罰鍰獲發駕駛執照後，就被告先前否准之處分，單獨提起撤銷訴訟，然查，系爭核發駕駛執照之申請，既因被告已經作成核發之處分而解決，則有關被告駁回申請之處分亦隨之解決而失其效果，則原告自無再提起本件訴訟訴請撤銷該否准處分之利益（本件訴訟類型，經本院闡明後，原告仍主張為撤銷訴訟之訴之聲明），故依上開所述，原告提起本件撤銷訴訟顯係欠缺保護之必要，應予駁回。
（二）關於原告訴請被告退還已繳罰鍰部分：經查，原告分別於：⑴八十一年九月十二日二十時五十分許，駕駛九六二─五０七八號小客車，行經國道北向二○八公里處，利用路肩超車，經內政部警政署公路警察局（下稱公路警察局）警員攔檢舉發原告違反行為時道路交通管理處罰條例第三十三條第一項規定，製有八十二年九月十二日公警局字（８２）第0000000號舉發違反道路交通管理事件通知單舉發經原告當場簽收，嗣經被告之旗山監理站於九十三年十月十四日，以旗鑑違字第駕裁八五─○六五五七七號違反道路交通管理事件裁決書裁處原告六千元，並記違規點數一點。⑵八十二年十二月五日一時四十分許，駕駛ＶＳ─四四八九號自用小客車行經國道南向三百六十公里處，在高速公路超速行駛（速限九十公里，車速一五四公里）經公路警察局警員攔檢舉發製有八十二年十二月五日公警局字（８２）第0000000號舉發違反道路交通管理事件通知單交原告當場簽收，嗣被告之旗山監理站於九十三年十月十四日以旗監違字第駕裁八五─00000000號裁決書，裁處罰鍰六千元，並記違規點數一點。⑶八十四年四月二十九日二時二十五分許，駕駛ＹＨ─三五四五號自小客車，在國道南向三百三十五公里處超速（速限一００公里，車速一二七公里），經公路警察局警員攔檢舉發製有八十四年四月二十九日公警局字（８３）第0000000號舉發違反道路交通管理事件通知單交原告簽收，嗣經被告之旗山監理站於九十三年十月十四日，以旗違字第駕裁八五─0000000號裁決書裁處罰鍰六千元，並記違規點數一點。⑷八十四年六月十六日一時三十分許，駕駛ＹＫ─一九三二號自小客車在國道南向三百六十一公里處超速（速限九十公里，車速一二五公里），經公路警察局於八十四年六月十六日，以公警局（８３）第0000000號舉發違反道路交通管理事件通知單舉發，並經被告之旗山監理站於九十三年十月十四日以旗監違字第駕裁八五─0000000號裁決書裁處罰鍰六千元，並記違規點數一點。⑸八十四年十月二十四日三時許，駕駛ＶＳ─四四八九號自小客車，在國道南向三百六十三公里處，超速行駛（速限九十公里，車速一二五公里），且未帶行照，經公路警察局警員攔檢舉發製有八十四年十一月八日公警局字第（８３）第0000000號舉發違反通知單交原告簽收，並經旗山監理站於九十三年十月十四日以旗鑑違字第駕裁八五─0000000號裁決書裁處罰鍰六千六百元，並記違規點數一點。⑹八十六年二月十一日，在國道北向三百六十公里處持逾期駕照駕駛ＶＳ─四四八九號自小客車，並利用路肩超車，經公路警察局警員攔檢舉發製有八十六年二月十一日公警局字（８４）第0000000號舉發違反道路交通管理事件通知單交原告簽收，並經被告之旗山監理站於九十三年十月十四日，以旗監違字第駕裁八五─0000000號裁決書，裁處原告罰鍰九千六百元，並記違規點數一點等情，為原告所是認，並有各該舉發違反道路交通管理事件通知單及裁決書附卷可稽。是原告繳納之罰鍰係源自上開交通違規事件之處分，至被告之旗山監理站於原告申請補發駕照時以原告未繳清罰鍰為由所生不准核發駕照之處分，僅係單純適用道路交通管理處罰條例第九條之一之結果而已；換言之，前者係有關原告應否受交通違規罰鍰處分之爭執，應循交通聲明異議程序處理；而後者則係法律規定原告申請補發駕照所應具備之前提要件而為被告否准原告補發駕照所應審酌之理由，並未於該否准核發駕照之處分外，新生別一命原告繳交罰鍰之處分，原告訴稱被告在系爭補發駕照之申請事件中所為命原告繳納罰鍰係屬另一違法之侵益處分，而該處分既屬違法，故被告應予退還罰款云云，顯有誤會。又原告對於上開交通違規罰鍰處分，已向台灣高雄地方法院聲明異議，經該院九十三年度交聲字第六二六號裁定將原處分撤銷後，復經台灣高等法院高雄分院九十四年度交抗字第二九號撤銷原裁定，發回台灣高雄地方法院更為審理，有各該裁定書附卷可稽。是原告上開交通聲明異議事件如獲終局之勝訴確定裁判，屆時原告繳納之罰鍰即失其法律上原因而得請求被告返還，換言之，上開交通違規罰鍰處分縱有違法，然於其未經依法變更前，原告並無請求被告返還已繳罰鍰之請求權存在，從而被告否准退還原告已繳納之罰鍰，並無不合。
六、綜上所述，原告所訴並不可採。其中有關被告之旗山監理站九十三年二月三日所為原告應繳清自八十一年九月十九日起至八十六年八月二十日止積欠之四萬零二百元交通違規罰鍰，始准補發原告遺失駕駛執照申請之口頭行政處分部分，因該否准核發駕照之行政處分於原告提起本件行政訴訟前已因被告作成核發原告駕駛執照之處分而解決，原告復提起撤銷訴訟訴請撤銷上開否准核發駕照之處分，核屬欠缺權利保護必要，應予駁回。至原告請求被告退還已繳交通違規罰鍰部分，於該罰鍰處分未依法變更前，原告並無請求被告還款之請求權存在，被告否准退還，並無違誤，訴願決定予以不受理，理由雖有不同，結論則無二致，原告起訴意旨求為撤銷並請求被告退還已繳納之罰鍰四萬零二百元，為無理由，應予駁回。並均不經言詞辯論為之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十六條、第二百三十三條第一項、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國94年7月29日
第三庭法官簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國94年7月29日
書記官楊曜嘉附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。