臺北高等行政法院91年度訴字第1387號判決

裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第1387號判決

裁判日期：民國91年11月14日

裁判案由：有關建築事務

臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第一三八七號
原告甲○○訴訟代理人丙○○被告內政部營建署陽明山國家公園管理處代表人乙○○處長）訴訟代理人 黃旭田 律師複代理人 陳忠勝 律師右當事人間因有關建築事務事件，原告不服內政部中華民國九十一年三月五日台內訴字第○九一○○○二六○六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告以台北縣淡水鎮水源里百六戛一之三號建物為原有合法建物（下稱系爭建物），於民國（下同）九十年一月二十日、同年一月三十一日、六月十三日分別向被告、內政部營建署陳情准其沿系爭建物舊有牆高約四公尺予以補修建，案經內政部營建署九十年六月二十六日九十營署園字第○三八四四二號函暨九十年二月七日九十營署園字第九○四一五七號函，移由被告依原告前開陳情書及相關附件資料，審認系爭建物係位於陽明山國家公園特別景觀區內，且原告提具之資料，未符合規定，乃以九十年八月十六日九十營陽建字第六三三二號書函答復原告略以：「三、．．所請沿『舊有牆高．．予以補修建』乙節，經卷查台北縣政府工務局七十四年七月十日違章建築拆除通知單所載，所陳建物係以『新建』違建查報，且經該局於七十四年九月十九日強制拆除完竣在案。既經上開程序已拆除完竣之新建違建物，自不得補辦建照。爰台端陳情本處准予認定旨稱之『舊有牆高約四公尺予以補修建』之條件，實難據以辦理。
．．五、綜合上述，台端所陳情之標的物因所附資料實無法確認其原有合法建物之建造年限及居住事實，且本處已於八十九年二月十日邀集相關單位就台端申請事項辦理會勘，請台端依前會勘紀錄（諒達）辦理，所請歉難同意。」等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、命被告遵照鈞院判決之法律見解對原告作成決定。
３、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、按「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：一、公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。」、「第十四條之許可事項，在史蹟保存區、特別景觀區或生態保護區內，除第一項第一款及第六款經許可者外，均應予禁止。」國家公園法第十四條及第十六條定有明文。兩造均不爭執系爭建物位於特別景觀區，惟原告提出延舊有牆面，修建至簷高四公尺之申請，僅屬原有建物之修建，符合上開「私建築之建設（應包含新建、修建、擴建或整建等情形」」之規定，故被告應依該規定作為核准與否之依據。另參照內政部依國家公園法第七條、同法施行細則第三條及第六條擬具公布之「陽明山國家公園計畫第一次通盤檢討」第五節保護利用管制規則第四條第二項：「特別景觀區內原有建築物或工程設施之修建、改建或增建，需先徵得管理處之許可。」之規定，原告申請延原有建物之舊有牆面，改建成簷高四公尺，倘經徵得被告許可，即得為之。
２、被告稱原告申請「補修建合法建物」，實係申請「新建違建物」云云，惟原告係申請就「原有合法建物」整建，而非申請「新建或擴建」：
⑴台北縣政府工務局七十四年七月十日違章建築拆除通知單，記載系爭建物以「新
建」違建查報，且於七十四年九月十九日強制拆除完竣，惟實乃七十三年間原告因系爭建物（即台北縣淡水鎮水源里百六戛一之三號）僅為一樓建物，不敷使用，且不諳法令暨法律程序，自行僱工於系爭建物上增建二、三樓建物約七公尺，成為一棟三層樓高之房屋，原告隨後向戶政機關申請另立一獨立門牌，此有當時台北縣警察局淡水鎮戶政事務所七十四年二月十四日內部簽准核發之北縣警淡戶字第○三六號門牌證明書：「查甲○○君於本里二十二鄰百六戛一號之二部分間共三層一座一間，經本所查編門牌劃編為百六戛一之三號。」可稽。是以，早於台北縣政府工務局七十四年七月十日違章查報通知及七十四年九月十九日強制拆除前（即七十四年二月十四日前），系爭建物為一樓原有合法建物而增建加蓋二、三樓之三層建物。
⑵嗣系爭建物遭人檢舉二、三樓違建，經台北縣政府工務局以「新建」為由，拆除
增建之二、三樓建物部分，至於原先合法一樓建物部分，仍保存現狀至今，並非上開建物全部皆屬新建，否則台北縣政府工務局豈有獨留一樓建物不予拆除之理。參照上開台北縣政府工務局違章建築拆除通知單，其違建情形載明「加強磚造
二層約七公尺約一四三平方公尺」，可知當初違建拆除部分，係系爭建物二、三樓部分，復參照原告所提戶政事務所出具之門牌證明書載明「一之二號部分間三層一座一間」，可證系爭建物原為三層建物，且一之三號確係一之二號門牌增編而來。又參照系爭建物之現場照片，二樓以上牆面及樑柱均有拆除痕跡，惟一樓部分仍維持完整建物（門窗部分因歷時甚久，未加管理，遭人毀損），被告稱上開建物全部均為新建違建，而一樓建物部分係未清除完全之結果，與事實不符。
⑶況被告否准原告申請「沿舊有牆高予以補修建」，係以原告無法證明系爭建物符
合「修訂陽明山國家公園一般管制區土地使用分區管制要點」中「合法建築物之認定於台北市境內部分為五十九年七月四日前已建造完成之建築物」之規定，是被告作成處分時，亦認系爭建物本屬原有合法建物，僅非於五十九年七月四日前建造完成，並非新建違建。詎被告改口主張系爭建物根本屬新建違建，顯係臨訟之藉詞。系爭建物既屬原有合法建物，原告申請系爭建物「沿舊有牆高約四公尺予以補修建」，自屬「整建或修建」之範疇，未涉「新建或增建」，符合國家公園法第十四條、第十六條、「陽明山國家公園計畫第一次通盤檢討」第五節保護利用管制規則第四條第二項，以及被告七十七年一月四日七十六營陽企字第三七六○號函釋第一點第二項之規定，被告應予許可。
３、按「國家公園之管理，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法令之規定。」「國家公園主管機關為內政部。」「國家公園設管理處，其組織通則另定之。」國家公園法第二條、第三條及第五條定有明文。另按七十二年四月二十七日公布之國家公園管理處組織通則第四條：「管理處掌理劃定區內國家公園法所定事項。」之規定，以及國家公園法第十四條及第十六條規定，可知國家公園法第十四條及第十六條規定允許於劃定區域內之一般管制區、史蹟保留區、特別景觀區或生態保護區，得為公私建物之建設或拆除。惟於建設或拆除之前，依建築法之規定程序，委託執業建築師繪製相關建築書圖，填具建築執照申請書表格，同時起造人（申請人）及監造人（即建築師）於書圖上蓋章，再至建築師公會蓋章後，前往所轄機關建築管理課掛號收件，該建管單位始就建築物建造事宜，依建築法及建築技術規則（內政部新頒）予以審查通過後，發給建築執造，起造人再委託營造廠向建管處申報開工，建築完工後報勘驗申領使用執造。故被告僅能依據建築法及建築技術規則予以審定，國家公園法並未完全授權被告為所欲為之自由裁量權（球員兼裁判）。
４、參照被告於八十九年二月十日作成之會勘紀錄，其第一條會堪事由：「為甲○○女士陳情整修台北縣淡水鎮水源里百六戛一之三號房屋乙案辦理會勘」、第三條會堪地點：「台北縣淡水鎮水源里百六戛一之三號」、第四條主持人：「李組長朝盛」、第五條會堪單位：「甲○○、淡水戶政事務所、台北縣工務局、被告企劃課、建管小組共六人」、第六條之會堪結果，被告並未表明無法確認百六戛一之三號之正確位置及現場拆除後之未清除完全遺留部分樑柱，故被告答辯所稱，與事實不符。另被告稱台北縣淡水戶政事務所表示百六戛一之二號是否為百六戛一之三號不得而知，惟原告提出台北縣淡水戶政事務所核發之門牌證明正本一份，可證被告所稱與事實不符。又被告稱不得而知其正確位置之坐落基地，惟參照台北縣淡水戶政事務八十九年六月三十日八九北縣淡戶字第○三五一四號函說明二末段：「．．故不得而知其正確之座落基地地號」之記載，現行法令以地號表示土地位置，以門牌號表示房屋位置，而通常均以門牌號表達所在地，台北縣淡水戶政事務所僅表示不確知其所在地之基地地號，並非不確知其正確位置，故被告所稱亦與事實不符。亦即，台北縣淡水鎮戶政事務所八十九年二月十日會勘紀錄及八十九年六月三十日八九北縣淡戶字第○三五一四號函所指「不得而知」，係指台北縣淡水鎮水源里百六戛一之二號之正確坐落「基地地號」不得而知，與原告所述一之三號係由一之二號「門牌增編」而來，係屬二事，兩者並無牴觸。
５、按建築法第二十五條第一項及第二十六條第一項之規定，除法定之特殊情形（例如：非古蹟、造價有一定金額以下或規模在一定標準以下、因實施都市○○○○○道路等經主管建築機關通知限期拆除、傾頹或朽壞有危險之虞必須立即拆除、違反建築法規經主管建築機關通知限期拆除或由主管建築機關強制拆除、特種建築物經行政院之許可等）外，建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關依建築法規定核發之執照，僅能作成對申請建照、使用或拆除之許可。惟按國家公園法第二條：「國家公園之管理，依本法之規定」、第十四條第一項第一款及第十六條：「在特別景觀區，經國家公園管理處之許可，得為公私建築物之建設或拆除。」之規定，國家公園法顯係建築法之特別法，是於國家公園之特別景觀區域內，有關建築物之建設或拆除，須經國家公園管理處之審查許可，始得為之。而所謂「經國家公園管理處之許可」，依建築法第二十五條第一項及第二十六條第一項規定，係指對申請建照、使用或拆除之審查許可並發給執照。另按行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政程序法第十條定有明文，是所謂「經國家公園管理處之許可」，縱係國家公園管理處之行政裁量，亦應符合法規授權之目的，不得逾越法定裁量範圍。
６、被告以七十七年一月四日七十六營陽企字第三七六○號函報內政部營建署，經該署七十七年二月二十七日七十七營署園字第○○五七號函復，被告係以其七十七年一月四日七十六營陽企字第三七六○號函說明第一點第二項：「區內私人之原有合法建物同意依原有高度與面積就地整建或改建，並不得有附加新建或擴建之行為。」之說明，作為本案核准與否之依據，惟：
⑴參照司法院釋字第四五四號 孫森焱 大法官協同意見書略以：「按行政機關為執行
法律，得依其職權發布命令，為必要之補充規定，惟不得與法律牴觸。迭經本院釋字第二一四號、第三四一號、第三四七號、第三六三號、第四○七號解釋闡述甚明。釋字第四四四號解釋亦本此意旨，認行政機關為實現法律揭示之立法目的，發布命令，就執行法律有關之事項，為具體明確之例示規定，未對人民權利增加法律所無之限制，與憲法尚無牴觸。此與法律授權主管機關訂定法規命令限制人民之權利時，其授權之內容及範圍，應符合具體明確之原則，性質尚屬有別。前者為職權命令，後者為授權命令，有關兩者之規範密度，本院釋字第四四三號解釋亦說明甚詳。」。
⑵另參照司法院釋字第三六七號解釋理由：「法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關
得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。．．若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。」。
⑶被告七十七年一月四日七十六營陽企字第第三七六○號函係針對特別景觀區內之
建築管理方式所擬具之處理原則，並非基於法律之授權（按國家公園法第二十九條規定僅概括授權內政部訂定施行細則），乃被告為執行法律，依職權發布之命令，其性質屬職權命令。是被告對特別景觀區內建築管理方式所為之函釋，僅得就執行法律有關之細節性、技術性之事項加以規定，且其內容不得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制。惟參照上開被告函釋說明第一點及第二點規定，均牴觸國家公園法及其施行細則規定，亦與「陽明山國家公園計劃第一次通盤檢討」第五節第四條准予「增建」之授權命令牴觸（授權命令位階高於職權命令），對人民自由權利增加法律所無之限制，有違憲法第二十二條及第二十三條基本權利保障之規定，應屬無效。故被告以上開無效之函釋規定，作成不予許可原告申請原有建物整建圍牆之處分，於法不合，訴願決定遞予維持，亦有違誤。
⑷被告稱國家公園法第十四條及第十六條明文賦予被告准駁之權限，被告為統一處
理模式，始以七十七年一月四日七十六營陽企字第三七六○號函釋規定，作為內部處理之標準云云。惟按行政程序法第十條、國家公園法第十四條及第十六條僅規定「私建築之建設，經國家公園管理處之許可」，所謂「建設」之意義，應包括新建、修建、擴建或整建等情形。上開函釋第一點及第二點之規定顯與國家公園法中任何形式之建設均得許可之規定相牴觸，對人民自由權利增加法律所無之限制。
⑸被告稱上開函釋已生外部效力，受行政自我拘束原則之規範，被告不得違反平等
原則而同意原告建築云云。惟按人民基於平等權或「行政自我拘束原則」要求行政機關援引前例，須先前之公權力措施係合法措施，倘該前例不合法，即無所謂「不法之平等」權利；反之，行政機關本於平等權或行政自我拘束原則，欲對人民作成行政處分或任何行政行為，所援引之前例或法令亦須係合法措施始可，豈有明知該前例或法令本身不合法情形下，猶透過行政自我拘束原則、平等原則，加重該惡法所造成之弊害。從而，上開函釋規定既已違憲，被告主張依平等原則或行政自我拘束原則，拒絕同意原告整建系爭建物之申請，顯有違誤。
⑹退步言，縱認上開被告函釋未違反法令，惟原告申請「整建原有合法建物」，依
該函釋第二點規定，除非其原有建物具有①建物坐落之位置適合作為公共設施用地或提供公共遊憩使用者。②建物坐落之位置經評定為地質不穩定，具有潛在危險性者。③建物坐落之位置位於遊憩區入口附近或景觀道路（含步道）兩側，足以妨礙景觀或影響○○○區○○○道路功能之發揮者。④建物之所有權人或承租人或使用人在該建物附近從事違反國家公園法之行為，且該項行為尚未依法處理完結者。⑤其他經權責機構評定足以妨礙景觀或公共安全者等情形。被告始得行使裁量權，並敘明具體理由，駁回原告整建之申請；否則倘無前述情形，非但被告之裁量權縮減至零，且依「行政自我拘束」原則，應許可原告就系爭建物整建或改建。
７、被告依「修訂陽明山國家公園一般管制區使用分區管制要點」之規定，認原告不符合該要點使用地類別「第三類使用地第四點」之規定，不予許可原告申請增建系爭建物，惟系爭建物並非位於陽明山國家公園一般管制區，而係位於特別景觀區，被告適用法令，顯有違誤：
⑴按國家公園法第八條第四款規定：「一般管制區：係指國家公園區域內不屬於其
他任何分區之土地與水面，包括既有小村落，並准許原土地利用型態之地區。」之規定，系爭建物係坐落於特殊景觀區，而特殊景觀區建築之限制，僅依國家公園法及「陽明山國家公園計畫第一次通盤檢討」之規定，故被告以「修訂陽明山國家公園一般管制區使用分區管制要點」規定，作為否准原告申請整建系爭建物之認定依據，顯有違誤。
⑵被告自承特別景觀區之「原有合法建築物」之認定方式及要件，法無明文，主張
可依「修訂陽明山國家公園一般管制區土地使用分區管制要點」之規定，認定系爭建物不符「原有合法建築物」之要件云云。惟依法行政原則係支配法治國家立法權與行政權關係之基本原則，亦係一切行政行為須遵循之首要原則，行政程序法第四條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」，亦為學者及實務所肯認。另依法行政原則區分為「法律優越」及「法律保留」二項次原則，所謂「法律保留原則」係指倘無法律授權，行政機關即不能合法作成行政行為，故於法律保留原則下，行政行為不能以消極的不牴觸法律為已足，尚須有法律之明文依據。被告既自承法律及命令對「特別景觀區」之「原有合法建築物」之認定方式及要件，均未加以明文，則其不得擅自引用「修訂陽明山國家公園一般管制區土地使用分區管制要點」第三條規定，要求原告比照上開要點之認定要件，提出相關證件，或據此認定系爭建物不符「原有合法建物」之要件，否即，屬違背「法律保留原則」，故被告擅加引用，顯錯誤適用法規，違反依法行政原則。
⑶系爭建物係位於特殊景觀區，參照內政部公布之「陽明山國家公園計畫第一次通
盤檢討」第五節保護利用管制規則中第四條第二項規定，顯係針對「特別景觀區內原有合法建物之修建、改建或增建」所發布之授權命令，被告既為內政部之下級機關，自須遵守上開授權命令之義務，作為許可特殊景觀區內原有建築物申請修建之依據。「陽明山國家公園計畫第一次通盤檢討」係於八十三年十月公布，依法律不溯既往原則，解釋該規定中「原有建物」之定義，應係八十三年十月以前建造完成之建物，被告疏未以法律解釋之方式適用「陽明山國家公園計畫第一次通盤檢討」，率然引用上開要點，顯屬錯誤適用法令。又參照台北縣警察局淡水鎮戶政事務所七十四年二月十四日北縣警淡戶字第○三六號門牌證明書之記載，系爭建物早於七十四年二月十四日前即已存在，屬「陽明山國家公園計畫第一次通盤檢討」之「原有合法建物」，依上開檢討第五節保護利用管制規則中第四條規定，原告申請整建，被告應予許可。
⑷被告置立法院及總統府下達之法令於不顧，剝奪原住民之棲息權成為流浪漢，系
爭建物坐落之土地係屬原告及其他人所有，歷經十七年政府未提供金錢，逕將該等土地規劃作為都市文明人之公園。原告及其他人未肢體抗議，並不表示該規劃係政府之德政。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、有關原告申請所謂「補修建合法建物」，實係申請「新建違建物」，則被告基於維護國家公園內部之自然生態，有權不予核准。蓋國家公園法第十四條：「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：一、公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。」、第十六條：「第十四條之許可事項，在史蹟保存區、特別景觀區或生態保護區內，除第一項第一款及第六款經許可者外，均應予禁止。」之規定，倘於國家公園之特別景觀區內，欲新建、改建或拆除建築物，均須經被告之許可，方得為之，此乃避免國家公園之生態環境遭受破壞，達成國家公園內自然生態環境保育目標，所不得不為之限制。故國家公園法既明定被告有准駁之權利，則何情形得予許可，何情形不予許可，係被告依其職權自由裁量之範圍，除該裁量權之行使有裁量逾越或裁量濫用等瑕疵，抑或有其他違反平等原則等情形，否則行政機關依法自有裁量之權限，且為求行政裁量之一致性，行政機關非不得以一定方式制訂一套內部之標準，作為下級機關作成裁量判斷時之準繩。
２、按內政部依國家公園法第七條、國家公園法施行細則第三條、第六條所擬具公布之「陽明山國家公園計畫第一次通盤檢討」第五節保護利用管制規則第四條第二項：「特別景觀區內原有建築物或工程設施之修建、改建或增建，需先徵得主管機關之許可；區內除為資源保育需要，經管理處許可外，禁止新建任何建築物、道路、橋樑或其他工程設施。」之規定，其目的係保護景觀區內之生態環境，避免遭受人為破壞，與上開國家公園法第十四條及第十六條保護國家公園內之生態環境之立法意旨並無違背。本件原告係申請沿舊有牆高約四公尺予以補修建，惟參照台北縣政府工務局七十四年七月十日違章建築拆除通知單所載，系爭建物係以「新建」違建查報，且經該局於七十四年九月十九日強制拆除完竣在案，而因現場並未清除完全，遺留部分樑柱，原告乃提出申請修建，惟既經上開程序拆除完竣，雖經原告提出申請修建系爭建物一樓部分，其性質上仍屬新建，故被告基於上開管制規則，本於行政裁量權之行使，否准原告所請，並無任何違法。
３、退萬步言，暫不論系爭建物早經台北縣工務局拆除之事實，縱可將其視為「申請原有合法建物整建」之情形，惟參照「修訂陽明山國家公園一般管制區土地使用分區管制要點」第三點：「各類使用地之容許使用項目，其使用強度與限制如附表：使用地類別：．．第三類使用地：一、農舍及原有合法建築物。．．使用限制：．．五、合法建築物之認定在台北市境內部分為民國五十九年七月四日前已建造完成之建築物，申請人應檢附下列證件之一而能確認為上述時限前建造完成者：⑴地政機關核發之建築改良物登記簿謄本。⑵繳納自來水費或電費收據。⑶戶籍證明。⑷門牌證明。⑸繳稅證明。⑹航測地形圖（民國五十八年七月測製）在台北縣境內部分，除淡水鎮、三芝鄉，一至十二等則田地目土地及依土地法編為農業使用之土地為民國六十二年十二月二十四日以前者外，其餘均為民國六十六年一月十九日以前已建造完成之建築物，其認定之證明文件同台北市境內部分。以民國五十八年航測地形圖認定者，．．若係私有地現存房屋需經確認與五十八年航測地形圖上房屋之位置係位於同一地號者。」之規定，符合上開規定者，始得視為「合法之建築物」，而得申請就地整建，惟仍須符合上開土地使用分區管制要點所訂之各項使用限制，如建築面積、建蔽率等。故被告要求原告先比照上開規定提出相關證明文件，惟原告僅檢附台電用電證明，且其所附之台電用電證明登載日期為七十一年十二月，不符合上開要點規定之台北縣淡水鎮境內原有合法建築物，須於六十六年一月十九日以前已建造完成之建築物之規定，縱被告得將本案視為整建而非新建申請，惟原告既無法證明係屬原有合法建物，被告自難准其所請。
４、有關於國家公園區域內興建建物，七十四年以前須由縣市政府建築執照主管機關（台北縣即為台北縣政府工務局）核發建築執照，惟申請仍須先取得被告之准許始得據以申請建造執照，惟七十七年以後，被告即為國家公園區域內有關建築法之主管機關，故由被告逕予核發建築執照。另參照國家公園法第八條規定，所謂「一般管制區」係指國家公園區域內不屬於其他任何分區之土地與水面，包括既有小村落，並准許原土地利用型態之地區；所謂「特別景觀區」係指無法以人力再造之特殊天然景緻，而嚴格限制開發行為之地區，故一般管制區係國家公園範圍內就土地利用型態管制最鬆之區域，特別景觀區之土地利用則應受更嚴格之限制，系爭建物確係位於陽明山國家公園之特別景觀區內，惟目前並無針對特別景觀區之土地使用分區管制訂出相關規定，原告所請依「修訂陽明山國家公園一般管制區土地使用分區管制要點」規定，因系爭建物並非六十六年一月十九日前已建造完成之合法建物，不得申請增建或改建，而特別景觀區內之土地利用限制應更為嚴格，故亦不得進行增建或改建。
５、原告以所提台北縣淡水鎮戶政事務所出具之七十四年二月十四日北縣警淡戶字第○三六號證明書及門牌證明書，主張台北縣淡水鎮水源里百六戛一之三號即由一之二號門牌增編之後而來云云。惟：
⑴被告為保障原告權益，曾於八十九年二月十日邀集相關單位辦理會勘以確定系爭
建物是否確於上開年限前已建造完成之建物，其中台北縣淡水戶政事務所表示百六戛一—二號是否為百六戛一—三號不得而知；另該事務所於八十九年六月三十日以八九北縣淡戶字第○三五一四號函再次說明「『不得而知』其正確位置之座落基地」。蓋系爭建物係位於偏遠山區，建築物門牌號碼與所在位置不一致乃屬常態所致，則被告依該函說明三之記載，主動函請台北縣政府查明該建築物正確坐落位置，台北縣政府以九十一年一月十一日北府工施字第○九一○○○二三○九號函復未有相關資料。從而，由上開函可知經被告主動調查，並無任何單位確認百戛一—三號之正確位置與合法性，且原告始終未能提出原有合法建築之證明，故被告據此駁回原告之申請。
⑵參照台北縣政府工務局七十四年七月十日違章建築拆除通知單上之「違建現場簡
圖」之記載，七十四年間台北縣政府工務局拆除違建之標的為台北縣淡水鎮水源里百六戛一之二號道路對面之違建，並非百六戛一之二號旁邊，且原告自承系爭建物係當初拆除違建殘留之物，據此系爭建物是否確如原告所述係由台北縣淡水鎮水源里百六戛一之二號門牌增編而來，已屬可疑。退步言，縱原告所述為真，惟台北縣淡水鎮水源里百六戛一之二號門牌初編日期為六十六年七月十八日，系爭建物所在之台北縣淡水鎮水源里百六戛一之三號又係自百六戛一之二號門牌增編而來，則原告既無法提出系爭建物或百六戛一之二號建物確為六十六年一月十九日以前已建造完成之合法建物相關證明文件，所請沿該建物一樓牆面增建加蓋二樓部分，依據「修訂陽明山國家公園一般管制區土地使用分區管制要點」之規定，被告自難遽予准許。
６、按被告七十七年一月四日七十六營陽企字第三七六○號函係屬行政機關裁量權行使之規則，符合法規授權之目的，未牴觸母法，亦未對人民之自由權利增加法律所無之限制：
⑴按行政機關行使裁量權，僅須未逾越法定之裁量範圍，並符合法規授權之目的，
即符合行政程序之要求，揆諸行政程序法第十條之規定自明。被告雖於七十七年一月四日以七十六營陽企字第三七六○號函對陽明山國家公園特別景觀區內私人之新建築行為，暫不予同意，而對區內原有之合法建物同意依原有高度就地整建或改建，惟此係國家公園法第十四條及第十六條明文賦予被告准駁之權限，被告係為統一處理模式，所為之內部處理標準，並無牴觸母法之虞。
⑵上開函釋係被告基於健全陽明山國家公園特別景觀區之建築管理，並保護既有之
生態環境所為不同考量之決定。蓋於特殊景觀區中，新建之建築行為恐影響現有之景觀並破壞現有之生態環境，而原有之建物倘屬合法，基於信賴保護原則，同意依原有高度就地整建或改建，不致擴大破壞現有之生態環境。故被告依不同之情形，依職權為不同之行政裁量，並以上開函釋作為個案准駁與否之標準，實質上並未增加任何法律所無之限制，原告所稱殊屬誤解。況上開函釋之處理方式，亦報請內政部營建署以七十七年二月二十七日七十七營署園字第○○五七號函核准在案，被告即應受其拘束。
⑶參照行政法院（現改制為最高行政法院）七十六年判字第一八八號判決：「基於
行政權之作用，為管理交通秩序等公益目的，所為之行政措施，人民自應受其拘束。至其公告禁止設攤是否適當，乃屬行政機關之裁量權範圍，非行政訴訟程序內所得審究。」之意旨，被告為國家公園管理之需要，對區域內私人之新建築行為，暫不予同意，其是否適當，亦屬行政機關之裁量權範圍，並非行政訴訟程序所能審究。
⑷被告七十七年一月四日七十六營陽企字第三七六○號函釋並未違反憲法第二十二
條及第二十三條基本權利保障之規定，蓋被告針對特別景觀區內之建築管理所擬具之上開函釋之處理原則，係國家公園法基於增進公共利益所必要，明文授權被告具有同意原告興建與否之權利，被告基於此一授權，就具體案件擬具裁量標準，並未逾越法律保留原則，亦無違反憲法第二十二條及第二十三條規定之虞。
７、原告稱系爭建物係位於特別景觀區，被告依「修訂陽明山國家公園一般管制區土地使用分區管制要點」第三點規定，駁回其增建建物之申請，顯係適用法令錯誤云云。惟被告並非認原告所有之土地位於特別景觀區，依一般管制區之規定駁回原告之申請，乃參酌上開管制要點，據以認定申請修建須提出「原有合法建物之證明」。亦即，有關特別景觀區之「原有合法建築物」之認定方式及要件，法無明文，參照「修訂陽明山國家公園一般管制區土地使用分區管制要點」第三點之規定，對「原有合法建築物」之認定要件有明確規定，被告遂要求原告比照上開要點之認定要件，提出相關證件，倘符合上開要件，被告即同意其修建或改建，且被告多次函原告，明確告知其應提出之證件，是原告稱被告係以一般管制區用地之類別，據以限制原告之申請或誤用法令規定云云，顯有誤解。
８、被告七十七年一月四日七十六營陽企字第三七六○號函釋已產生外部效力，即受行政自我拘束原則之規範，被告不得違反平等原則而同意原告新建系爭建物，蓋上開被告報請內政部核准之函釋，由規範之定性而言，雖屬職權命令，僅具內部效力，惟因國家公園法並未對何種情形應予核准、何種情形不應核准作明確規範，僅授權被告有准駁權利，故長久以來被告均依上開函釋規定執法，早已形成行政慣例，產生行政之自我拘束，實質上已產生外部之效力，倘被告違背先前之行政慣例予以同意新建，顯與平等原則相違。退步言，縱鈞院認上開函釋有違憲法第二十二條及第二十三條規定，抑或增加法律所無之限制（被告否認），惟依行政程序法第一百七十四條之一之規定，上開職權命令於兩年之內尚屬有效，且於其母法尚未制定詳細之准駁規範前，所為暫時性之措施（即被告依上開尚屬有效之函釋為准駁之表示），並無任何違誤。
理由
一、按「本法有關主要名詞釋義如左：．．四、一般管制區：係指國家公園區域內不屬於其他任何分區之土地與水面，包括既有小村落，並准許原土地利用型態之地區。．．七、特別景觀區：係指無法以人力再造之特殊天然景緻，而嚴格限制開發行為之地區。．．」、「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：一、公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。．．」、「第十四條之許可事項，在史蹟保存區、特別景觀區或生態保護區內，除第一項第一款及第六款經許可者外，均應予禁止。」、「依本法第十四條及第十六條規定申請許可時，應檢附有關興建或使用計畫並詳述理由及預先評估環境影響。其須有關主管機關核准者，由各該主管機關會同國家公園管理處審核辦理。」為國家公園法第八條第四款及第七款、第十四條第一項第一款、第十六條，暨同法施行細則第十條所規定。次按，內政部依國家公園法第七條及同法施行細則第三條、第六條所擬具公布之「陽明山國家公園計畫第一次通盤檢討」第五節保護利用管制規則第四條第二款規定：「特別景觀區內原有建築物或工程設施之修建、改建或增建，需先徵得管理處之許可；區內除為資源保育需要，經管理處許可外，禁止新建任何建築物、道路、橋樑或其他工程設施。」；又，內政部核定公告實施之「修訂陽明山國家公園一般管制區土地使用分區管制要點」第三點規定：「各類使用地之容許使用項目，其使用強度與限制如附表：使用地類別：．．第三類使用地：一、農舍及原有合法建築物。．．使用限制：．．五、合法建築物之認定在台北市境內部分為民國五十九年七月四日前已建造完成之建築物，申請人應檢附下列證件之一而能確認為上述時限前建造完成者：⑴地政機關核發之建築改良物登記簿謄本。⑵繳納自來水費或電費收據。⑶戶籍證明。⑷門牌證明。⑸繳稅證明。⑹航測地形圖（民國五十八年七月測製）在台北縣境內部分，除淡水鎮、三芝鄉，一至十二等則田地目土地及依土地法編為農業使用之土地為民國六十二年十二月二十四日以前者外，其餘均為民國六十六年一月十九日以前已建造完成之建築物，其認定之證明文件同台北市境內部分。以民國五十八年航測地形圖認定者，．．若係私有地現存房屋需經確認與五十八年航測地形圖上房屋之位置係位於同一地號上者。．．」；再者，內政部營建署七十七年二月二十七日七十七營署園字第○○五七號函核備之被告七十七年一月四日七十六營陽企字第三七六○號函報之陽明山國家公園特別景觀區內之建築管理方式，係依「㈠區內私人之新建築行為，均暫不予同意。㈡區內私人之原有合法建物同意依原有高度與面積就地整建或改建，並不得有附加新建或擴建之行為，惟其原有建物如有下列情形之一者，則不予同意。⒈建物坐落之位置適合作為公共設施用地或提供公共遊憩使用者。⒉建物坐落之位置經評定為地層不穩定，具有潛在危險性者。⒊建物坐落之位置位於遊憩區入口附近或景觀道路（含步道）兩側，足以妨礙景觀或影響○○○區○○○道路功能之發揮者。⒋建物之所有權人或承租人或使用人在該建物附近從事違反國家公園法之行為，且該項行為尚未依法處理完結者。⒌其他經權責機構評定足以妨礙景觀或公共安全者。㈢至於區內私人之原有合法建物，在不違反國家公園法及陽明山國家公園計畫等相關規定之前提下，同意其修繕。」之原則辦理；核與國家公園法為達成國家公園自然生態環境保育之立法意旨均無違背，自應適用。
二、本件原告以台北縣淡水鎮水源里百六戛一之三號建物為原有合法建物，於九十年一月二十日、同年一月三十一日、六月十三日分別向被告、內政部營建署陳情准其沿系爭建物舊有牆高約四公尺予以補修建，案經被告否准其所請。原告不服，循序起訴謂：系爭建物為原有合法建物，原告申請系爭建物沿舊有牆高約四公尺予以補修建，應屬整建或修建之範疇，而未涉新建或增建，符合國家公園法第十四條、第十六條、「陽明山國家公園計畫第一次通盤檢討」第五節保護利用管制規則第四條第二項，以及被告七十七年一月四日七十六營陽企字第三七六○號函釋第一點第二項之規定，被告應予許可；又所謂「經國家公園管理處之許可」，縱係被告之行政裁量，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定裁量範圍；被告依「修訂陽明山國家公園一般管制區使用分區管制要點」之規定，認原告不符合該要點使用地類別「第三類使用地第四點」之規定，不予許可原告申請增建系爭建物，惟系爭建物並非位於陽明山國家公園一般管制區，而係位於特別景觀區，是被告適用法令，顯有違誤云云（詳如事實欄所載）。惟查：
１、依國家公園法第十四條：「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：一、公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。」、第十六條：「第十四條之許可事項，在史蹟保存區、特別景觀區或生態保護區內，除第一項第一款及第六款經許可者外，均應予禁止。」之規定，倘若於國家公園之特別景觀區內，欲新建、改建或拆除建築物者，須經被告之許可，方得為之，而何種情形得予許可，何種情形得不予許可，依法被告自有裁量之權限，俾保護國家公園內自然生態環境。
２、「陽明山國家公園計畫第一次通盤檢討」第五節保護利用管制規則第四條第二款，以及內政部營建署七十七年二月二十七日七十七營署園字第○○五七號函核備之被告七十七年一月四日七十六營陽企字第三七六○號函報之陽明山國家公園特別景觀區內之建築管理方式，均已明定特別景觀區內原有建築物之修建、改建或增建，需先徵得被告之許可，至於新建建築物，則在禁止之列。本件原告係申請沿舊有牆高約四公尺予以補修建，惟參照原告於七十四年一月十五日因買賣原因登記取得系爭建物坐落土地—台北縣○○鎮○○○段六○之三地號土地當時，地上雖有建物乙座，惟其建造年限及規模，據原土地所有權人 陳木坤 之子 陳聯芳 表示不得而知，且陳聯芳表示原告於土地過戶後即重新整地，自行興建二層樓建物，建好不久後便被拆除，基地上頭什麼都沒有了，所以以前跟現況不符等語（詳訴願卷附台灣省台北縣土地登記簿、陳聯芳談話筆錄、被告九十一年一月十六日九十一營陽建字第○○四六三號函）；復依台北縣政府工務局七十四年七月十日違章建築拆除通知單、違章建築結案通知單之記載，系爭建物係以「新建」違建查報，且經該局於七十四年九月十九日拆除完竣在案；是被告主張原告雖申請沿舊有牆高約四公尺予以補修建，其性質仍屬新建乙節，當非無稽，而依前開規定及說明，新建建築物既在禁止之列，則被告否准原告所請，要無不合。
３、退步言之，縱認其係「申請原有合法建物修建、改建或增建」之情形，亦應符合「修訂陽明山國家公園一般管制區土地使用分區管制要點」第三點有關合法建築物之認定規定，方得以獲得被告之許可修建、改建或增建。原告雖稱系爭建物位於特別景觀區，並無「修訂陽明山國家公園一般管制區土地使用分區管制要點」第三點之適用餘地云云。然國家公園法第八條第四款及第七款規定，所謂「一般管制區」係指「國家公園區域內不屬於其他任何分區之土地與水面，包括既有小村落，並准許原土地利用型態之地區」，「特別景觀區」係指「無法以人力再造之特殊天然景緻，而嚴格限制開發行為之地區」，故一般管制區乃國家公園範圍內就土地利用型態管制最鬆之區域，而特別景觀區之土地利用，則應受更嚴格之限制，始符合國家公園劃分各區管理之目的。經查系爭建物係位於陽明山國家公園之特別景觀區內，此為兩造所不爭之事實，而特別景觀區之土地使用分區管制以及原有合法建築物之認定方式、要件等，雖無明文，惟參酌較特別景觀區管制為鬆之一般管制區之「修訂陽明山國家公園一般管制區土地使用分區管制要點」，其第三點已規定有「原有合法建築物」之認定要件，則被告參酌上開管制要點，要求原告提出原有合法建物之證明，已屬對原告作有利之處理。原告稱被告係以一般管制區用地之類別，據以限制原告之申請或誤用法令規定云云，所訴不無誤會。
４、原告另主張被告七十七年一月四日七十六營陽企字第三七六○號函牴觸母法，且對人民之自由權利增加法律所無之限制云云。查行政機關行使裁量權，僅須未逾越法定之裁量範圍，並符合法規授權之目的，即屬適法，此觀乎行政程序法第十條規定自明。被告基於特殊景觀區中，新建之建築行為恐影響現有之景觀並破壞現有之生態環境，而原有之建築物倘屬合法，則基於信賴保護原則，同意依原有高度就地整建或改建，亦不致擴大破壞現有之生態環境，為了妥善管理陽明山國家公園特別景觀區之建築，並保護既有之生態環境，被告遂依不同之情形，依職權為不同之行政裁量，並以七十七年一月四日七十六營陽企字第三七六○號函（業報經內政部營建署七十七年二月二十七日七十七營署園字第○○五七號函核備），對陽明山國家公園特別景觀區內私人之新建築行為，暫不予同意，而對區內原有之合法建物同意依原有高度就地整建或改建，此係被告就國家公園法第十四條及第十六條明文賦予其准駁權限所為之內部處理標準，並無牴觸母法，亦無違反憲法第二十二條及第二十三條規定，且未增加法律所無之限制。
５、經查，原告所提台電用電證明之登載日期為七十一年十二月，不符「修訂陽明山國家公園一般管制區土地使用分區管制要點」規定之台北縣淡水鎮境內原有合法建築物，須於六十六年一月十九日以前已建造完成之建築物之規定。另原告檢具之台北縣淡水鎮戶政事務所門牌證明及戶籍證明，依台北縣淡水鎮戶政事務所於八十九年二月十日會勘時指明：「查現行非都市計畫區內同一門牌多戶多間建物之情形十分普遍，本所八十八年七月十九日門證字0000000號門牌證明百六戛一—二號於六十六年七月十八日初編，是否係指現今之百六戛一—三號不得而知。」；另台北縣淡水鎮戶政事務所於八十九年六月三十日以八九北縣淡戶字第○三五一四號函，表示：「．．本所意見中『百六戛一—二號於．．不得而知』，查檔存資料中六十六年七月十八日申請編釘案並未檢附藍晒圖（含地籍圖），故『不得而知』其正確之座落基地地號。」；又台北縣淡水鎮戶政事務所九十年十一月十二日九十北縣淡戶字第四五四九號函，再次說明：「．．經查本所檔案資料．．百六戛一—二號於六十六年七月十八日編釘門牌後即為陳木坤一戶設籍，百六戛一—三號於七十四年二月十四日由百六戛一—二號增編產生後於七十四年七月二十九日始有人設籍．．」等語；是縱認系爭台北縣淡水鎮水源里百六戛一—三號建物即為百六戛一—二號建物，亦因百六戛一之二號門牌初編日期為六十六年七月十八日，在六十六年一月十九日以後，無法認係六十六年一月十九日以前已建造完成之合法建物，則被告以原告始終未能提出原有合法建築之證明，而駁回原告之申請，其認事用法，並無不洽。
三、綜上所述，原告起訴意旨，均無可採。從而，被告否准原告所請，徵諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告復執前詞聲明撤銷訴願決定及原處分，並求為命被告遵照本院判決之法律見解對原告作成決定，均難認為有理由，應予以駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十一年十一月十四日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官林樹埔
法官闕銘富法官曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十一年十一月十四日
書記官方偉皓