裁判字號：臺中高等行政法院93年訴字第394號判決
裁判日期：民國94年02月03日
裁判案由：土地徵收
臺中高等行政法院判決
九十三年度訴字第三九四號原告甲○○訴訟代理人 徐文宗 律師複代理人丙○○
林雅儒 律師被告內政部代表人乙○○訴訟代理人丁○○
戊○○上列當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國九十三七月十六日院臺訴字第○九三○○八六四五八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告所有台中市○○區○○段二三七、二四四、二四五、二四六號等四筆土地，坐落於台中市○區○○段○號等一七二筆土地範圍內，為需用土地人行政院國家科學委員會所屬科學工業園區管理局為開發中部科學工業園區台中基地（下稱中科園區台中基地），檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由行政院國家科學委員會報經被告以民國九十二年九月八日台內地字第○九二○○六七九五七號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，交由台中市政府以九十二年九月十六日府地用字第○九二○一四三七五三一號公告（公告期間自九十二年九月十七日起至九十二年十月十六日止）。原告不服被告核准徵收之處分，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求判決：原處分及訴願決定關於徵收原告所有台中市○○區○○段二三七、二四四、二四五、二四六號等四筆土地及西屯區林厝里西平南巷十七號地上建物部份均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨及補充理由略以：
一、按「國家機關因應事業之需要，得徵收私有土地，但徵收之範圍應以其事業所必需者為限。」行政法院四十七年判字第四九號、五十一年判字第一五四號、五十三年判字第一五五號、五十四年判字第七十一號所著判例參照。本件徵收原告之土地稱係作滯洪池之用，但經原告於近日再赴中科園區查閱相關資料，原告被徵收之土地，又改為園區管理中心之辦公大樓，其徵收目的既一變再變，顯見原告被徵收之土地並非事業所真正之需要甚明，是本件徵收顯然有悖上開判例之旨趣。
二、再查中科園區既名為科學工業，則其徵收之土地，必需使用於科學工業，名實始能相符。中科園區台中基地預定地係以台中縣、市○○路以東平坦土地作規劃，而東大路以西之土地則係陡峭之山坡地，其坡度超過三十度，非但水土保持不易，開發甚為困難，且違反山坡地坡度超過二十度不得開發之法令（該地海拔由一二五米陡昇至三七五米）。惟台中市政府不顧法令之限制，原本以東大路以東平坦土地規劃為中科園區台中基地範圍，卻於從林厝農場向南徵收平緩山坡地直至彈藥庫時，突然捨直取彎，變成東大路以西，開發困難之陡峭山坡地，不知其用意何在﹔尤其台中市原都市計劃本規劃一條通往都會公園道路（在東大路以西），遭台中市政府以山坡地太陡峭建造不易而取消，為何又擬徵收同樣開發困難之系爭土地？其次，台中市政府擬徵收系爭土地等規劃為滯洪池，並非做為科學工業園區廠房之用，已名實不符；且系爭土地地形陡峭，水土保持不易，根本無滯洪之可能，該地只有缺水，從無洪水（坡地有雨即自然向下宣洩，不可能有洪水），更無滯洪之必要，足見則其徵收系爭土地即顯非科學工業園區所必需使用，僅係興之所至隨意規劃，卻置人民之生存權、工作權與財產權於無地，有違憲法第十五條規定，足證原徵收程序顯然違法。
三、再按行政程序法第六條及憲法第七條所揭示之平等原則，原告被徵收之土地部分緊鄰逢甲大學持有所有權全部約一．八公頃土地，該大學所有之土地原本在徵收土地所在範圍內，惟徵收土地計畫書最後並未將該範圍內之大學土地納入徵收用地，而從中科園區台中基地內逢甲大學校地協調會議記錄亦全然未明何以同在徵收範圍內原告所有土地與逢甲大學所有土地有截然不同之差別待遇，而依 李建良 教授著「損失補償」一文（行政法二○○○， 翁岳生 編）「核准機關於接獲徵收之申請後，應分別從形式與實質兩方面對申請案進行審查．．．而實質方面之審查，則著重於是否合乎法定之徵收要件、徵收範圍是否為其事業所需要、勘選之土地是否適當，以及其他法定之事由」。本件徵收行為，就徵收是否為事業所需、勘選之土地是否適當顯然未有審慎之評估，致使產生前開所述不合理之差別待遇，被告行使其裁量權當屬明顯違反前揭法律意旨。
四、況原告前因側聞中科園區之設立，遂於九十一年五月間，向台中市政府所屬經濟工務局及所在里長 陳焜爐 等相關單位，查詢中科園區基地範圍及相關圖示，知悉系爭土地不在中科基地範圍內，並從台中市政府所屬經濟局土地徵收範圍清冊資料上顯示系爭土地被徵收面積為「零」，原告乃確信系爭土地不在中科園區台中基地範圍內。原告於系爭土地上蓋有廠房及辦公室住家，從事生產強化塑膠複合材料二十餘年，所生產有關國防拉法葉鑑上雷達幕放射裝置、台北捷運新店線、板南線導電軌保護蓋及台塑麥寮港灣防蝕套襯等，原告因信賴系爭土地未在中科園區範圍內，遂於九十二年三月間向台中商業銀行西屯分行申貸最高限額參仟萬元，實貸貳仟萬元以投入最新奈米科技、購置生產機具設備，以提高產能。未料被告嗣後卻將系爭土地納入中科基地園區，原告所投資心血付之闕如，被告所為，顯已違反依行政程序法第八條所定之誠信原則及司法院大法官釋字第五二五解釋所揭諸之信賴保護原則。
五、復按「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的」行政程序法第十條定有明文。是行政裁量應一方面斟酌法律之目標計畫，並針對個別案件尋求適當合理解決，故「在具體案件上，進行利益衡量時，未充分的考慮有關行使裁量權的基準性觀點（根據該裁量規定，應就各種公益及私益妥為衡量），漏未斟酌涉案因素，或追求不當目的，即均構成裁量濫用。換言之，如果裁量權的行使，有不當、輕易的輕視原本最應重視的各種要素、各種價值．．．或原本不應過大評價之事項予以『過度評價』，致影響其決定時，即構成裁量違法瑕疵」（ 陳清秀 著，『依法行政與法律的適用』，行政法二○○○，翁岳生編）。查本件科學工業園區台中基地範圍，土地地形陡峭、水土保持不易，且違反山坡地坡度超過二十度不得開發法令，而基地範圍內屬逢甲大學所有之土地卻未明所以而不予徵用，是其基地範圍多處崎嶇曲折事實已為被告所自認，惟科學工業園區之建置，不僅為規劃廠房，並須考量各項環境保護交通系統、公共設施等環境工程評估，則被告泛稱開發範圍之規劃儘量以租用台糖土地為主，卻違背山坡地開發法令，而被告所稱系爭土地規劃為滯洪池公共設施所在云云，實際上亦未做為滯洪池設施，而改為園區管理中心之辦公大樓，是被告僅以「儘量租用台糖土地」為主要考量土地規劃，而忽略其他環境保護之重要因素，應有過大評價土地取得因素事項情形，其所為土地徵收計畫之行政裁量行為顯然不具備正當合理關聯性，而有裁量濫用之情甚明。
貳、被告答辯意旨略以：
一、本案行政院國家科學委員會所屬科學工業園區管理局為開發中科園區台中基地，開發範圍儘量以租用台糖土地為主，其中夾雜之少量私有土地則係考量基地完整性及其他必要之需求一併予以規劃。因考量儘量利用台糖土地之主要因素所限，致基地範圍確有多處崎嶇曲折等情事，惟非原告所言之捨直取彎。又園區範圍內之土地配置非僅規劃為廠房用地（園區事業專用區）即能單獨運作，故配置輔以完善的交通系統及機能齊全的公共設施（如公園綠地、停車場、滯洪池、環保設施用地等），堪稱為完整之計畫。其中滯洪池屬科學工業園區不可分割之一部分，故原告所稱系爭土地被規劃為滯洪池，與徵收目的不符云云，係屬誤解。且為取得原告所有之系爭土地及其土地改良物，前依土地徵收條例第十條規定於九十一年七月十七日舉辦用地計畫公聽會，並由科學工業園區管理局依土地徵收條例第十一條規定於九十二年六月六日、七月二十三日假台中市永安國民小學永安館與土地所有權人協議價購，不同意價購或所有權人拒絕參與協議者，始依土地徵收條例第三條及科學工業園區設置管理條例第十二條規定申請徵收，被告依土地徵收條例規定核准徵收，尚無不當。
二、被告核准徵收係依需地機關之需求範圍，並且符合都市計畫之劃定之中科園區使用，逢甲大學部分，該大學有提供部分土地作為園區道路使用，中科園區不使用之部分，方繼續為作該校教學使用，符合徵收採最低損害之原則，又原告之土地雖經徵收，但目前尚未依徵收計畫使用，原告稱其土地未依徵收計畫之目的使用，言之過早。本件徵收程序及實體均未違法，被告並無不予核准之理由。
理由
一、按國家因公益需要，興辦其他依法得徵收土地之事業，得徵收私有土地，為土地徵收條例第三條第十款所明定。次按「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見．．．。」、「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得﹔所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依土地徵收條例申請徵收。」復為同條例第十條第二項前段及第十一條所規定。
二、本件原告所有台中市○○區○○段二三七、二四四、二四五、二四六號等四筆土地，坐落於台中市○區○○段地號等一七二筆土地範圍內，為需用土地人行政院國家科學委員會所屬科學工業園區管理局為開發中科園區台中基地，檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由行政院國家科學委員會報經被告以九十二年九月八日台內地字第○九二○○六七九五七號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，交由台中市政府以九十二年九月十六日府地用字第○九二○一四三七五三一號公告。原告不服被告核准徵收之處分，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告訴稱：㈠系爭土地位於台中市○○路以西，係陡峭之山坡地，其坡度超過三十度，非但水土保持不易，開發甚為困難，台中市政府規劃為中科園區，違反山坡地坡度超過二十度不得開發之法令。又將該土地等規劃為滯洪池，並非做為科學工業園區廠房之用，因地形陡峭，水土保持不易，根本無滯洪之可能，另經原告赴中科園區查閱相關資料，原告被徵收之土地，又改為園區管理中心之辦公大樓，徵收目的一變再變，顯見原告被徵收之土地並非事業所真正之需要，有違改制前行政法院四十七年判字等判例有關徵收程序之意旨及憲法第十五條保障人民之生存權、工作權及財產權之規定，足證原徵收程序顯然違法。㈡原告被徵收之土地部分緊鄰逢甲大學持有所有權全部約一．八公頃土地，該大學所有之土地原本在徵收土地所在範圍內，惟徵收土地計畫書最後並未將該範圍內之大學土地納入徵收用地，而從中科園區台中基地內逢甲大學校地協調會議記錄，亦全然未明何以同在徵收範圍內原告所有土地與逢甲大學所有土地有截然不同之差別待遇，有違行政程序法第六條及憲法第七條所揭示之平等原則。㈢原告前因側聞中科園區之設立，遂於九十一年五月間，向台中市政府及所在里長陳焜爐等相關單位，知悉系爭土地不在中科基地範圍內，並從台中市政府所屬經濟局土地徵收範圍清冊資料上顯示系爭土地被徵收面積為「零」，因信賴系爭土地未在中科園區範圍內，遂向銀行貸款，購置生產機具設備，以提高產能。嗣後系爭土地納入中科基地園區，原告投資心血付之闕如，有違行政程序法第八條所定之誠信原則及司法院大法官釋字第五二五解釋所揭諸之信賴保護原則。
四、按依首開土地徵收條例第三條第十款之規定，國家因公益需要，興辦其他依法得徵收土地之事業，得徵收私有土地。又依卷附變更台中市都市計畫（中科園地台中基地）案書（本院卷一五六頁），為在中部地區開發第三個科學工業園區，落實綠色矽島的政策走向，開發目標在充分利用台中都會既有交通、生活服務及產業發展基礎，創造中部地區高科技產業發展核心，進而達成台灣地區產業升級之願景，並依據都市計畫法第二十七條第一項第三款規定，基於適應經濟發展需要，採迅行變更都市計畫方式辦理。足見系爭土地之徵收，確係因台中市政府因經濟發展之目的，興辦以公共利益之需，並按都市計畫之規劃進行，並由需用土地人行政院國家科學委員會所屬科學工業園區管理局為開發中科園區台中基地，檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由行政院國家科學委員會報請被告核准徵收，自無不合。
五、另本院於九十四年一月七日至系爭土地現場履勘結果，依勘驗筆錄（同卷一三三頁反面）所載，該土地地形平坦，東邊面臨台中市○○路，約四百多坪土地已成為東大路（現路寬四十米，之後將拓寬為六十米），另土地上原有原告及威山工業股份有限公司所有之建物及廠房仍存在，東大路以東中科園區興建中，逢甲大學之土地緊鄰系爭同段二三七、二四四及二四五號土地，亦緊臨東大路。依此，原告所有系爭土地地勢平坦，且面臨四十米寬之東大路，交通便利，並無原告所稱為屬地形陡峭之山坡地之情形。又依中部科學園區台中基地內逢甲大學校地協調會議紀錄（同卷二三五頁），結論為該大學面臨東大路全部持有土地產權二．○四八五公頃，扣除東大路拓寬○．二四公頃後計約一．八○公頃土地不予徵收（即保留專１５用地內該校產權），但仍應循相關規定程序申請入區；又如面積有所不足且可符合園區事業專用區使規定，則可在該專１５用地內再向園區申請租用，其餘共同持有用地則予以徵收。按逢甲大學為教育事業，為其事業所需，於本件徵收中為保留其有相當面積校地，擇較少土地面積徵收，與原告之情形並非相同，二者並未同等處理，此並不違反原告所指稱之行政程序法第六條及憲法第七條所規定之平等原則。另按國家對私有土地之徵收，僅以其徵收對該公共事業之興辦有無需要為斷，至於徵收後之土地，需用土地人依徵收計畫及目的，如何細部規劃使用被徵收土地，於合於徵收目的下，需用土地人有規劃使用之自主權，是原告主張系爭土地並非本件興辦事業所真正之需要，亦難認有據。
六、關於原告所主張其因事前洽相關單位，知悉系爭土地不在中科基地範圍內，信賴系爭土地未在中科園區範圍內，遂向銀行貸款，購置生產機具設備，以提高產能，詎系爭土地嗣後納入中科基地園區，使原告投資心血付之闕如，被告有違行政程序法第八條所定之誠信原則行政法上之信賴保護原則乙節。惟按行政法上信賴原則之適用，須行政機關有存在足以引起人民信賴「行政行為」之事實，方得有信賴基礎。復按需用土地人因興辦事業，報請中央主管機關核准徵收土地之前，應依土地徵收條例第十條、第十一條規定舉辦用地計畫公聽會與土地所有權人協議價購。是原告欲確定系爭土地有無位於中科基地範圍內及被徵收之可能，衡情自應俟台中市政府上開台中市都市計畫（中科園地台中基地）定案，系爭土地是否位於該計畫區內，及需用土地人依上開規定舉辦用地計畫公聽會與土地所有權人協議價購，原告方能得知系爭土地有無被徵收之情形，其僅依台中市政府所屬經濟局土地徵收範圍清冊資料上顯示系爭土地被徵收面積為「零」，而認系爭土地將不被徵收，難認已基於信賴台中市政府行為之事實。又國家依法徵收私人土地，對於被徵收人，應給予相當補償，如徵收之要件及程序均無違法，中央主管機關予以核准，人民自不得因某種事實，確信其土地不被徵收，而對中央主管機關主張行政法上之信賴保護原則。
七、再者，本件需用土地人科學工業園區管理局為取得原告所有之系爭土地及其土地改良物，前依土地徵收條例第十條規定於九十一年七月十七日在台中市西屯區林厝里集會所舉辦用地計畫公聽會，有報載公告影本附訴願卷可佐。再依土地徵收條例第十一條規定於九十二年六月六日假台中市永安國民小學永安館與土地所有權人協議價購，並通知原告參加，原告並參加該會議，亦有開會通知單、郵件回執及簽到簿附同卷可稽。對於不同意價購或所有權人拒絕參與協議者，需用土地人始依土地徵收條例第三條及科學工業園區設置管理條例第十二條規定申請徵收，是需用土地人申請本件徵收，於法自無不合。
八、綜上所陳，被告原處分關於核准徵收系爭土地及地上物之部分，依首開規定，並無違誤，訴願決定對此部分予以維持，亦無不合，原告以上開主張，指原處分違法，請求均予撤銷，為無理由，其訴應予駁回。至本件原告其他主張及論述，與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十四年二月廿三日
第三庭審判長法官沈應南
法官林秋華法官許武峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中華民國九十四年二月廿三日
書記官王永慶