裁判字號：高雄高等行政法院91年訴字第1061號判決
裁判日期：民國92年05月08日
裁判案由：徵收補償
高雄高等行政法院判決九十一年度訴字第一○六一號
原告甲○○訴訟代理人丙○○
丁○○被告嘉義縣政府代表人乙○○○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十一年十二月二十日台內訴字第○九一○○○八七一二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：原告以其所有坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○○○號土地，前經編定為中埔（和睦地區）都市計畫編號第十六、十七及二十九號等道路預定用地，並於民國（下同）七十五年間經嘉義縣○○鄉○○○○道路，惟迄今仍未辦理徵收補償，乃於九十一年七月一日向被告請求辦理上述既成道路之徵收補償，經被告以九十一年七月八日九一府秘法字第○○八一五六四號函請嘉義縣中埔鄉公所 卓處 逕復，並副知原告；原告不服，認被告無辦理徵收之誠意，乃提起訴願，經訴願為不受理之決定，乃提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應作成徵收補償原告所有嘉義縣○○鄉○○段○○○○○號土地既成道路之處分。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造爭點：
一、原告主張之理由：
原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）上寬約七公尺部分於七十五年間經被告所屬中埔鄉公所強行闢為道路；因被告為既成道路徵收之權責機關，故原告乃依憲法第十五條、土地法第二百二十四條及司法院釋字第四○○號解釋，於九十一年七月一日向被告請求辦理系爭既成道路之徵收補償，然被告卻以九十一年七月八日九一府秘法字第○○八一五六四號函函復原告，企圖推開權責問題；故提起本件訴訟，請求被告徵收補償系爭土地。
二、被告主張之理由：
（一）原告所有系爭土地，係位於嘉義縣中埔鄉和睦都市計畫區內之公共設施保留地，為編號十六、十七、二十九號等計畫道路範圍內之部分用地。該筆土地目前約為七公尺寬之現有道路，供公眾通行使用。而中埔（和睦地區）都市計畫係於七十四年一月十一日發布實施。該都市計畫內編號十六號、十七號、二十九號等計畫道路計畫寬度十公尺，合計面積約三千二百平方公尺；經概估辦理上列計畫道路土地徵收所需經費約新台幣（下同）七千五百五十萬元（不含地上物拆遷補償及工程經費）。
（二）查依都市計畫法第四十八條規定，公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買，其在鄉轄應由鄉公所依：一、徵收○○○區段徵收。三、市地重劃等方式取得。該道路用地應由鄉公所編列預算取得，被告僅為協助籌措財源，且相關之徵收業務繁多，為顧及民眾權利，無法只針對個案辦理徵收，故被告除積極研議可行方案籌措財源外，並仍建請中央擬具具體方案補助辦理。且為顧及原告等人權益並兼顧法律、社會之公平、正義性，被告仍責成中埔鄉公所積極清查該鄉各都市計畫區內公共設施保留地及所需經費，並依據實際現況需求考量輕重緩急．．．因素，逐年規劃爭取經費辦理用地取得及建設等相關事宜，而原告所訴之計畫道路亦為考量之道路。
理由
一、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。次按所謂行政處分，係指行政主體基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條第一項規定自明；是若行政機關就非其權限之事項為答覆，因其答覆本身並未發生准駁之法律效果，此答覆之函文即非行政處分甚明。另按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」為土地徵收條例第一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條及第十五條所明定。是國家基於公共事業之需要或興辦公共利益目的事業或實施國家經濟政策，本於公權力作用所為之土地徵收案件，土地徵收條例之規定即應較土地法相關規定優先適用；而依上述土地徵收條例規定，有關土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即「內政部」，至各地方政府就道路用地則無准否徵收之權責，故其亦無從就人民所為徵收之請求作成准否徵收之處分。
二、原告提起本件訴訟無非以：原告所有系爭坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○○○號土地，屬七十四年一月十一日公布實施之中埔（和睦地區）都市○○區○○○○道路預定用地，經嘉義縣中埔鄉公所於七十五年間闢為約七公尺寬之道路，供公眾通行使用，惟迄今仍未辦理徵收補償，故原告乃於九十一年七月一日提出請願函向被告請求辦理上述既成道路之徵收補償，經被告以九十一年七月八日九一府秘法字第○○八一五六四號函請嘉義縣中埔鄉公所卓處逕復，並副知原告；原告不服，認被告無辦理徵收之誠意，乃提起訴願，亦經訴願為不受理之決定，故提起本件訴訟，主張被告為徵收既成道路之權責機關，故依據憲法第十五條、土地法第二百二十四條及司法院釋字第四○○號解釋，訴請被告作成徵收補償系爭既成道路之處分等語，資為論據。
三、經查：
（一）關於土地徵收處分之程序，依上述規定，應依土地徵收條例之規定為之；而徵收土地應由中央主管機關核准之，所謂中央主管機關係指內政部，亦分別為土地徵收條例第二條及第十四條所明定；土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，故被告自無土地應否徵收之決定權，而無從作成准予徵收之行政處分，是原告請求被告應就系爭土地為徵收之處分，於法自有未合。系爭土地既尚未經徵收，則被告亦無從就系爭土地作成補償處分，是原告即尚無請求被告作成補償處分之請求權存在。
（二）又憲法第十五條固規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」然此基本權係憲法所承認之權利，此與行政法層次之公權利不同；亦即基本權僅具有間接效力，其須透過概括條款或不確定法律概念實踐之，法院不得直接援引憲法所規定之基本權利作為審判之依據，換言之，人民自亦不得援引憲法規定之基本權作為請求之依據（ 吳庚 著「基本權之三重性質」及 王澤鑑 著「憲法基本權利與私法」參照）。故憲法第十五條雖規定人民之財產權應予保障，人民尚不得援為請求國家為一定作為之請求權依據。又按「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關即該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、
十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明；故司法院釋字第四○○號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此由該號解釋亦敘明：「．．．．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之請求權依據甚明。另土地法第二百二十四條係規定：「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」故此條係關於需用土地人如有徵收土地需要時之程序規定，並非給予人民請求徵收土地之請求權。故原告援引憲法第十五條及土地法第二百二十四條規定暨司法院釋字第四○○號解釋為請求依據，顯有誤會，不足採取。
四、又行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函附會商結論略以：「（一）第一階段：‧‧‧‧‧‧爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。（二）第二階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理徵收補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，並依其道路寬度排定下列優先順序：１、第一優先：道路寬度超過十五公尺者。２、第二優先：道路寬度為八公尺至十五公尺者。３、第三優先：道路寬度未達八公尺者。」而規定辦理徵收之優先次序，作為因應目前政府財政困難之作業方針，足見中央政府對相關問題亦已著手陸續解決，併此敘明。
五、綜上所述，被告就原告所為徵收土地之請求並無准駁之權限，且原告亦無請求被告為徵收及補償處分之請求權存在；並被告九十一年七月八日九一府秘法字第○○八一五六四號函係就原告之請求，函請嘉義縣中埔鄉公所卓處逕復，並未對原告之請求為准否之答覆，自非行政處分，依法不得對之提起訴願，故訴願為不受理之決定，所持理由雖有未洽，結論尚無二致。原告以被告試圖推開權責、遲未作為為由提起本件課予義務訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，及請求被告應作成徵收補償原告所有嘉義縣○○鄉○○段○○○○號土地既成道路之處分，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
六、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年五月八日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官陳光秀法官李協明法官楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十二年五月八日
法院書記官藍亮仁