臺北高等行政法院94年度訴字第650號判決

裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第650號判決

裁判日期：民國94年12月21日

裁判案由：水土保持法

臺北高等行政法院判決
94年度訴字第00650號原告甲○○被告臺北市政府代表人乙○○（市長）訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國94年2月14日農訴字第0930161031號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，擅自於台北市○○區○○段一小段593、594、610、615、
633、635、636等地號山坡地上開挖整地、堆砌駁崁及興建鋼筋混凝土工作物，案經被告派員分別於93年10月12日及20日巡查發現，以其違反水土保持法第12條規定，依同法第23條第2項、第33條第1項第2款規定，分別以93年11月2日府建四字第09315426300號函、93年11月19日府建四字第09315427400號函裁處原告各新臺幣(下同)30萬元罰鍰，且應立即停止一切非法開發、使用行為，並自行拆除、清除違規工作物。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。被告未於言詞辯論期日到場，僅於準備程序期日到場為聲明、陳述。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定、原處分關於不利原告部分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原告所為前揭開挖整地行為，是否應先擬具水
土保持計畫，送請主管機關核定？㈠原告主張之理由：
⒈在83年5月27日水土保持法施行前，原告耕作之山坡地
早已完成開發使用，並依現況完成「田」、「旱」地目之編定，因早已是農地，故於山坡地劃定公告後，不須查定公告為「宜農」地，並定防止超限利用之界限。原告在該地經營、使用之行為，應無水土保持法第12條第1項規定之適用，即無先擬具水土保持計劃送核之必要，而應適用水土保持法第8條第1項第2款之規定，即「依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護。」因此被告依據水土保持法第12條第1項規定，並援引同法第23條第2項及33條第1項第2款、第2項所為行政處分，顯然適用法令錯誤。
⒉行政院農業委員會(下稱農委會)85.8.6(85)農林字第
0000000A號公佈「水土保持技術規範」第6條有關山坡地內從事農地開發利用之水土保持處理與維護原則為「…應依山坡地保育利用條例規定查定結果合理使用，不得超限利用。」第76條第1項規定：「主管機關須調查土地利用現況，其目的在提供水土保持處置之依據…」同條項第2款第3點更明定「為配合農地水土保持處理之需要，土地利用現況調查時，並應核對每筆土地之查定類別，以為實施農地水土保持處理之依據。」第383條就農、林、漁、牧用地之開發利用規定「山坡地供農業使用者，應依山坡地可利用限度查定結果使用，不得超限利用。」設被告於79年3月1日公告原告所有農耕用地屬未開發利用之山坡地，依法應查定原告土地之類別，以防止土地超限利用並供做農地實施水土保持處理之依據，惟被告迄今從未依法做查定類別公告。再者，水土保持法公佈實施後，若被告有依法對原告農地進行查定時，發現已完成開發、利用及經營農業，而無須公告為「宜農」地，則被告又何須以水土保持法第12條第1項規定予以處分？再查，依農委會前揭函公佈「水土保持計劃審核及監督要點」第33條規定「依水土保持技術規範實施農地水土保持處理與維護之開挖整地，免擬具水土保持計劃。但仍應向主管機關申請並接受監督與指導。」第30條規定「於山坡地內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖整地或整坡作業，在省市主管機關指定規模以下者，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計劃…」顯然原告並未違反水土保持法第12條第1項之規定，洵堪認定。
⒊原告自55年間取得坐落台北市○○區○○段一小段543
地號等多筆農地後，即從事農業耕種，並整修坡崁，興築水利設施等，以防止土壤流失及做好水土保持處理與維護，應屬憲法保障財產權及農業耕作權之權利行使的正當行為，絕非是被告原處分所指之「非法開發使用行為」。被告昧於事實，擅引水土保持法第12條第1項規定予以裁罰，顯屬濫用職權及適用法律錯誤，其侵害原告行使憲法保障之農業耕作及財產權之權利，違憲違法，至為顯然。
⒋原告為求系爭山坡地保育及水土保持而興築坡崁、水池
、水櫃等設施，業經台北市議會分別於85年12月26日、86年1月11日會同台北市政府建管處等單位至現場會勘，並做成會勘記錄，認為該等設施有利於山坡地保育、水土保持及公共安全之維護，並屬於農耕行為及農業經營所必要，同時並無引起公共危險之虞及違反訴願決定㈡被告主張之理由：
⒈按水土保持法第12條第1項規定：「水土保持義務人於
山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定…從事農，林，漁，牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。…開發建築用地、設置公園…或其他開挖整地。」；第23條第2項規定：「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，…」第33條規定：
「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：…二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。…」原告未經申請核准，於事實欄所載地號土地上違規開發使用及施築構造物等行為，業經被告於85年12月18日起多次查報、取締，並按次分別開立處分書處分（迄93年11月9日計116張，含原告不服之前開二份原處分書），惟原告未依歷次處分書所載停止一切非法開發使用行為且持續違規施工，原告之違規情節自屬明確。
⒉次查，原告歷年來於經被告公告適用「水土保持法」之
公、私有山坡地範圍內開挖整地、堆砌駁崁、興建鋼筋混凝土構造物等行為，屬水土保持法第12條規定之開發使用行為，此與地目之編訂為何並無關聯，依法水土保持義務人須先擬具水土保持計畫送核，自無疑義。今原告未依「水土保持法」第12條規定提出申請核准，復於系爭土地擅自開挖整地、興建鋼筋混凝土構造物，案經被告陸續於93年10月12日及93年10月20日分別查獲，遂依同法第23條、第33條規定，分別開立系爭處分書予以處分，於法有據，原告所述系爭土地早已發完成開發並編定地目，其經營使用行為應無水土保持法第12條第1項之適用，顯係對法令有所誤解。
⒊至原告所稱依水土保持計畫審核及監督要點第30、33條規定，其並未違反水土保持法第12條第1項規定一節。
查前開要點業於93年8月31日廢止，並於同日由農委會以農授水保字第0931842790號令發布施行「水土保持計畫審核監督辦法」第36點規定：「於山坡地內從事農、林、漁、牧地之開發…其規模未滿本細則第4條規定者，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫書…」第39點規定「依水土保持技術規範實施農地水土保持處理與維護之開挖整地，免擬具水土保持計畫，但仍應向當地主管機關…申請核可後始得施工…」又水土保持法施行細則第4條第2項：「直轄市或縣（市）主管機關得視轄區環境特性或需要，擬定較前項嚴格之條件，報請中央主管機關核定後實施。」因此，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫書之規模，水土保持法施行細則已明訂，原告應有所依循；又即便其行為經認定係屬「依水土保持技術規範實施農地水土保持處理與維護之開挖整地」行為，依前揭規定亦須經主管機關核可後方得施工。惟原告自水土保持法公布施行迄今，從未依法擬具任何計畫書或申報書送請主管機關審查核可即擅自施工，被告依法查處，並無不當。原告所述皆係推諉卸責之詞，至為明顯。
理由
一、本件被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情事，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、按水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人、所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第8條規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：…於山坡地或森林區內開發建築用地…或其他開挖整地。」第12條第1項規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：…修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。開發建築用地，設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。…」又「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」「有下列情形之一者，處新台幣約6萬元以上30萬元以下罰鍰：違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」亦為同法第23條第2項及第33條第1項第2款所明定。
三、經查，原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自於台北市○○區○○段一小段593、594、610、615、633、
635、636等地號山坡地上開挖整地、堆砌駁崁及興建鋼筋混凝土工作物，案經被告派員分別於93年10月12日及同年月20日現場巡查查獲等情，有地籍圖、地籍資料查詢表、台北市山坡地管理查報表及現場施工狀況照片附原處分卷可稽，並為原告所不爭，堪信為真實。故被告審認原告未先擬具水土保持計劃主送主管機關核定，即擅於該山坡地內開挖整地及興建工作物，違反水土保持法第12條第1項規定，依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，分別以93年11月2日府建四字第09315426300號函、93年11月19日府建四字第09315427400號函裁處原告各30萬元罰鍰，並命其立即停止一切非法開發、使用行為，及自行拆除、清除違規之工作物，揆諸前揭規定，並無不合。
四、原告不服循序提起行政訴訟，雖主張：在83年5月27日水土保持法施行前，前開土地已開發完成，並編定為田、旱地目，應無該法第12條第1項規定之適用，自無先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定之義務；且依農委會於85年訂定水土保持計畫審核及監督要點第30條及第33條規定，原告亦未違反水土保持法第12條第1項之規定云云。
五、惟查：㈠按水土保持法於83年5月27日公布施行迄今，所規範及處
罰者係以該法施行後水土保持義務人之治理、經營、使用行為為對象，原告未經核准，擅於93年10月間在前開山坡地上開挖整地、堆砌駁崁及興建鋼筋混凝土工作物，自有該法之適用，初不因原告取得並經營前開土地早在該法施行前，即解免其擬具水土保持計畫之義務。又前開土地既係依水土保持法規定公告之山坡地，是縱如原告主張其一切所為均為農作之用，核其前開使用行為，仍該當於同法第12條第1項第4款所稱之開挖整地行為，自應依同條前段規定，先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定後，始得為之，原告執其早在水土保持法施行前，即在前開土地上為開發使用，訴稱並無水土保持法第12條第1項規定之適用，顯有誤解法令，核不足採。
㈡次查，水土保持計畫審核及監督要點業於93年8月31日廢
止，並於同日由農委會以農授水保字第0931842790號令發布施行「水土保持計畫審核監督辦法」，依該辦法第3條規定：「於山坡地或森林區內從事水土保持法第12條第1項各款行為，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之種類及規模如下：從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路：路基寬度未滿四公尺且長度未滿五百公尺者。從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之整坡作業：未滿二公頃者。修建鐵路、公路、農路以外之其他道路：路基寬度未滿四公尺且長度未滿五百公尺者。改善或維護既有道路者。開發建築用地：建築面積未滿五百平方公尺者。堆積土石：土石方未滿五千立方公尺者。其他開挖整地：挖填土石方絕對值總和未滿五千立方公尺者。」第4條規定：「水土保持義務人有下列情形之一，免擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書送請主管機關審核：實施農業經營所需之開挖植穴、中耕除草等作業。經營農場或其他農業經營需要修築園內道或作業道，路基寬度在2.5公尺以下且長度在100公尺以下者。
其他因農業經營需要，依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護者。前項第2款及第3款行為，仍應向當地主管機關或中央主管機關所屬水土保持機關申請同意後始得施工，並接受監督與指導。」是縱使原告於前開山坡地內所為前述開挖整地、堆砌駁崁及興建鋼筋混凝土工作物之行為，符合前揭辦法第4條所定得免擬具水土保持計畫之要件，原告仍須申請主管機關同意後始得施工，況原告自水土保持法公布施行迄今，亦從未依法擬具任何水土保持計畫書或申報書送請主管機關審查核可即擅自施工，空言主張其所為並未違反水土保持法第12條第1項規定，亦無足取。
㈢又按，人民之生存權、工作權及財產權，應予保障，憲法
第15條固有明文，然同法第143條第1項亦明定：中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。且於第23條規定於為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要之情形下，仍得制定法律以限制人民之自由。是可知人民於土地所有權之行使負有社會義務，並非可以為所欲為，不受限制。故立法者制定公布都市計畫法、建築法、農業發展條例、山坡地保育利用條例及水土保持法等法律，旨在規範土地之合理利用，以免因不當開發使用而影響公共利益或公眾安全，尚非恣意限制人民之財產權，原告訴稱被告依水土保持法予以處罰，已侵害其受憲法保障之財產權及農業耕作之權利，亦非有據。
六、綜上所述，原告之主張，均無可採，原處分(前開2件處分書)並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國94年12月21日
第四庭審判長法官徐瑞晃
法官吳慧娟法官蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年12月21日
書記官李淑貞