裁判字號：最高行政法院96年判字第1152號判決
裁判日期：民國96年06月29日
裁判案由：水土保持法
最高行政法院判決
96年度判字第01152號上訴人甲○○被上訴人臺北市政府代表人乙○○上列當事人間因水土保持法事件，上訴人對於中華民國94年12月21日臺北高等行政法院94年度訴字第650號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，擅自於臺北市○○區○○段一小段593、594、610、615、633、6
35、636等地號山坡地（下稱系爭山坡地）上開挖整地、堆砌駁崁及興建鋼筋混凝土工作物，案經被上訴人派員分別於民國（下同）93年10月12日及20日巡查發現，以其違反水土保持法第12條規定，依同法第23條第2項、第33條第1項第2款規定，分別以93年11月2日府建四字第09315426300號函、93年11月9日府建四字第09315427400號函裁處上訴人各新臺幣(下同)30萬元罰鍰，且應立即停止一切非法開發、使用行為，並自行拆除、清除違規工作物。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人在原審起訴主張：查83年5月27日水土保持法施行前，上訴人耕作之系爭山坡地早已完成開發使用，並依現況完成「田」、「旱」地目之編定。故於山坡地劃定公告後，不須查定公告為「宜農」地，並定防止超限利用之界限。上訴人在該地經營、使用之行為，應無水土保持法第12條第1項規定之適用，即無先擬具水土保持計畫送核之必要，而應適用水土保持法第8條第1項第2款之規定。因此被上訴人依據水土保持法第12條第1項規定，並援引同法第23條第2項及33條第1項第2款、第2項所為行政處分，顯然適用法令錯誤。
又設被上訴人於79年3月1日公告上訴人所有農耕用地屬未開發利用之山坡地，依法應查定上訴人土地之類別，以防止土地超限利用並供做農地實施水土保持處理之依據，惟被上訴人迄今從未依法做查定類別公告。再者，水土保持法公布實施後，若被上訴人有依法對上訴人農地進行查定時，發現已完成開發、利用及經營農業，而無須公告為「宜農」地，則被上訴人即無須以水土保持法第12條第1項規定予以處分。
次查，依行政院農業委員會(下稱農委會)85年8月6日(85)農林字第0000000A號函所公布「水土保持計畫審核及監督要點」第33點規定「依水土保持技術規範實施農地水土保持處理與維護之開挖整地，免擬具水土保持計畫。但仍應向主管機關申請並接受監督與指導。」第30點規定「於山坡地內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖整地或整坡作業，在省市主管機關指定規模以下者，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計劃．．．。」顯然上訴人並未違反水土保持法第12條第1項之規定，洵堪認定。上訴人自55年間取得坐落臺北市○○區○○段一小段543地號等多筆農地後，即從事農業耕種，並整修坡崁，興築水利設施等，以防止土壤流失及做好水土保持處理與維護，應屬憲法保障財產權及農業耕作權之權利行使的正當行為，絕非是被上訴人原處分所指之「非法開發使用行為」。被上訴人擅引水土保持法第12條第1項規定予以裁罰，顯屬濫用職權及適用法律錯誤，且侵害上訴人行使憲法保障之農業耕作及財產權之權利。另上訴人為求系爭山坡地保育及水土保持而興築坡崁、水池、水櫃等設施，業經臺北市議會分別於85年12月26日、86年1月11日會同被上訴人建管處等單位至現場會勘，並做成會勘記錄，認為該等設施有利於山坡地保育、水土保持及公共安全之維護，並屬於農耕行為及農業經營所必要，同時並無引起公共危險之虞及違反訴願決定，為此求為撤銷原處分及訴願決定之判決等語。
三、被上訴人則以：查上訴人未經申請核准，於事實欄所載地號土地上違規開發使用及施築構造物等行為，業經被上訴人於85年12月18日起多次查報、取締，並按次分別開立處分書處分（迄93年11月9日計116張，含上訴人不服之前開2份原處分書），惟上訴人未依歷次處分書所載停止一切非法開發使用行為且持續違規施工，上訴人之違規情節自屬明確。次查，上訴人歷年來於經被上訴人公告適用「水土保持法」之公、私有山坡地範圍內開挖整地、堆砌駁崁、興建鋼筋混凝土構造物等行為，屬水土保持法第12條規定之開發使用行為，此與地目之編訂為何並無關聯，依法水土保持義務人須先擬具水土保持計畫送核，自無疑義。今上訴人未依「水土保持法」第12條規定提出申請核准，復於系爭土地擅自開挖整地、興建鋼筋混凝土構造物，案經被上訴人陸續於93年10月12日及93年10月20日分別查獲，遂依同法第23條、第33條規定，分別開立系爭處分書予以處分，於法有據。至水土保持計畫審核及監督要點業於93年8月31日廢止，並於同日由農委會以農授水保字第0931842790號令發布施行「水土保持計畫審核監督辦法」第36點規定：「於山坡地內從事農、林、漁、牧地之開發．．．其規模未滿本細則第4條規定者，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫書．．．。」第39點規定「依水土保持技術規範實施農地水土保持處理與維護之開挖整地，免擬具水土保持計畫，但仍應向當地主管機關．．．申請核可後始得施工．．．。」又水土保持法施行細則第4條第2項：「直轄市或縣（市）主管機關得視轄區環境特性或需要，擬定較前項嚴格之條件，報請中央主管機關核定後實施。」因此，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫書之規模，水土保持法施行細則已明訂，上訴人應有所依循；又即便其行為經認定係屬「依水土保持技術規範實施農地水土保持處理與維護之開挖整地」行為，依前揭規定亦須經主管機關核可後方得施工。惟上訴人自水土保持法公布施行迄今，從未依法擬具任何計畫書或申報書送請主管機關審查核可即擅自施工，被上訴人依法查處，並無不當等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按水土保持法於83年5月27日公布施行迄今，所規範及處罰者係以該法施行後水土保持義務人之治理、經營、使用行為為對象，上訴人未經核准，擅於93年10月間在系爭山坡地上開挖整地、堆砌駁崁及興建鋼筋混凝土工作物，自有該法之適用，初不因上訴人取得並經營前開土地早在該法施行前，即解免其擬具水土保持計畫之義務。又該土地既係依水土保持法規定公告之山坡地，是縱如上訴人主張其一切所為均為農作之用，核其前開使用行為，仍該當於同法第12條第1項第4款所稱之開挖整地行為，自應依同條前段規定，先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定後，始得為之。次查，水土保持計畫審核及監督要點業於93年8月31日廢止，並於同日由農委會以農授水保字第0931842790號令發布施行「水土保持計畫審核監督辦法」，依該辦法第3條及第4條之規定，縱使上訴人於系爭山坡地內所為前述開挖整地、堆砌駁崁及興建鋼筋混凝土工作物之行為，符合前揭辦法第4條所定得免擬具水土保持計畫之要件，上訴人仍須申請主管機關同意後始得施工，況上訴人自水土保持法公布施行迄今，亦從未依法擬具任何水土保持計畫書或申報書送請主管機關審查核可即擅自施工，空言主張其所為並未違反水土保持法第12條第1項規定，亦無足取。又按，人民之生存權、工作權及財產權，應予保障，憲法第15條固有明文，然同法第143條第1項亦明定：中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。且於第23條規定於為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要之情形下，仍得制定法律以限制人民之自由。是可知人民於土地所有權之行使負有社會義務，並非可以為所欲為，不受限制。故立法者制定公布都市計畫法、建築法、農業發展條例、山坡地保育利用條例及水土保持法等法律，旨在規範土地之合理利用，以免因不當開發使用而影響公共利益或公眾安全，尚非恣意限制人民之財產權。綜上所述，上訴人之主張，均無可採，原處分並無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：查於83年5月27日公布施行水土保持法前，上訴人耕作之山坡地農耕用地早已完成開發使用，且早已被地政機關依現況完成農耕用地田、旱地目之編定。故於山坡地劃定公告後，即不須查定公告為宜農地，並定防止超限利用之界限。上訴人在該地經營、使用之行為應無行為時水土保持法第12條第1項規定之適用，即無先擬具水土保持計畫送核之必要，而是應適用水土保持法第8條第1項第2款之規定，即依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護，因此被上訴人依據行為時水土保持法第12條第1項規定，並援引同法第23條第2項及第33條第1項第2款、第2項所為行政處分，顯然適用法令錯誤。次依農委會於85年8月6日(85)農林字第0000000A號所公布水土保持技術規範第6條、第76條第1項、第383條規定，及85年6月29日(85)農林字第0000000A號所公布水土保持計畫審核及監督要點第33點及第30點規定，上訴人並未違反行為時水土保持法第12條第1項規定。再者，上訴人對系爭土地之農事利用行為，均屬憲法保障財產權及農業耕作權之權利行使的正當行為，絕非被上訴人所指之非法開發使用行為。另系爭土地已經編定為田、旱地目，顯示該土地早已完成開發使用，為農耕用地不容置疑，上訴人在私有農地上之農事利用行為不僅受憲法第146條規定保障，且上訴人所為水土保持的相關措施，亦為水土保持法之獎勵行為。被上訴人擅引行為時水土保持法第12條第1項規定而予處罰，其行為顯屬濫用職權及適用法律錯誤，侵害上訴人行使憲法保障之農業耕作及財產權之權利。至上訴人於已開發利用完成之自有農地上運作，自不得與未開發利用之保安林區域內或森林區土地之開發利用，須先提水土保持計畫送核相提並論。為求山坡地的保育及水土的保持而興築坡崁、水池、水櫃等設施，業經臺北市議會分別於85年12月26日、86年1月11日，會同被上訴人所屬建築管理處等機關至現場會勘，並做成會勘記錄，認為該等設施有利於山坡地保育、水土保持及公共安全之維護，並屬於農耕行為及農業經營所必要，同時並無引起公共危險之虞，及違反訴願決定書所引用之法條，應准予維持現狀。原判決未查及此，顯有未盡。另上訴人原在系爭自有山坡地農地上埋設涵管、構築水溝，以解決水流排洩問題，並不涉及開挖整地，其與訴願決定所認定屬水土保持法規範行為有間，因此並無行為時水土保持法第12條第1項、第13條第1項、第23條第2項及第33條等法條之適用；再者，農民在水土保持法公布施行前已開發整地完成之農地上做水利設施，即令是在水土保持法公布施行後興建，亦為正當行為及受憲法所保障，並無水土保持法之適用，通觀水土保持法並無禁止興建農業水利設施之規定，亦不禁止農民在已崩塌之邊坡上構築駁崁以防止崩塌損害擴大。被上訴人就此顯係對法令之見解有誤，原判決予以迴護，顯然違法等語，為此求為廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定。
六、本院查：（一）按水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人、所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第8條規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地．．．或其他開挖整地。」第12條第1項規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地，設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地．．．。」；又「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請。」「有下列情形之一者，處約6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」同法第23條第2項及第33條第1項第2款亦分別定有明文。
（二）本件上訴人未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自於臺北市○○區○○段一小段系爭山坡地上開挖整地、堆砌駁崁及興建鋼筋混凝土工作物，案經被上訴人派員分別於93年10月12日及同年月20日巡查發現，此有地籍圖、地籍資料查詢表、臺北市山坡地管理查報表及現場照片等資料附原處分卷可稽，並為上訴人所不否認，堪認真實。雖上訴人主張在83年5月27日水土保持法施行前，系爭山坡地已開發完成，並編定為田、旱地目，應無水土保持法第12條第1項規定之適用，自無先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定之義務；且依農委會於85年訂定水土保持計畫審核及監督要點第30條及第33條規定，上訴人亦未違反水土保持法上開規定云云。惟查按水土保持法自83年5月27日公布施行，所規範及處罰者係以該法施行後水土保持義務人之治理、經營、使用行為為對象，上訴人未經核准，擅於93年10月間在前開山坡地上開挖整地、堆砌駁崁及興建鋼筋混凝土工作物，自有該法之適用，初不因上訴人取得並經營前開土地早在該法施行前，即解免其擬具水土保持計畫之義務。又系爭土地既係依水土保持法規定公告之山坡地，核上訴人前開行為，仍該當於同法第12條第1項第4款所稱之開挖整地行為，自應依規定，先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定後，始得為之；次查水土保持計畫審核及監督要點業於93年8月31日廢止，並於同日由農委會以農授水保字第0931842790號令發布施行「水土保持計畫審核監督辦法」，依該辦法規定，即便上訴人之情形屬於得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫，或其行為經認定係屬依水土保持技術規範實施農地水土保持處理與維護之開挖整地之行為，亦須申報或經主管機關核可後方得施工，惟上訴人自水土保持法公布施行迄今，亦從未依法擬具任何水土保持計畫書或申報書送請主管機關審查核可即擅自施工，其違反水土保持法第12條第1項規定之事證明確，被上訴人依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，分別以93年11月2日府建四字第09315426300號函、93年11月9日府建四字第09315427400號函，酌情處上訴人各30萬元罰鍰，並命其立即停止一切非法開發、使用行為，及自行拆除、清除違規之工作物，揆諸前揭規定，核無不合。經核原判決認原處分認事用法，俱無違誤，維持原處分及訴願決定，並對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決適用法規不當或理由不備等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。又土地所有權之行使依法負有社會義務，並非可以為所欲為，此觀憲法第143條第1項規定：「中華民國領土內之土地屬於國民全體，人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制．．．。」自明。故政府訂頒水土保持法等法律，旨在規範各種土地之合理利用，以免因不當開發使用而影響公共利益或公眾安全；又水土保持法之制定目的：「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，函養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉」，上訴人為水土保持法第4條規定之水土保持義務人，依同法第8條規定，對於其所使用之山坡地之治理或經營、使用行為，有調查規劃及依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護之義務；依同法第12條規定，於開發、經營或使用前，有先擬具水土保持計畫送請主管機關核定之義務。故上訴人主張系爭山坡地早已完成開發供農地使用，無水土保持法之適用，殊有誤會。上訴意旨，仍執陳詞，指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年6月29日
第五庭審判長法官林茂權
法官黃清光法官鄭忠仁法官黃本仁法官吳東都以上正本證明與原本無異中華民國96年6月29日
書記官彭秀玲