臺灣新竹地方法院102年度簡字第12號判決

裁判字號：臺灣新竹地方法院102年簡字第12號判決

裁判日期：民國102年09月25日

裁判案由：水污染防治法

臺灣新竹地方法院行政訴訟判決102年度簡字第12號
102年9月11日辯論終結原告伯爵旅館有限公司法定代理人 李少彬 被告新竹市政府代表人 許明財 訴訟代理人 陳美娟 上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國102年5月24日102年環署訴字第0000000000號訴願決定，向本院提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件係原告不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰(6萬元)與不服行政機關所為輕微處分(環境講習1小時)而涉訟之行政訴訟事件，依行政訴訟法第229條第2項第
2款、第4款之規定，應適用行政訴訟簡易訴訟程序，合先敘明。
二、事實概要：原告於新竹市○區○○里○○鄰○○路○○○號經營「伯爵旅館」，位於自來水水水量保護區內，前曾於民國101年5月16日因擅自擴大營業場所至房間數82間(合法登記房間數72間)，經被告以府觀行字第0000000000號裁處書處分在案，被告所屬環境保護局於101年9月5日派員至原告公司稽查，認該旅館屬行政院衛生署依水污染防治法所公告指定之事業「餐飲業、觀光旅館(飯店)」，未領有廢(污)水排放許可證逕行排放廢(污)水於地面水體，該局尚給予原告改善寬限機會，於101年9月10日以竹市00000000000000號函，通知原告於101年10月20日前提出水污染防治許可申請，占則將依法處分，惟原告屆期並未配合辦理，已違反水污染防治法第14條第1項規定，乃依同法第45條第1項、環境教育法第23條第2款規定，處新臺幣6萬元罰鍰，環境講習
1小時，原告不服原處分，提起訴願，經行政院環境保護署
102年5月24日以環署訴字第0000000000號訴願決定駁回訴願，原告仍不服該訴願決定，提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張如下：
㈠、緣被告於民國101年12月28日以府授環水字000000000號函稱原告為「符合水污染防治法事業分類及定義之觀光旅館業，經該府函限提出水污染防治許可申請在案卻未依限提出申請，而處罰鍰新臺幣陸萬元」，但原告因非屬裁處書所稱之觀光旅館業，乃向被告提出意見陳述說明，指出原告並非依發展觀光條例所規範之觀光旅館業，但不為所採，亦無說明，仍維持原罰鍰之處分，原告爰依法於102年2月27日向行政院環境保護署（以下均簡稱環保署）提出訴願，但卻遭該署以原告所經營之旅館雖係發展觀光條例所稱之「一般旅館業」，但卻屬水污染防治條例法事業分類及定義第57項業別之「餐飲業、觀光旅館業」，即應適用該法，訴願無理由而駁回原告之訴願，告訴人對於環保署之硬行指鹿為馬之處分實難甘服，爰提起本訴。
㈡、按原告所經營之旅館乃係依發展觀光條例第2條第8款所指之申設一般旅館業之規定向被告申請設立許可並發給旅館業登記證之『一般旅館業』，並非同法同條第7款所稱之『觀光旅館業』，因如係以觀光旅館業申設，則所應具備的設備標準與房間數均有不同，且主管機關所發給的執照名稱則稱為「觀光旅館業登記證」而非「旅館業登記證」，原告所向被告申設之旅館依發展觀光條例之規定觀光旅館業，而被告亦依發展觀光條例之規定發給一般旅館業所應具備之「旅館業登記證」而非「觀光旅館登記證」，但新竹市環保局卻將適用於觀光旅館業之法規拿用適用於一般旅館並加以處罰，此為不服理由之一。
㈢、環保署於97年5月23日依據水污染防治法第2條第7款所公告實施之附件項次57已載明適用之業別為「業別：57，餐飲業、觀光旅館（飯店）」，但其定義內容卻涵蓋為「從事餐飲，住宿或溫泉泡湯經營之飲食店、餐廳、旅館、飯店、民宿或泡湯場所等之事業」，如此定義顯已與發展觀光條例針對所有各類旅宿業所下之定義不符，原告對於環保署此一公告內容之適法性強烈存疑？因業別已確定為「餐飲業、觀光旅館業」，但環保署卻罔顧發展觀光條例對觀光旅館業之定義，把條例中分別定義之各型旅宿業均包含觀光旅館業中，甚至連被列為「家庭副業」之民宿亦涵蓋入內，同一法律名稱之行業別卻有不同之定義，明明依法向主管機關申請執照之一般旅館業卻變成是觀光旅館業且須增設污水處理設備，且依環保署之規定則幾乎全國全數旅宿業均須設置污水處理設備，那為何不在制定該公告時即於業別欄定明為「餐飲業、旅館業」，若如此則有意經營者於申請執照時均須具備相關處理設備才發給執照，絕不會被該公告誤導而無端遭罰，又該公告之效果兼具溯及既往之效力，如依〈法令不溯既往〉之信賴原則，則環保署主張溯及既往有何重要依據及必要性？有經過立法院修法之程序且通過嗎？新竹市目前污水幹管已施工中，完工後所有污水接管由政府處理後排放，與先進城市（如台北市）相同，強行執法強制民間設置後，將來接管後閒置污水處理設備政府要賠償嗎？如此施政則民間如何信賴政府之法律所強調之穩定性、權威性與可信賴度？
㈣、按原告於接獲新竹市環保局之通知函後乃立即向旅館公會全國聯合會查詢一般旅館是否須比照觀光旅館設置污水處理設備，經該會向主管機關交通部觀光局（下簡稱該局）查詢結果是一般旅館並未適用該法並由該局函向環保署說明：【依據發展觀光條例之規定，觀光旅館業與一般旅館業係不同之行業別】及鑑於旅館業及民宿規模均不大，且以住宿為主，將其廢污水產生量與觀光旅館業及餐飲業以相同管制標準規範之，似有未宜，建請該署將旅館業及民宿之規模標準，再與其他業別再做區分為宜，以符實際。但原告據此向該署提出訴願，該署卻不顧主管機關之說明與發展觀光條例所規範之業別定義，堅持認定原告係符合〈水污染防治條例法事業分類及定義〉之觀光旅館業，實令原告不解。
㈤、再查交通部與環保署均為中華民國之行政機關，旅館業之主管機關為交通部觀光局，而該局為管理全國各型態之旅館所經由立法院三讀通過並經總統公布施行之發展觀光條例對旅館之行業別之規定竟被環保署任意混淆而令依法設立之業者無所適從，且因對法令定義之信賴與尊重而遭處分並罰鍰，原告不禁要請教主管法律之法院〈行政機關有如此大之權力對已有法律界定之行業別做不同之認定與規範嗎？〉，環保署為何可稱〈水污染防治法事業分類及定義〉之觀光旅館業與發展觀光條例所稱之觀光旅館業之定義不同？同一政府所轄不同之行政機關對同一行業別可以下不同之定義嗎？果真那豈不是天下大亂，依法行政之原則豈非空談？人民又要遵守那個機關所定之法律呢？
㈥、末按目前海峽兩岸服務貿易協議內容說明中有關我國對大陸（中國）所開放之【觀光及旅遊服務業項目】中〈旅館業〉亦僅限於開放觀光旅館，此足證一般旅館與觀光旅館之區別與定義不容混淆，應依發展觀光條例之規定行之。被告執行水污染防治法案件裁處書內載裁罰原因為原告「符合水污染防治法事業分類及定義之觀光旅館業，未於期限內提出水污染防治許可申請」而開罰，但原告卻確信主管機關所頒行之行業別法令（即發展觀光條例之規定）自信並非觀光旅館業並無義務遵守。
㈦、原告並聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯如下：
㈠、查原告曾於101年9月27日函請交通部觀光局釋示，經該局函轉行政院環境保護署釋示，環保署於101年11月27日以環署水字第0000000000號函復，該業別適用條件以自來水水質水量保護區內或區外訂定不同管制門檻，並已針對事業特性訂定不同認定條件，包括水量、客房數、餐飲座位等，交通部觀光局函文各縣市政府轄內旅館業，如屬水污染防治法事業分類及定義者，依水污染防治法相關規定辦理。
㈡、按發展觀光條例之觀光旅館業之定義與水污染防治法事業分類及定義第57業別「餐飲業、觀光旅館（飯店）」有別，自無法混為一談。依「水污染防治法事業分類及定義」第57業別「餐飲業、觀光旅館（飯店）」適用條件之規定，包含水量、客房數、餐飲座位數等訂定不同條件，查原告房間數82間，且位於自來水水質保護區內，符合「水污染防治法事業分類及定義」第57業別「餐飲業、觀光旅館（飯店）」適用條件。環保局針對原告未取得水污染防治許可證（文件），依法要求原告提出許可申請，並給予足夠之時間申請，惟原告仍曲解不同之目的事業主管機關法令之規定，未提出申請。
㈢、被告審酌其違反水污染防治法第14條第1項規定，爰依同法第45條第1項規定裁處，酌處6萬元罰鍰，應為適法之裁處，藉以督促原告重視水污染防治工作，於法並無不合。
㈣、被告並聲明：
1.駁回原告之訴。
2.訴訟費用由原告負擔。
五、本件兩造主要爭點如下：
四、兩造之爭點如下：
㈠、原告所經營前開旅館是否屬水污染防治法所規範之事業？
㈡、被告於原告設立前開旅館後，始依水污染防治法規定要求申請排放污水許可，是否屬溯及既往規範？
五、經查：
㈠、「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請，經審查登記，發給排放許可證或簡易排放許可文件後，始得排放廢（污）水。」、「違反第14條第1項，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正．．．。」為水污染防治法第14條第1項及第45條第1項所明定。而前開規定所稱之「事業」，依水污染防治法第2條第7款之規定，係指「工廠、礦場、廢水處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。」又環保署99年12月15日環署水字第0000000000號公告修正「水污染防治法事業分類及定義」公告事項：「四、水污染防治法第2條第7款所稱之....其他經中央主管機關指定之事業分類、定義，詳如附件。」該附件項次第57載明：「業別：餐飲業、觀光旅館（飯店）。定義：從事餐飲、住宿或溫泉泡湯經營之飲食店、餐廳、旅館、飯店、民宿或泡湯場所等之事業。」適用條件為：「1.位於自來水水質水量保護區：(1)設計或實際最大日廢水產生量一○立方公尺(公噸/日)以上者。(2)可同時提供餐飲座位一○○人以上或提供餐飲之作業環境面積達三○○平方公尺以上者。(3)客房十五間以上者。(4)湯屋五間以上者。(5)綜合經營服務，其規模達下列條件者：(餐飲座位數/一○○)＋(客房數/十五)+(湯屋數/五)≧一。2.非位於自來水水質水量保護區：(1)設計或實際最大日廢水產生量五○立方公尺
(公噸/日)以上者。(2)可同時提供餐飲座位五○○人以上或提供餐飲之作業環境面積達一五○○平方公尺以上者。
(3)客房七十五間以上者。(4)湯屋二十五間以上者。(5)綜合經營服務，其規模達下列條件者：(餐飲座位數/五○○)＋(客房數/七十五)+(湯屋數/二十五)≧一。」另環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：....二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣五千元以上罰鍰。」
㈡、查被告主張原告於新竹市○○路○○○號所經營之「伯爵旅館」，共有82間房間，係位於自來水水質水量保護區內，復為原告所不爭執，並有新竹市環境保護局稽查紀錄表及前開旅館照片7張在卷可參。原告所經營之該旅館既位於自來水水質水量大量保護區，客房數82間，超過15間，屬環保署前開公告附件業別57之餐飲業、觀光旅館(飯店)，屬經中央主管機關依水污染防治法第2條第7款指定之事業，被告所屬之環境保護局復於101年9月10日以竹市00000000000000號函請原告於101年10月20日前提出水污染防治許可申請，有該函在卷可稽(參見原行政處分卷第5頁)，而原告於該期限屆至並未提出水污染防治許可申請，亦有原告行政訴訟起訴狀可參，是本件原告違反水污染防治法第14條第1項之規定事實洵堪認定。經被告依同法第45條第1項之規定，裁處罰鍰6萬元，並依環境教育法第23條第2款之規定，處環境講習1小時，揆諸首揭法條規定，並無不合。
㈢、原告雖主張環保署前開「水污染防治法事業分類及定義」公告，將一般旅館與觀光旅館，均同列為該公告附件業別57.「餐飲業、觀光旅館(飯店)」之列，顯已與發展觀光條例對旅宿業所規範之定義相違，蓋一般旅館與觀光旅館申設條件不同，原告所經營之前開旅館，係依發展觀光條例第2條第8款向被告申請設立許可發給旅館登記證之「一般旅館業」，而非同條例第2條第7款所稱之「觀光旅館業」，前開公告附件業別57.「餐飲業、觀光旅館(飯店)」，原告所經營之前開旅館自不在規範之列，被告援引該規定所為之原處分，自非合法等語，惟查：
⒈水污染防治法第14條第1項規定：「事業排放廢（污）水於
地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請，經審查登記，發給排放許可證或簡易排放許可文件後，始得排放廢（污）水。」而該規定所稱之「事業」，依水污染防治法第2條第7款之規定，係指「工廠、礦場、廢水處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。」，而水污染防治法中央主管機關環保署99年12月15日環署水字第0000000000號公告修正「水污染防治法事業分類及定義」係依水污染防治法第2條第7款規定指定事業，該公告自屬依法有據。
⒉環保署前該「水污染防治法事業分類及定義」公告附件業別
係載明「餐飲業、觀光旅館(飯店)」，定義係「從事餐飲、住宿或溫泉泡湯經營之飲食店、餐廳、旅館、飯店、民宿或泡湯場所等之事業。」有該公告在卷可稽(被告答辯卷第19頁)，水污染防治法第2條第7款「其他經主管機關指定之事業」，係例示之規定，中央主管機關指定該事業時，應參酌該例示規定前之列舉規定「工廠、礦場、廢水處理業、畜牧業」均屬產生大量污水事業而指定，在公告附件業別係「餐飲業、觀光旅館業（飯店）」，業別規範係較抽象性之用語，故在該業別下復有前開定義及適用條件之詳細規定，就該「水污染防治法事業分類及定義」公告附件規範內容觀，基於該類事業係供公眾使用，如在一定規模以上，即可能產生大量污水，環保署前該公告規定並未逾越水污染防治法前開授權之範圍。
⒊而該「餐飲業、觀光旅館業（飯店）」之用語既係抽象性之
規範，該公告附件復有定義及適用範圍之規範，在定義中將「旅館」列入，在適用條件包含位於自來水水質水量保護區內，客房15間以上者，在該「水污染防治法事業分類及定義」公告中並無明確規定，該附件所稱之「觀光旅館」係指發展觀光條例所稱「觀光旅館」，顯僅係一抽象概括用語，就業別用語既係概括規範，以定義、適用條件，可使該規定更加明確，故一般旅館應包含在概括用語「觀光旅館(飯店)」之意義內，從而原告主張不應將一般旅館列入前開「水污染防治法事業分類及定義」公告附件業別觀光旅館定義範圍，顯係誤會該規範架構，認該規定之觀光旅館僅指發展觀光條例所規定之觀光旅館，自無可採。
㈣、原告另主張原告申請前開旅館時，並無要求申請排放污水許可，現以前開「水污染防治法事業分類及定義」公告要求原告申請排放污水許可，顯有違法律不溯及既往之原則，惟行政罰法第4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」本件原告所違反之行政法上之義務係經營事業，屬水污染防治法規定之事業，依水染污染防治法第14條第1項之規定應提出水污染防治許可申請，卻未提出申請之行為，並非原告申請設立該旅館之行為，原告主張前開「水污染防治法事業分類及定義」公告，將原告所經營之旅館納入指定事業，係法律溯及既往，亦係對相關法律規定之誤解，亦無可採。
六、綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，原告違反水污染防治法第14條第1項之規定，被告依同法第45條第1項、環境教育法第23條第2款規定，分別裁處原告6萬元罰鍰，環境教育1小時，核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至兩造其餘之主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年9月25日
行政訴訟庭法官王銘勇
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官楊嘉惠中華民國102年9月25日