裁判字號：最高行政法院97年判字第929號判決
裁判日期：民國97年10月09日
裁判案由：工會法
最高行政法院判決
97年度判字第929號上訴人高雄市臺灣石油產業工會代表人甲○○訴訟代理人 莊美玲 律師被上訴人行政院勞工委員會代表人 王如玄
參加人台灣石油工會代表人乙○○上列當事人間工會法事件，上訴人對於中華民國95年9月21日高雄高等行政法院94年度訴字第542號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、中國石油股份有限公司（已變更名稱為臺灣中油股份有限公司，下稱中油公司）煉製事業部高雄煉油廠及大林煉油廠員工甲○○等32名勞工，於民國93年2月20日依工會法第9條第1項規定，向原處分機關高雄市政府登記發起組織工會，案經高雄市政府以93年3月8日高市府勞一字第0930013079號函同意籌組，並請甲○○等人召開發起人會議，組織籌備會並進行草擬章程等事宜。嗣甲○○等人將籌備經過、會員名冊、職員略歷冊等資料送高雄市政府備案，該府以93年4月13日高市府勞一證字第0930027688號高雄市工會登記證書處分，發給「高雄市台灣石油產業工會」登記證書在案。參加人不服上開處分，於93年12月31日以利害關係人身分提起訴願，經訴願決定機關即被上訴人以94年5月26日勞訴字第0930066381號決定將原處分撤銷。上訴人不服，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠參加人遲至93年12月28日始提起訴願，已逾越法定訴願期間，自非合法。且成立工會亦未損及參加人之權利或法益，自非提起系爭訴願及行政訴訟之適格當事人。㈡人民有集會、結社之自由，勞工有權設立或加入工會，政府非有正當理由不得禁止或限制之，工會法第7條但書及第8條限制勞工自由組織工會之權利，已違反司法院釋字第549號解釋所肯認之國際勞工組織公約第87號、第98號公約及憲法第14條之規定，被上訴人據此而否准上訴人設立工會，自屬違法。縱該法第7條但書授權主管機關「得」劃定組織區域，然工會組織區域之劃定，須基於正當理由，況工會組織一元化既不符憲法保障勞工權益及人民集會結社之自由，故被上訴人未具正當理由，將參加人劃為跨行政區域之工會組織，該決定已違反禁止恣意原則，又該決定既屬行政處分之性質，依法應公告或送達，並於作成決定前給予人民陳述意見之機會或舉行聽證，惟被上訴人並未踐行上開程序，已違反明確性原則，不足作為劃定之依據。況油品已是自由化市場，中油公司已非獨佔之公用事業，被上訴人卻仍以戒嚴時期之內政部73年7月20日台內勞資字第24375號函作為限制之依據，不具正當性，上訴人自不受工會法第7條但書之限制。即便中油公司是公用事業，然同屬公用且具獨佔性質之自來水及電力事業，卻得自由於各行政區域設立工會，惟獨否准上訴人設立，顯有差別待遇，違反平等及誠信原則。為此請判決將訴願決定撤銷等語。
三、被上訴人則以：中油公司係屬公用事業，其工會組織區域，業經主管機關劃定以該公司跨越之各行政區域為組織區域。參加人係依工會法第7條但書規定，由主管機關另行劃定行政區域之工會，而中油公司之員工既已依法組織成立參加人之工會，自應受同法第8條規定之限制，以成立一個工會為限，自無許參加人分會會員違反上開規定，另行成立產業工會之餘地等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：㈠按工會法第8條係以同一區域或同一廠場的產業工會及同一區域之職業工會為工會之組織。所謂同一區域，依工會法施行細則第5條及第6條規定原則上係指直轄市及縣（市）行政區域；至如交通、運輸、公用等事業之跨越行政區域者，依工會法第7條但書，其工會組織之行政區域則得由主管機關另行劃定。姑不論本件中油公司是否屬於公用事業及其是否業經主管機關劃定工會組織之行政區域，惟因工會法所稱產業工人，依其施行細則第6條規定，係指同一廠場或同一交通運輸公用事業為範圍；故關於我國工會法規定之產業工會類型，係以同一廠場或同一交通運輸公用事業為基礎單位甚明。查中油公司之組織架構分為探採事業部、煉製事業部、油品行銷事業部、石化事業部、天然氣事業部、潤滑油事業部、液化氣事業部及溶濟事業部；其中煉製事業部除部本部外，尚有高雄煉油廠、大林煉油廠及桃園煉油廠等3個廠場，此有參加人提出之中油公司組織系統表附卷可稽。然觀上訴人設立之工會，則係以非廠場及跨廠場之中油公司煉製事業部、高雄煉油廠及大林煉油廠員工為發起人，並其工會團體構成份子則為「高雄市所有中油公司從業人員」，有上訴人發起組織申請書及高雄市政府93年3月8日高市府勞一字第0930013079號函附原處分卷可資對照。可見上訴人組織之工會，不僅為跨廠場，且亦非全依產業別而設立，其為工會法所無規定之工會組織類型甚明，揆諸前引規定，其組織已非適法。㈡工會法有關公用事業一詞，為18年10月工會法制定時即有之用語，而現行第7條關於公用事業之跨行政區域者得由主管機關劃定其工會之組織區域之規定，則為37年12月10日修正公布之工會法以來之規定，迄無變動。然不論工會法如何修正，其對於何謂公用事業，則均無定義，為一不確定法律概念，立法者有意授權主管機關依具體事業之性質，妥為斟酌判斷。而依憲法第144條規定，公用事業，以公營為原則。依釋字第428號解釋之意旨，可知所謂公用事業，即指事業所提供的商品或勞務為社會大眾基本生活所需；此類產業之經營型態多為國營或受管制之私人獨占產業，其產品之計價攸關一般民眾生活負擔，為使社會大眾免於遭受不合理剝削，均由政府主管機關研擬一套管制政策加以規範。中油公司近年來固因面對國內油品市場自由化之衝擊，而有朝向民營化之準備，但未曾改其成立以來肩負穩定供應國人石油及天然氣之任務，並其價格亦受經濟部之控管，目的無非為使國計民生得以安定發展。是被上訴人主張中油公司經營之業務，屬於提供一般人民日常生活所需之公用事業，且中油公司依前所述之事業區域及所營事業性質，核屬工會法第7條但書所稱之跨越縣市行政區域之公用事業，自堪認定。㈢參加人之組織區域既如前述於其48年成立之初即已經主管機關考量中油公司屬跨越區域之公用事業性質而予劃定，既基於工會法第7條但書之授權，亦有其時空背景，難謂其劃定係出於恣意；且此劃定於未經變更前仍屬有效，上訴人訴稱當時主管機關將中油公司歸類為公用事業並劃定其工會之組織區域，違反禁止恣意原則云云，並非可採。加以當時行政程序法尚未施行，當時亦無規定主管機關劃定公用事業之工會組織區域應舉行聽證或讓人民陳述意見等程序；是上訴人爭執主管機關於劃設範圍之前未給予人民陳述意見並舉行聽證，違反正當法律程序、明確性原則、比例原則、誠信及信賴保護原則云云，亦非可採。從而，參加人以法律上利害關係人身分提起訴願，經被上訴人訴願決定將原處分撤銷並無違誤等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：㈠按「工會為法人。」、「同一區域或同一廠場，年滿二十歲之同一產業工人，或同區域同一職業之工人，人數在三十人以上時，應依法組織產業工會或職業工會。同一產業內由各部分不同職業之工人所組織者為產業工會。聯合同一職業工人所組織者為職業工會。產業工會、職業工會之種類，由中央主管機關定之。」、「工會之區域以行政區域為其組織區域。但交通、運輸、公用等事業之跨越行政區域者，得由主管機關另行劃定。」「凡同一區域或同一廠場內之產業工人，或同一區域之職業工人，以設立一個工會為限。但同一區域內之同一產業工人，不足第6條規定之人數時，得合併組織之」分別為工會法第2條、第6條、第7條、第8條所明定。又「本法第6條、第8條所稱同一區域，係指直轄市及縣（市）行政區域。同一區域內同一廠場之產業工人，如未單獨組織工會得與同一區域內，同一產業之工人合併組織。」「本法第6條所稱之產業工人及職業工人，係指同一廠場或同一交通運輸公用事業內，各部分不同職業之工人，在合理工作程序上，共同完成生產品或勞務之集體工作之工人及同一職業同一技術之工人。」則為同法施行細則第5條及第6條所規定。足認我國組織工會並非採取完全的自由設立主義，依上開工會法第8條規定，係以同一區域或同一廠場的產業工會及同一區域之職業工會為工會之組織，且以設立一個工會為限。而所謂同一區域，依上開工會法施行細則第5條及第6條規定，原則上係指直轄市及縣（市）行政區域；因此在單一工會原則下，我國勞工雖有加入工會之自由，但組織工會之法定區域或單位存有既存工會時，即無再組織複數工會之權利。至司法院釋字第373號解釋，乃就工會法第4條所規定「各級政府行政及教育事業、軍火工業之員工，不得組織工會」，已逾越憲法第23條之必要程度所為之解釋，並非對於工會法第8條所規定「以設立一個工會為限」所為闡述，是工會法第8條之規定，尚難認為有違憲之虞；另上訴人主張行政院通過之工會法修正草案為符合該號解釋意旨，業已刪除第7條並修正第8條規定云云，縱若屬實，然是否採取工會多元化及組織自由化，核屬立法裁量之範籌，在修法未經立法通過，總統公布施行，現行工會法第7條及第8條仍應予以適用。㈡按憲法第144條規定「公用事業及其他有獨佔性之企業，以公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營之。」，依司法院釋字第428號解釋：「公用事業，以公營為原則，憲法第144條前段定有明文。國家基於對人民生存照顧之義務，達成給付行政之功能，經營各類公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，．．．。」之意旨，可知所謂公用事業，即指事業所提供的商品或勞務為社會大眾基本生活所需；此類產業之經營型態多為國營或受管制之私人獨占產業，其產品之計價攸關一般民眾生活負擔，為使社會大眾免於遭受不合理剝削，均由政府主管機研擬一套管制政策加以規範。而查中油公司係於35年6月1日創建於上海，資本全部由國庫出資，為一國營事業；嗣中油公司38年隨政府播遷來台，隸屬經濟部，主要業務範圍包括石油與天然氣業、輸儲與銷售，以及石油化學原料的生產供應，此觀卷附中油公司登記資料可資明瞭。而石油與天然氣生產，屬資本密集工業，具經濟規模特性，為我國最重要之能源，而為全國人民基本生活所需，此觀石油管理法第21條於油源不足或油價大幅波動，有影響國內石油穩定供應或國家安全之虞時，得由中央主管機關實施緊急時期石油管制、配售、價格限制、安全存量調整提撥及運用措施之規定，益徵明瞭。中油公司近年來固因面對國內油品市場自由化之衝擊，而有朝向民營化之準備，但未曾改其成立以來肩負穩定供應國人石油及天然氣之任務，並其價格亦受經濟部之控管，目的無非為使國計民生得以安定發展。縱現今部分石油業務已非中油獨佔經營，然此乃近年來油品是否已開放民營及自由競爭之問題，並無礙中油公司所營者為公用事業之性質。是原審及被上訴人認定中油公司經營之業務，屬於提供一般人民日常生活所需之公用事業，且中油公司依前所述之事業區域及所營事業性質，依法自無不合。㈢依參加人65年3月26日報請內政部台內勞字第678248號核備之章程，其第7條亦規定以中油公司組織區域為其工會之組織區域，有該份章程附訴願卷可憑。足見參加人自48年成立之初即非以縣市或廠場為組織區域，而係以中油公司在台之組織區域為其工會之組織區域甚明。且依上開內政部之會議紀錄、參加人之章程，並內政部其後針對高雄縣台塑汽車貨運公司產業工會擬在台北、彰化兩地分設支部乙案，曾於73年以台內勞字第243753號函釋略謂：「各業產業、職業工會，均係依照工會法第7條規定，以其所在地之行政區域為其組織區域；惟目前我國鐵路、公路、郵務、電信、電力、石油等大規模跨越省、市行政區之公營事業機構，則由中央主管機關准依照工會法第7條但書規定，將其工會組織區予以另行劃定，該高雄縣台塑汽車貨運公司屬一般汽車貨運公司性質，該公司產業工會，所請擬在高雄縣外之台北、彰化兩地分設支部一節，未便同意。」等詞，堪信被上訴人主張工會法主管機關早已依工會法第7條但書規定劃設以中油公司組織區域為其工會組織之區域，而參加人即係依此劃設之區域所成立乙節，為可採信。上訴人主張主管機關劃定參加人為跨行政區域工會組織之決定，違反正當法律程序云云，自難可採。㈣綜上所述，上訴人之工會不僅為工會法所無之組織型態，而與工會法第6條之規定有違；且因參加人已依工會法第7條但書經主管機關劃定以中油公司之組織區域組成合法之工會在先，則依工會法第8條規定，上訴人即不得再於中油公司之組織區域內，另行成立工會。被上訴人以原處分即高雄市政府93年3月8日高市府勞一字第0930013079號函同意參加人籌組工會之處分，以及93年5月19日高市府勞一字第0930027588號函發其93年4月13日高市府勞一證字第0930027688號高雄市工會登記證書予上訴人之處分，違反工會法第6條、第7條但書及第8條之規定，訴願決定將原處分撤銷，並無違誤。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以訴願決定無違誤，因將其均予維持，駁回上訴人之訴，自無判決不備之違法。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年10月9日
最高行政法院第六庭
審判長法官吳明鴻
法官吳東都法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻以上正本證明與原本無異中華民國97年10月9日
書記官吳玫瑩