裁判字號：最高行政法院97年判字第923號判決
裁判日期：民國97年10月09日
裁判案由：政府採購法
最高行政法院判決
97年度判字第923號上訴人皇朝工程顧問股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 蔡欽源 律師被上訴人臺北縣烏來鄉公所代表人乙○○訴訟代理人 丁福慶 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國95年8月17日臺北高等行政法院94年度訴字第3853號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人於民國92年10月15日以總價新台幣（下同）100萬元得標○○○鄉○○○道、涼亭及景觀台規劃設計及監造」（下稱系爭工程）並簽訂契約。嗣被上訴人認上訴人有下列情節：㈠、未依工程實際完成數量審核承商－皇寓營造工程股份有限公司（下稱皇寓公司）所提估驗計價，配合編列不實之監工日報，估驗之超估金額高達118萬，監造不實且情節重大，㈡、經台北縣政府工程施工查核小組認為其未落實監造，㈢、擅自通知皇寓公司施作Ｃ工區，又未監督其依預定施工方式施工，致衍生水土保持法等相關問題。被上訴人遂於94年2月5日以北縣烏產觀字第0940001027號函通知上訴人監造不實，有政府採購法第101條第1項第8款之情形，將刊登政府採購公報。上訴人不服，於94年2月18日以皇顧字第20050218001號函向被上訴人提出異議，被上訴人於94年5月6日以北縣烏產觀字第0940004099號函上訴人，案經檢討決定不予受理，上訴人不服異議處理結果，提出申訴，經遭駁回，遂循序提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：㈠、刊登政府公報，並非僅有查驗或驗收不合格即足當之，依政府採購法第101條第1項第8款，尚須該等情節認為重大。上訴人縱未落實監造義務，被上訴人究係以何種理由認為該等不合格情形確屬情節重大，於原處分並未說明，即有理由不備之瑕疵。㈡、皇寓公司就Ｃ區步道970M，合計3,800塊步道磚已運至現場，因可歸責被上訴人之因素無法施作，應得準用民法第101條第1項之規定，視為Ｃ區步道已至少完成二分之一，並無不妥。皇寓公司既已完成大部分之工作，僅因未鋪設於地面即全部不予計價，不合政府採購法公平合理之精神。不得因事後兩造就Ｃ區是否列入估驗範圍、步道長度之計算方式發生歧異，即謬指第1次估驗有何不實之處，並無超估118萬元之情事，被上訴人以此指摘上訴人監造不實，委無可採。㈢、依台北縣政府93年5月18日北府工採三字第0930003228號函，及其所附施工品質查核紀錄彙整表及重大缺失通知表，固有多項記載履約品質違失部分，惟就重大缺失通知表中4項缺失，僅提及「監造單位查驗紀錄未記載」乙項；至於施工品質查核紀錄彙整表中所提5大缺失，上訴人亦僅被認為於「品質管理制度」及「施工安全衛生與施工進度」上或未落實監造，然其餘「施工品質」、「材料設備檢驗及管制」、及「其他」項上，均非全屬監造單位之責任。本件查核丙等非可全歸咎於上訴人。況且，上訴人已依前揭號函之意旨，改善並填具「工程查核改善對策及追蹤表」。㈣、皇寓公司係在被上訴人指界並予同意下施作Ｃ區步道，且在Ｃ區開挖施工期間上訴人均未有任何舉止要求皇寓公司停工，故雙方雖未辦理契約變更，然已發生擬制變更之效果，契約第1次變更於93年4月26日送審，交通部觀光局以93年5月14日觀技字第0930012726號函及台北縣政府以93年5月17日北府建技字第0930380625號函同意備查在案，並督促務必於93年6月17日前完成工程驗收、結算及核銷作業手續。故不得謂皇寓公司越區施作，從而上訴人予以估驗計價並無不妥。上訴人已獲撤銷罰緩處分之決定，致生水土保持法問題，並非可歸責於上訴人。㈤、被上訴人擅自違約刪減承攬廠商皇寓公司施作之數量，致生爭議，目前該兩造就工程實作數量已於台灣台北地方法院爭訟中。爰請判決審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
三、被上訴人則略以：94年2月5日北縣烏產觀字第0940001027號函已表明上訴人違約之事實及理由，上訴人亦知悉異議處理結果之理由，異議處理結果並非理由不備。又皇寓公司所送第1次估驗單，天然級配及碎石級配舖壓均為661立方公尺，但實際完成之天然級配及碎石級配舖壓均為0立方公尺，超估金額高達118萬元，上訴人明顯監工不實且情節重大。且Ｃ區步道部分，被上訴人或台北縣政府均未指示施作，上訴人係於Ｃ區變更設計函請台北縣政府及交通部觀光局核備中，即自行不當指示皇寓公司施作，致生森林法及水土保持法之問題。依「工程查核改善對策及追蹤表」屬於上訴人應改進之項目有20項，都是屬於重大缺失，其中多項與設計圖說不符致經評定為丙等，自屬情節重大且可歸責於上訴人，異議處理結果並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：上訴人確有監工不實，且情節重大：依皇寓公司所送93年4月19日第1次估驗估驗單及第1次估驗工程數量計算表，其中造型景觀枕木石步道完成數量為1,835公尺、天然級配及碎石級配舖壓均為661平方公尺，惟當時實際造型景觀枕木石步道完成之數量為1,332.75公尺，天然級配及碎石級配舖壓之數量均為0平方公尺，超估金額計118萬元，縱使Ｃ區步道當時已在契約範圍內，但「未實際施作之材料部分」亦不得列入估驗之範圍，上訴人竟以「Ｃ區步道無法施作係可歸責於被上訴人之原因，Ｃ區步邊磚已運至現場，視為Ｃ區步道已完成二分之一，予以估驗步道485公尺及天然級配及碎石級配舖壓均為661立方公尺」，以尚未實際施作之進場材料估驗計價，其監工、審核顯有不實，更何況Ｃ區步道於第1次估驗當時尚未在契約範圍內，上訴人主張並無估驗不實且情節亦非重大云云，不足採信。被上訴人93年4月20日工程會勘紀錄七結論（一）新增設熊空步道部分，需俟縣府簽准同意後，再請承商（皇寓營造）前往施作，其明載有「減賑」及「新增熊空步道」二部分。台北縣政府93年4月23日北府建技字第0930333801號函說明一記載：「查本工程前因地主未同意施工，導致本工程未能依原設計順利施工部分，請貴所儘速依政府採購法相關規定辦理契約變更手續，又依交通部觀光局93年4月8日觀技字第09300009204號函，已同意本工程展延至93年4月30日前完工。」可知因土地使用問題才須變更契約。被上訴人第1次變更預算明細表中「增加金額」、「減少金額」欄可知因Ａ區土地使用問題無法施工，而必須刪除部分設計，並新增Ｃ區部分。該變更設計案被上訴人係於93年4月29日以北府建技字第0930346491號函轉交通部觀光局，交通部觀光局係於93年5月14日以觀技字第0930012726號函覆同意備查，是於93年5月14日前，該Ｃ區步道尚非屬於系爭合約範圍。至被上訴人93年4月22日現場會勘紀錄，其第1點所指「請承商增派機具、人員趕工，並配合於93年4月30日前完工」，係於被上訴人93年4月29日將變更設計預算書及圖函轉交通部觀光局之前，當時交通部觀光局尚未同意變更設計，Ｃ區尚非在合約範圍，觀諸該紀錄第2點即可得知被上訴人會勘紀錄中所謂「93年4月30日前完工」，顯指
Ａ、Ｂ區而言，並不包括Ｃ區。而台北縣政府93年4月23日北府建技字第0930333801號函，亦係於被上訴人93年4月29日將變更設計預算書及圖函轉交通部觀光局之前，當時交通部觀光局尚未同意變更設計，Ｃ區部分尚非屬合約內容，該函所謂「『本工程』展延至93年4月30日前完工」，亦當然係指Ａ、Ｂ區工程，而不包括Ｃ區在內。至被上訴人技士 黃碩耀 於台北縣政府93年5月18日北府建技字第0930385216號函被上訴人之函文上簽註，係於第1次設計變更已經交通部觀光局同意（93年5月14日）之後，該第1次設計變更中關於熊空步道即Ｃ區部分又有部分步道刪除不作，黃碩耀才會簽註「擬設計單位修正第1次變更設計書圖（減賑）」，該簽註非如被上訴人93年4月20日工程會勘紀錄七結論（一）所記載：「請設計單位辦理『變更設計（減賑）』」，而係記載「擬設計單位『修正第1次變更設計書圖（減賑）』」，可知本次刪除Ｃ區步道之一部分，係第2次變更設計（減賑），其與第1次變更設計（減賑）係因Ａ區部分土地無法使用之原因無關，第1次變更設計減賑刪除部分，自非此簽註所謂Ｃ區之減賑部分。易言之，不能因此而謂於93年4月19日皇寓公司檢送第1次工程估驗單時，Ｃ區工程已屬合約範圍。另被上訴人93年4月20日工程會勘紀錄七結論（一）已記載：「至於新增設熊空步道部分，需俟縣府簽准同意後，再請承商（皇寓營造）前往施作。」，當時觀光局既尚未同意（觀光局93年5月14日才同意），被上訴人自不可能先行同意施作Ｃ區，上訴人亦無法舉證被上訴人有何口頭指示施作Ｃ區之情事，上訴人主張被上訴人在交通部觀光局同意變更設計之前，被上訴人已事先同意Ｃ區施工云云，不足採信。又被上訴人既未同意先行施作Ｃ區，皇寓公司擅自施作Ｃ區所致生水土保持之問題，上訴人自應負監工不實之責任。上訴人雖主張依被上訴人93年4月20日工程會勘會議紀錄，被上訴人已同意取消級配鋪壓，自不得再列為工程缺失云云，惟查該會議紀錄未經被上訴人人員簽名，被上訴人否認該會議紀錄之真正，自可採信。而依被上訴人所提出之93年4月20日工程會勘紀錄七、結論：（二）記載「因工區潮濕多日陰雨‧‧建請取消級配鋪壓、置混凝土乙案，請設計監造單位審慎評估，在不影響步道原設計之使用性及安全性條件下，考量納入變更設計辦理。」僅同意「考量納入變更設計辦理」，並未同意取消級配鋪壓，直至觀光局93年5月14日同意第一次變更設計書圖後，天然級配鋪壓及碎石級配鋪壓才由原契約之1014立方公尺減為各661立方公尺，此有第1次變更設計預算明細表可証，可知93年5月12日台北縣政府工程施工查核小組查核時，該天然級配及碎石級配舖壓尚未經被上訴人同意取消，該部分上訴人未依原設計圖施作，自得列為工程缺失。台北縣政府工程施工查核小組所列之查核工程重大缺失通知表中，關於步道設計寬度不符、施工級配厚度不符、未按圖施作等缺失部分，均屬上訴人之監工過失，系爭工程被評為丙等，上訴人自有可歸責之處，上訴人主張其不可歸責云云，不足採信，因而駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：上訴人起訴主張之理由係上訴人縱未落實監造義務，被上訴人究係以何種理由認為該等不合格情形確屬情節重大，於原處分並未說明，即有理由不備之瑕疵。原處分『說明1』係處分之『法令依據』，『說明2、3、4』均為『事實』，『說明5』則為教示義務，並無任何『理由』之記載。被上訴人謊稱作成處分備具理由，顯與事實不符。原審法院明知上訴人係主張「原處分」不符法定要件應予撤銷，並以此為法律上理由提起行政爭訟。詎原判決僅針對「異議處理結果」是否具備法定要件為論述，就上訴人起訴主張之「原處分理由不備」竟無任何調查，於判決中更完全未說明為何對上訴人所提出之攻擊方法不予採用之理由，即逕以「異議處理結果」實質上未違法為由駁回上訴人之訴，原判決有判決不備理由之違背法令。又原判決完全混淆「原處分」與「異議處理結果」兩者，就兩造未爭執之「異議處理結果是否具備理由」竟作成實質判斷而駁回上訴人之訴，張冠李戴，判決前後矛盾不一，有判決理由矛盾之違背法令。爰請廢棄原判決，並撤銷審議判斷、異議處理結果及原處分等語。然查「委託規劃、設計、監造或管理之契約，應訂明廠商規劃設計錯誤、監造不實或管理不善，致機關遭受損害之責任。」、「機關辦理採購事務，發現有查驗或驗收不合格，情節重大者，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登採購公報。」政府採購法第63條第2項、第101條第1項第8款分別定有明文。另「甲方（即本件被上訴人）得將乙方（即本件上訴人）之規劃設計錯誤、監造不實，視為政府採購法第101條第1項第8款（誤繕為第9款）之「查驗或驗收不合格。」亦為兩造系爭工程委託技術服務契約書第14條第10款所明定。而本件上訴人就系爭工程監工不實且情節重大，被上訴人已將上開事實及理由通知上訴人，並附記逾期未提出異議者，將刊登採購公報，揆諸前開規定與說明，尚無違誤。異議處理結果雖誤載為「不受理」，但其真意係實體駁回上訴人之異議，審議判斷及原判決均予維持，於法亦無不合。次查原處分於說明欄第一點載明，上訴人在履約過程中有監造不實情況，依照雙方契約第14條第10款規定，視為政府採購法第101條第8款「查驗或驗收不合格」，並在之後的2、3、4點說明上訴人如何監造不實，並無處分不具理由之情形（見原審卷第41頁）。且原判決已經就原處分所認定之事實，是否構成情節重大乙節，明確詳述其得心證之理由，有如前述，尚難謂有判決不備理由之違法。再查上訴人之起訴請求判決將審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷，則「異議處理結果」有無撤銷之理由，自屬原審法院審理範圍。上訴人主張其對於「異議處理結果」並未以違反行政程序法第96條第1項第2款作為攻擊方法，但原判決竟就此點加以論述，顯有判決理由矛盾云云，亦無可採。末查，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年10月9日
最高行政法院第六庭
審判長法官吳明鴻
法官吳東都法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻以上正本證明與原本無異中華民國97年10月9日
書記官王福瀛