裁判字號：最高行政法院97年判字第922號判決
裁判日期：民國97年10月09日
裁判案由：免職
最高行政法院判決
97年度判字第922號上訴人甲○○訴訟代理人 周金城 律師
林淑菁 律師被上訴人內政部警政署代表人乙○○
送達代收人丙○上列當事人間免職事件，上訴人對於中華民國95年10月5日臺北高等行政法院95年度訴字第867號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人原係臺中縣警察局（下稱中縣警局）霧峰分局（下稱霧峰分局）警員，前於偵查員任內，因勤餘時間酒後駕駛車號0000-00自小客車，於民國（下同）94年6月11日凌晨3時22分許，疏未注意車前狀況，撞及因故障停放路肩之車號00-0000號自小客車，致該車前座乘客 白美 如掉落橋下遭溪流沖走，經雲林縣消防局尋獲時已無生命跡象。中縣警局審認上訴人是項行為破壞紀律，情節重大，業已符合警察人員管理條例（下稱警管條例）第31條第1項第1款、同條第2項及公務人員考績法（下稱考績法）第12條第3項第7款規定，爰以94年6月13日中縣警人字第0940010525號獎懲建議函報被上訴人予以免職。嗣經被上訴人以94年7月20日警署人乙字第1316號令（下稱原處分）以其行為破壞紀律，情節重大，核予免職，免職未確定前先行停職。上訴人不服，提起復審，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠原處分違反法明確性及授權明確性原則：本件被上訴人所為原處分，其內容就上訴人之職位予以核定免職，免職未確定前先予停職，直接改變上訴人公務員（警察人員）身分關係，影響其服公職之權利，所援引考績法第12條第3項第7款所謂「破壞紀律，情節重大」規定，就其法律構成要件更應具體明確，方符法律明確性原則。另被上訴人所援引作為判斷基礎之93年2月10日警署交字第0930028014號函修正發布「警察人員駕車安全考核實施要點」（下稱考核要點）第6點第1項規定，內容顯然涉及人民權利義務之事項，改變公務員身分關係，直接影響其服公職之權利等，卻欠缺法律授權規定，已明顯違反法律保留原則及授權明確性。又，被上訴人以未獲法律授權之考核要點另定裁罰性行政處分，該處分不符法明確性並違反法律保留原則及授權明確性。㈡原處分違反比例原則：被上訴人依警管條例第31條第1項第1款所為對上訴人予以核定免職，免職未確定前先予停職之處分，相較於同條例第29條第1項各款對警察人員所為之停職處分，其中第1、2、3款所涉均屬重大刑事案件並經提起公訴者，第4款「涉嫌犯前3款以外之罪，經法院判處有期徒刑以上之刑，未宣告緩刑或得易科罰金者」，及同條第2項「警察人員其他違法失職情節重大者，其主管機關得依職權予以停職」觀之，本件上訴人於勤餘酒後駕車不慎發生交通事故，刑事庭以簡易判決處刑，且宣告緩刑3年，其情節顯較輕微，而上開條例第29條第1項各款及第2項規定之情節重大，尚僅以「停職處分」即可達到裁罰之目的，原處分卻依同條例第31條第1項第1款，對上訴人予以核定免職，免職未確定前先予停職，已屬違反行政法上比例原則。另，被上訴人於復審答辯書中，所援引93年2月10日警署交字第0930028014號函修正發布「考核要點」第6點第1項第5款規定作為「破壞紀律，情節重大」之判斷標準，惟考核要點實未按情節輕重，作不同方式之處分，該考核要點本身即有違反比例原則之違誤。又94年12月7日警署交字第0940159554號函修正發布之考核要點，已匡正此不符合比例原則之缺失，被上訴人援引93年2月10日修正發布之考核要點，顯不足採。㈢縱以被上訴人內部發布之考核要點，作為對上訴人應否予以免職之判斷，亦應適用94年12月7日修正發布之考核要點：考核要點業於94年12月27日修正發布，其中第6點第1項修正理由，係因致人重傷或死亡並逃逸或頂替者，更為惡劣，且服勤時間及非服勤時間之非難責任應有所區別，故加以修正，以符合比例原則。依司法院釋字第287號解釋，前、後釋示有不一致，若案件尚未確定，應適用後釋示為原則，除前釋示有違背法律損害當事人權益者，案件縱已確定，仍得適用在後之解釋，以作有利於當事人之決定，本件原處分尚未確定，依上開解釋意旨，應依94年12月7日新修正發布之考核要點為審理等語，求為判決撤銷復審決定（原判決植為訴願決定）及原處分。
三、被上訴人則以：依警管條例第2條、第31條及考績法第12條第3項規定，暨被上訴人93年2月10日修正發布之考核要點第6點第1項規定，警察人員如確有酒後駕車肇事，經檢測吐氣所含酒精成分超過每公升0.25毫克以上，並致人於重傷或死亡等破壞紀律，情節重大情事者，遴任機關或其授權之機關、學校應即予以免職，免職未確定前應先行停職。上訴人駕駛執照因案被吊銷， 嗣無照 並酒後駕駛3297-GD號自小客車，於94年6月11日3時22分（非服勤時間）在國道3號南下251.8公里處，因疏未注意車前狀況，不慎撞及因故障停放路肩之車號00-0000號自小客車，致該車前座乘客 白美如 掉落橋下，白女經雲林縣消防局尋獲時已無生命跡象。本案經國道公路警察局第七警察隊員警獲報抵達現場處理，並對上訴人施以酒精濃度呼氣測試，其測定值為每公升0.56毫克，凡此事實均有國道公路警察局第七警察隊刑事案件移送書、上訴人調查筆錄、道路交通事故現場圖、調查報告表、測試觀察紀錄表、酒精測定紀錄表等附卷可稽，經中縣警局考績委員會94年第9次會議（94年6月11日召開）決議：「建請予以免職，免職未確定前併予停職」，並於同年月13日以中縣警人字第0940010525號獎懲建議函報被上訴人核辦，嗣經被上訴人考績委員會94年第13次會議（94年6月28日召開）討論並邀請上訴人列席陳述意見及答辯後，決議略以：「請中縣警局會同國道公路警察局第七警察隊名間分隊針對相關事項再行查明。」，中縣警局於94年7月4日以中縣警人字第0940011766號函覆查明事項，嗣再提被上訴人考績委員會94年第14次會議（94年7月5日召開）審議，並邀請上訴人再次列席陳述意見及答辯後決議：「同意中縣警局所報意見：『警員甲○○酒後駕車肇事與白女之死亡結果，認定有相當因果關係．．．』，爰依警管條例第31條第1項第1款、同條第2項及考績法第12條第3項第7款等規定，予以免職，免職未確定前先行停職。」，被上訴人乃核定上訴人免職，免職未確定前先行停職之處分，其認事用法尚無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠考績法就「破壞紀律，情節重大」無從鉅細靡遺悉加規定，其雖以不確定法律概念予以規範，惟其涵義於個案中並非不能經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷（例如經考績會認定判斷），其意義亦非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，是其與「法律明確性原則」並無不合（參照司法院釋字第545號解釋）。
上訴人主張考績法「破壞紀律，情節重大」之規定，法律構成要件不明確，違反法律明確性原則云云，並不足採。㈡考核要點第6點第1項第5款之規定內容，乃是被上訴人就維持警察人員紀律，於適用考績法第12條第3項第7款所定有關「破壞紀律」與「情節重大」2項構成要件時，所為判斷認定此等不確定法律概念之具體化規定（類似裁量準則之判斷準則）。此種對不確定法律概念之具體化活動，有助於提高規範適用之可預見性及一致性（安定性），避免恣意，並無禁止之理。該考核要點第6點第1項依酒後駕車嚴重程度及服勤時間、非服勤時間分別作不同處理，難謂有不符比例原則。雖考核要點第6點第1項第5款規定，服勤時間及非服勤時間，酒後駕車筆事，經檢測吐氣所含酒精成分每公升超過0.25毫克以上，或血液中酒精濃度超過0.05%以上，致人於重傷或死亡者，所規定之處理方式相同，然此經被上訴人訂定當時審酌，認兩者對警察紀律所造成之影響相當，而為相同處理之規定，並無顯不合理之處，亦不能執此謂考核要點有違比例原則。㈢如上所述，考核要點第6點第1項第5款規定，係判斷考績法第12條第3項第7款有關「破壞紀律」與「情節重大」不確定法律概念之具體化規定，其屬於行政內部規範，對受1次記2大過處分者發生作用者，乃考績法第12條第3項第7款之規定。亦即被上訴人係依考績法第12條第3項第7款之規定，對上訴人為1次記2大過處分，而非考核要點。上訴人主張考核要點涉及人民權利義務，欠缺法律授權云云，尚有誤解。㈣被上訴人為確保警察人員駕車安全，維護執法公信，建立優良形象，特頒訂考核要點，並充分宣導周知。上開規定經被上訴人以93年2月10日警署交字第0930028014號函轉各縣市警察局，並經霧峰分局勤前教育宣導周知，此有警政署93年2月10日警署交字第0930028014號函、霧峰分局第三組3月8日、3月9日、3月14日勤前教育紀錄簿影本可稽，是上訴人應已知悉被上訴人是項員警酒後駕車之處分規定。惟上訴人明知酒後不宜開車，亦明瞭員警酒後駕車處分之規定，卻仍違反考核要點之規定，尚且明知自己駕照已被吊銷，仍無照駕駛，致肇事並致人於死亡，經酒精濃度呼氣測試，測定值高達每公升0.56毫克，已達不能安全駕駛程度（見法務部88年5月18日(88)法檢字第001669號函），以此無照且在不能安全駕駛時狀態仍違規駕車並肇事致人於死之違規情節，嚴重損及警察團體對外形象，經被上訴人考績會認定破壞紀律，情節重大，符合上開考績法規定意旨。而上訴人上開違規情節，對警察團體對外形象之破壞，並不因其同時涉及刑事責任經法院判處徒刑同時諭知緩刑而有所減低，自不能以該刑事責任之法院判決結果，而責原處分違反比例原則。㈤被上訴人以其處分時之考核要點認定上訴人破壞紀律情節重大，既無不合，其合法性不因事後考核要點修正而受影響。至上訴人所舉司法院釋字第287號解釋，係指解釋性函令而言，此觀諸該解釋文：「行政主管機關就行政法規所為之釋示」一語甚明。本件考核要點非屬解釋性函令，自無該號解釋之適用。㈥警管條例第29條第1項係就警察人員涉及刑事案件，未經法院判決確定前，第2項就警察人員有其他違法失職情節重大之情事時，對其職務之暫時處理方式所為之規定，與第31條係對有該條第1項所列各款事由之1之警察人員所為公務員身分之終局免除，兩者規範之事項不同，無輕重比較問題。上訴人主張被上訴人未依警管條例第29條而依第31條處理，違反比例原則云云，殊有誤解。從而，原處分認上訴人之行為破壞紀律，情節重大，核予免職，免職未確定前先行停職，並無違法，復審決定（原判決植為訴願決定）予以維持，亦無不合等由，因將復審決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：㈠被上訴人之代表人原為 侯友宜 ，於上訴審程序中變更為乙○○，茲據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敍明。㈡按「警察人員有左列各款情形之一者，遴任機關或其授權之機關、學校應予以免職：一、公務人員考績法所定1次記2大過情事之一者。」、「前項第1款及第6款至第11款免職處分於確定後執行，未確定前應先行停職。」行為時警管條例第31條第1項第1款及第2項分別定有明文。而考績法第12條第3項第7款則規定：「非有左列情形之一者，不得為1次記2大過處分：．．七、挑撥離間或破壞紀律，情節重大，有確實證據者。」，因此警察人員若有「挑撥離間或破壞紀律，情節重大，有確實證據」之情事者，即應予以免職。所稱「破壞紀律」、「情節重大」，係以不確定法律概念予以規範，即賦予該管機關相當程度之判斷餘地，倘於個案中經由該管機關依其專業知識及社會通念予以判斷，而其判斷並無恣意濫用情事，尚難指為違法。又遴任機關或其授權之機關、學校依上述警管條例所為免職之懲處處分，因係限制人民服公職之權利，參諸司法院釋字第491號解釋，其構成要件應以法律定之，方符憲法第23條規定意旨；而上述警管條例第31條第1項第1款之規範方式，雖僅是於法律條文中直接援引另一法律即考績法之法律及其條次，作為該法關於應為免職懲處處分之構成要件，而未直接將考績法該等規定之具體內容明列於其條文中，然此規定方式，實質上已是經由立法者將構成要件明列於法律規定中，自符合法律保留原則。本件被上訴人係依警管條例第31條第1項第1款、第2項及考績法第12條第3項第7款規定，以94年7月20日警署人乙字第1316號令核予上訴人免職，免職未確定前先行停職之處分，而非逕依考核要點作成原處分，是原處分並無上訴人所指違反司法院釋字第491號解釋意旨及法律保留原則之情形。
㈢另按「警察人員執行勤務或勤餘時間酒後駕車按其情節輕重，依警察人員獎懲標準表等相關規定處分如下：．．（五）酒後駕車肇事，經檢測吐氣所含酒精成分超過0.25毫克以上，或血液中酒精濃度超過0.05%以上，致人於重傷或死亡者。非服勤時間，依警察人員管理條例第31條第1項第1款規定，逕予免職。」行為時及處分時考核要點第6點第1項第5款復定有明文。又「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條亦定有明文，此即行政行為之比例原則。查考核要點乃被上訴人為確保警察人員駕車安全，維護執法公信，建立優良形象而訂定；其中該要點第6點第1項第5款規定，即是將考績法第12條第3項第7款規定中之「破壞紀律」及「情節重大」之不確定法律概念予以具體化之規範；其以警察人員之酒後駕車與肇事有相當因果關係、酒精濃度比例及肇事致死或重傷之結果作為上述不確定法律概念具體涵攝之標準，則基於警察之任務，乃為依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，故為達警察人員之優良形象，以維護執法公信之目的，上述考核要點第6點第1項第5款之不確定法律概念之具體化，核與考績法第12條第3項第7款規定所稱「破壞紀律」及「情節重大」之意涵，並無違背。並因該考核要點係就警察人員之酒後駕車肇事，屬值勤或非值勤期間、酒精濃度比例及肇事結果之嚴重程度等情狀，分別按其情節輕重，訂立懲處標準，並於懲處標準中就上述第5款之具體情形，認應屬考績法第12條第3項第7款規定所稱「破壞紀律」及「情節重大」之範圍，則基於上述考核要點之規範目的、該懲處規範之具體考量事項及懲處之類型，即難謂與行政程序法第7條所揭櫫之比例原則有違。尤其考核要點於施行時，已通令全國警察單位，使所屬警察人員均得知悉，俾其遵守，亦使該規範具可預見性，則個案依之作為是否構成「破壞紀律」及「情節重大」之具體標準，更難謂違反比例原則。至於具體個案中，行為人是否悛悔、自首、有否與被害人和解等等，因屬行為後態度，固得作為所涉刑事判決量刑之審酌因素，然此不僅已與上述考核要點規範之目的有間，更與行為本身是否該當「破壞紀律」及「情節重大」之意涵有別，自難據之而謂上述考核要點第6點第1項第5款之規定有違比例原則。查上訴人無照並酒駕致人於死，且其當時酒測值高達每公升0.56毫克，為原審合法確認之事實，故被上訴人援引上述考核要點第6點第1項第5款規定，依警管條例第31條第1項第1款規定對之為免職處分，及依同法條第2項規定於免職未確定前先行停職，核其所為處分洵屬有據，原審判決並無違背法令情事。至警察人員肇事時係屬值勤或非值勤期間，其懲處於考核要點中已有所區分，並無上訴人所稱不加區分之情形，上訴意旨指摘考核要點之規定違反比例原則云云，核係其歧異見解，殊無可採。㈣又考核要點係輔助被上訴人依當時之是非價值及社會觀感等社會通念，就其屬員之行為是否符合「破壞紀律」及「情節重大」等構成要件之事實認定予以綜合評價；而該要點第6點第1項第4款及第5款，固於本件行為後及處分後之94年12月7日修正為：
「警察人員執行勤務或勤餘時間酒後駕車按其情節輕重，依警察人員獎懲標準表等相關規定處分如下：．．（四）酒後駕車肇事致人重傷或死亡，經檢測吐氣所含酒精成分超過0.25毫克以上，或血液中酒精濃度超過0.05%以上者。非服勤時間，依公務員懲戒法等規定，即時移付懲戒。當事人調整服務地區。．．（五）酒後駕車肇事致人重傷或死亡並逃逸或頂替，經檢測吐氣所含酒精成分超過0.25毫克以上，或血液中酒精濃度超過0.05%以上者。非服勤時間：⒈先依警管條例第29條第2項規定停職。⒉俟刑事責任確定後，經處有期徒刑以上刑之判決，未宣告緩刑或未准予易科罰金者，依警管條例第31條第1項第4款規定免職。」，其不必然免職之規定雖對於上訴人較為有利，然上開要點之修正係於本件行為後及處分後，自不得因之而謂被上訴人依修正前之要點，按當時之社會通念而為之事實認定與綜合評價，據以作成之本件免職處分，即屬違背法令，亦不得因之而謂原審判決依修正前要點規定而為之認定有違司法院釋字第287號解釋。
㈤上訴人所援引原審法院94年度訴字第1571號及第2458號判決，係具體個案、並非判例，尚難執該等判決之結果，指摘原審判決違法或違背比例原則與平等原則。㈥上訴意旨另以原審所未主張之公務員懲戒委員會95年度鑑字第10707號議決書（即第三人遭記過2次之議決）為新事證，主張本件亦應為相同或類似之處理，以符平等原則云云。惟懲戒處分與懲處處分有別，其法令依據不同、處分機關主體不同、發動處罰程序不同、處罰對象不同、處罰種類不同、處罰程序不同、處罰程式不同、有無功過相抵規定不同、處罰效力不同、救濟程序不同，則尚難遽爾援引他案之懲戒處分結果指摘本件懲處處分違誤，或違背平等原則及比例原則。㈦綜上所述，原審判決將復審決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原審判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原審判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原審判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年10月9日
最高行政法院第五庭
審判長法官劉鑫楨
法官鄭忠仁法官黃淑玲法官吳慧娟法官曹瑞卿以上正本證明與原本無異中華民國97年10月9日
書記官吳玫瑩