最高行政法院90年度判字第1117號判決

裁判字號：最高行政法院90年判字第1117號判決

裁判日期：民國90年06月21日

裁判案由：退休補償金

最高行政法院判決九十年度判字第一一一七號
再審原告甲○○再審被告乙○○代表人 吳容明 右當事人間因退休補償金事件，再審原告對本院中華民國八十八年十月二十八日八十八年度判字第三七六一號判決提起再審之訴。本院判決如左：
主文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事實緣再審原告原任苗栗縣警察局分局員，其於民國八十六年十二月二十八日向再審被告申請補發退休金其他現金給與，經再審被告於八十七年一月九日以八七台特三字第一五七三九五○號書函答復無法同意照辦。再審原告不服，循序提起行政訴訟，經本院八十八年度判字第三七六一號判決（以下稱原判決）駁回。再審原告以原判決有行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款（相當於修正前行政訴訟法第二十八條第一款）再審事由，對之提起再審之訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
再審原告起訴意旨略謂：一、按退休金為公務人員工作期間報酬之遞延，屬公法上之財產權，為憲法第十五條財產權應予保障之範疇，「公務人員公法上財產請求權遭受損害時，得依訴願或行政訴訟程序請求救濟」，司法院釋字第三一二號著有解釋；本件系爭標的，為再審被告未依警察人員管理條例特別立法，警察人員退休金，除按實領本俸外，其他經常性現金給與未計列退休金發給，經請求補發其差額，遞遭駁回為爭訟之標的。二、警察人員工作性質特殊，故有警察人員管理條例之特別立法，依該條例第二十二條規定，警察人員之俸給分本俸、年功俸及加給均以月計，第二十七條規定，警察人員加給分勤務加給、技術加給、地域加給等；在職期間，依職務不同，領有警察專業補助費，警勤加給、主管加給、山地加給．．．等，而公務人員俸給法第五條加給種類亦有明文列舉，然於退休時，再審被告僅核定發給本俸加年功俸，按個人任職年資計算發給退休金，其他現金給與概不計列，嗣雖依補償辦法分三年補償，惟與應全額發給相差懸殊，按上揭各項加給，為對警察人員特別給與之對價酬勞，退休時應全額發給，方符立法精神，再審被告罔顧特別法優於普通法之原則，概以一般公務人員視之，排除警察人員管理條例之適用，認事用法難謂無違誤。三、按退休時公務人員退休法（以下簡稱原退休法）第八條規定：「本法所稱月俸額包括本俸及其他現金給與，前項其他現金給與之退休金應發給數額由考試院會同行政院定之。」依據中央法規標準法第十三條規定「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日發生效力」。經查六十八年一月二十四日，修正公務人員退休法第十八條明定，「本法自公布日施行」，未如現行新公務人員退休法第十八條增訂第二項「本法修正條文施行日期，由考試院以命令定之」，是以原退休法應自六十八年一月二十六日起生效應無疑義，惟自修正公布施行長達十六年之久，主管機關放棄職責，不訂定其他現金給與應發給數額子法，應回歸母法之效力，全額發給，以保障公務人員權益，方符立法目的。原審採信再審被告所辯「公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法規據以執行」云云，乃有法不依，有悖立法精神，視法律為具文，悖離依法行政，原判決消極不適用法規，適用法規錯誤。四、行為時公務人員退休法第八條第二項明定「其他現金給與之退休金應發給數額由考試院會同行政院定之」，而行政院七十年六月十二日訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法（下簡稱支給辦法）第七條對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管獎勵金不列計退休金，完全排除公務人員退休法第八條第一項其他現金給與，顯與立法精神有悖，逾越立法授權範圍，牴觸憲法第一百七十二條、中央法規標準法第十一條命令不得牴觸法律之規定，且為行政院單獨訂定發布，并未會銜主管公務人員退休業務之考試院，其法規命令效力如何？令人質疑，此違法不當行政命令，導致積欠公務人員退休金其他現金給與，乃主管機關不依法行政，屬國家行為所造成，上項支給辦法應無效力，原判決依然採用顯屬判決不適用法規之錯誤。五、司法院釋字第四四七號解釋對本案有一體適用理由：㈠解釋文及理由中敍明政務官退職酬勞金之計算，參照八十二年一月二十日修正前之公務人員退休法第八條第一項：「本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與」，可知公務人員退休法規上所稱之俸額與本俸有別，月俸額除本俸或月俸外，尚包括其他現金給與在內，所稱其他現金給與應係指公務人員俸給法第五條所列舉之各項加給，警察人員管理條例第二十七條列舉之各項加給而言，再審被告辯稱公務人員退休法第八條並未明示「應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等項目」云云，若然，法條明文所稱「其他現金給與」，所指何物？應有明確交代，所辯明顯有悖立法原意，無視公務人員俸給法第五條及警察人員管理條例第二十七條之存在，難謂無不適用法規之錯誤。㈡行為時公務人員退休法第八條第二項固規定：「前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之」惟自修正公布施行十六年之久，主管機關怠於訂定法規命令，在此期間退休公務人員，應參照該號解釋文理由末段明示「應依退休時法律所訂計算標準為之」。就本案言，再審被告應依退休時公務人員俸給法第五條，警察人員管理條例第二十七條規定列舉之加給項目全額發給方為適法，而符依法行政原則。㈢該解釋固對政務官退職酬勞金之計算所作解釋，而於解釋理由中明示參照公務人員退撫相關法令之立法目的而為整體之解釋，是對公務人員退休金之其他現金給與之計算，亦有一體適用，應無政務官與事務官之分，方符憲法第七條人民無分階段在法律上一律平等之保障原則。㈣按政務官之公費，為政務官參與政策之決定，執行公務之酬勞金之一部分，相當於公務人員之職務加給、勤務加給、專業加給等其他現金給與，政務官一旦退職，即無執行公務參與決策可言，其公費仍計算退職酬勞金，同理公務人員退休後，對在職時所支領之主管加給、服勤加給等其他現金給與應比照計算發給退休金，方符公平原則。綜觀釋字第四四七號解釋，係參照公務人員退撫相關法令為整體之解釋，應無政務官與事務官之分，一體適用，原審對本案判決理由謂「本件不得比附援引」之法律語言迴避之，有違公平正義原則，亦為不適用法規之錯誤。六、按法令效力不溯既往之原則，本案考試院、行政院八十四年十月十七日會銜發布公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法，溯及既往十六年之久，損害退休公務人員權益，其法規效力令人質疑？七、按「公法與私法，雖各具特殊性質，但二者有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，亦可適用於公法關係，依本人見解，私法中誠信公平之原則在公法上應有類推適用」，鈞院五十二年判字第三四五號著有判例。依據司法院釋字第三一二號解釋，「公務人員公法上財產請求權遭受損害時，得依訴願或行政訴訟程序，請求救濟」，依上揭判解意旨，請求權即債權，再審原告依民法第一百九十九條，債權人基於債之關係，向債務人再審被告請求給付公務人員退休金其他現金給與差額，再審被告辯稱已依「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」補償，請求補發，已無法源依據云云。按其補償金充其量僅能算部分給付，依民法第二百三十五條規定，非依債務本旨實行提出給付者，不生提出給付之效力。亦就是再審被告本應於再審原告退休時，按核定退休方式全額給付，始符合債務之本旨實行給付，才生給付效力。原判決未審及此，難謂無判決不適用法規之錯誤。八、系爭退休金其他現金給與，既屬公法上財產請求權之行使，基於債之關係，即無原判決理由所指補償辦法係「斟酌國家財力」及再審被告所辯「退休人員所得與現職公務人員待遇所得平衡之考量」等問題。準此，法院依職權判定債之關係存在否，至債務人有否還債之財力，似非法院所得斟酌，原判決採信再審被告之主張，適用法規顯有錯誤。九、原判決理由採信再審被告所辯「其他現金給與」之退休金，於八十二年一月二十日修正公布之公務人員退休法時，業已刪除，并自八十四年七月一日施行，有關「其他現金給與」之退休金已無訂定發給之法源依據，爰依立法院決議「由政府給與合理補償」訂定補償辦法云云。惟查立法院決議并非法律，不能作為訂定法規之依據，公務人員退休金為公法上財產請求權，屬私法之債權已如前述，而考試院、行政院竟於授權訂定「其他現金給與」之退休金應發給數額之母法刪除生效後，八十四年十月七日會銜發布補償辦法，已失所附麗，既屬債之關係，政府無權單方面訂定法規打折補償，剝奪人民之權益，顯已違反法律保留原則，原判決謂無牴觸憲法、中央法規標準法及法律保留原則，顯有可議。十、補償辦法所稱「補償」并無法律依據，按損失補償，依大法官吳庚先生見解為對徵收補償及特別犧牲為獨立損失補償原因，且須具損失補償之共同成立七要件，始稱得上損失補償。反觀本案用「補償」有悖法理，名實不符，并非適當。十
一、再審原告前於行政訴訟狀及續狀中曾建議政府要順利解決財政困難於籌財源時之「開源」「節流」方法，以供審判之重要參考，例如警察退休人員總數約有參萬餘人，若每人補發其他現金給與部分壹佰萬元，即需三佰餘億元。如能採納建議由銓審主管機關清查現存人數，並經行政救濟程序－行政法院審判者，始可請領補發，其有資格請領人數必大為減少，最多不會超過壹萬人。加上遲延利息壹佰億元足夠應付解決紛爭，重振政府誠信且可減輕審判上之壓力及困擾，伸張司法獨立，審判公正精神。
十二、綜上所述，請判決廢棄原判決，撤銷一再訴願及原處分，並命再審被告依行為時公務人員退休法第八條第一項補發其他現金給與差額，并按遲延時間加計利息等語。
再審被告答辯意旨略謂：一、查六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定。再查公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而關於公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍極重視退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂，然仍基於上述理由而未訂定。嗣於七十八年二月及十一月，再審被告復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定。三、次查司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主官獎助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一月十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」再審被告及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將涉及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，多次與財主機關及退休人員代表研商合理之補償方案，嗣於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及再審被告與退休人員代表協調會上，對於補償標準終於達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財主機關及省市政府數度會商獲致共識意見，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。行政院爰於八十四年七月三日以台八十四人政給字第二四四八八號函將上述有關公務人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由再審被告據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。四、復查六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額，係授權考試院會同行政院訂定，是以該項其他現金給與並非等同於扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，已如前述。且上開規定於八十二年一月二十日經總統明令修正公布公務人員退休法時業經刪除，並自八十四年七月一日施行，有關其他現金給與之退休金已無訂定發給之法源依據，準此，依上開公務人員退休法辦理退休之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本（年功）俸以外之各項加給。因查警察人員管理條例第三十五條規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定．．．」是以，同依上開公務人員退休法辦理退休之警察人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金自亦應不包括各項加給。又立法院在審議上開公務人員退休法修正草案刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定補發其他現金給與之退休金應發給數額，爰決議「由政府給與合理補償」，考試院與行政院乃據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，於法洵屬適當，並無違誤。五、再審原告所訴理由，並無新事證或新事由，原判決適用法規並無錯誤，亦無未經斟酌之重要證物，再審原告之訴顯無理由。六、綜上所述，原判決應屬適法。請駁回再審原告之訴等語。
理由按適用法規顯有錯誤者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服，行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款定有明文。另「所謂『適用法規顯有錯誤』，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審理由。」本院業已著成六十二年判字第六一○號判例。本件再審原告原任苗栗縣警察局分局員，其於民國八十六年十二月二十八日向被告申請補發退休金其他現金給與，經被告於八十七年一月九日以八七台特三字第一五七三九五○號書函答復無法同意照辦。再審原告不服，提起訴願、再訴願遞遭決定駁回，提起行政訴訟亦經原判決駁回，再審原告猶未甘服，主張：㈠、警察人員特別給與之酬勞，退休時應全額發給，再審被告罔顧特別法優於普通法之原則，排除警察人員管理條例之適用，難謂無違誤。㈡、原退休法應自000年0月000日生效，主管機關未訂定其他現金給與應發給數額子法，自應回歸母法規定，全數發給，以保障公務人員權益。㈢、司法院釋字第四四七號解釋，應無政務官與事務官之分，應一體適用等語。惟按六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況暨現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，並未明示應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等項目。又公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而有關公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇之比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍甚重視退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂，然仍基於上述理由而未訂定。嗣於七十八年二月及十一月，再審被告復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定，並非有關機關怠於職責。另按司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條規定第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管獎助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法規據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後，早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」再審被告及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將涉及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，多次與財政主計機關及退休人員代表研商合理之補償方案。嗣於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及被告與退休人員代表協調會上，對於補償標準終於達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財政主計機關及省市政府數度會商獲致共識意見，簽奉行政院核可，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。經行政院於八十四年七月三日以台八十四人政給字第二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由再審被告據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。本件再審原告原任苗栗縣警察局分局員，退休後於八十六年十二月二十八日向再審被告申請補發退休金其他現金給與，再審被告函覆無法同意照辦，又立法院在審議上開公務人員退休法修正草案刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定補發其他現金給與之退休金應發給數額，爰決議「由政府給與合理補償」，考試院與行政院乃據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，係斟酌國家財力兼顧退休人員權益所訂定，尚與憲法、中央法規標準法、公務人員退休法及警察人員管理條例有關規定不生牴觸，所舉司法院釋字第四四七號解釋，係就政務官退職酬勞金給與條例第四條第二項規定，所為解釋，再審原告主張應一體適用，亦非可採。原判決因認再審被告所為處分並無違誤，並依前揭理由駁回再審原告在前程序之訴，核其適用之法規與應適用之現行法規並無違背，亦未與解釋或判例有所牴觸，尚無適用法規顯有錯誤情形，再審原告以與本院歧異之法律見解據為爭執，求為廢棄原判決，揆諸首揭說明，並非有理由，應予駁回。
據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百七十八條第二項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年六月二十一日
最高行政法院第四庭
審判長法官吳錦龍
法官鍾耀光法官黃璽君法官姜仁脩法官劉鑫楨右正本證明與原本無異
法院書記官莊俊亨中華民國九十年六月二十一日