裁判字號：臺灣臺中地方法院88年訴字第2751號民事判決
裁判日期：民國89年09月21日
裁判案由：請求讓售國有有畸零地
臺灣臺中地方法院民事判決八十八年度訴字第二七五一號
原告甲○○被告財政部國有財產局台灣中區辦事處法定代理人乙○○訴訟代理人丙○○右當事人間請求讓售國有畸零地事件，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、原告方面：
一、聲明：
（一）確認原告有要求被告將系爭台中市○○段二三０之三四八地號二十二平方公尺國有土地，依法以公告現值每平方公尺三萬五千元，總價共計七十七萬元讓售予原告之請求權。
（二）被告於原告經鈞院確認有承購請求權並繳交總價款後，應即將系爭土地所有權過戶予原告。
二、陳述：
（一）原告所有坐落台中市○○段二三０之三三二、三一之四０地號土地於民國八十八年三月十五日經台中市政府核發公有畸零地合併使用證明書，可合併使用被告所有同段二三０之三四一地號之國有畸零地（後分割之地號為二三０之三四八）。原告即於八十八年四月一日持上揭證明書向被告申購該國有畸零地。
（二）被告雖於八十八年六月三十日以台財產中（處）字第八八０一三七０六號通知書通知原告可讓售上開國有畸零地，然其讓售面積共二十二平方公尺，卻要價新台幣（下同）二百六十五萬六千元，計每平方公尺需十二萬零七百二十七元，惟若依建築法第四十五條第三項規定，被告應以每平方公尺三萬五千元，總價七十七萬元讓售上揭土地始為正當。
（三）上開差異乃因兩造間對於建築法第四十五條第三項所規定之範圍解釋認知不同所致。原告認為該條項所規定之範圍應等同於同法第四十五條第一項範圍內之土地（即附圖所示藍色部份之土地），而被告則認為應係同法第四十四條前段之建築基地最小面積之寬度及深度（即附圖所示紅框部份之土地）。
惟被告所為，實屬曲解法律，限縮母法授權範圍之舉，詳之如下：
１被告所編印之「國有財產業務為民服務手冊」第三十頁明白說明：在省市畸零地使
用規則規定建築基地最小面積之寬度及深度範圍內部份，按當期土地公告現值計價。
２七十四年五月二十二日行政院台七四才九三七六號函亦謂：「、、、該合併使用範圍內之土地，屬於公有者，准照該宗土地當期土地公告現值讓售、、、。」３高雄市畸零地徵收出售標售作業程序補充說明圖例及建築法第四十五條亦可導出相同論點。
４台灣省畸零地使用規則第十四條規定略謂：「、、、基地所有權人及鄰地所有權人得就第十一條規定範圍、、、申請徵收。」其徵收範圍即為建築法第四十五條第三項所規定之範圍。
５七十五年一月三十一日內政部台內營字第三七五九二六號函略謂：「查建築法第四十五條對公有畸零地之處分，並無面積限制。」是被告認為建築法第四十五條第三項所規定之範圍應即指係同法第四十四條前段之建築基地最小面積之寬度及深度即有不當。
（四）對此最小面積之認定問題，原告曾於八十八年六月十四日函請被告解釋，被告乃於八十八年六月二十一日以台財產中處第00000000號函轉請台中市政府澄清說明，迄今未獲答覆。被告於未獲主管建築機關確定答覆之情況下遽作處分，並於通知書中限定原告應於八十八年七月三十日前繳款承購，且不得申訴，有違憲法第十六條規定及大法官會議釋字第二八八號、第四二三號解釋之意旨，並與行政法院八十一年度裁字第一五九號裁定不合，原告雖於同年七月七日提起訴願，財政部仍於八十八年十一月二十日以台財訴第000000000號訴願決定書認定程序不合，駁回原告之訴願。而被告則於同年八月十八日以台財產中處字第八八０一七三八一號函註銷其原已核准之系爭承購案件，令原告之權益受損。
（五）原告為經濟上之弱者，應予保護，且為改善都市居住品質，增進土地有效利用，被告之契約自由應受限制，原告要約，被告即有承諾之義務。若被告違反上揭義務，即應認為係故意以背於善良風俗之方法，加損害於他人，自應負損害賠償之責。此外，民法第一百八十四條第二項復規定：違反保護他人之法律者，推定其有過失。所謂保護他人為目的之法律，係指一般防止危害權益，或禁止侵害權益之法律。凡直接或間接以保護個人之權益為目的者均屬之。查建築法有關畸零地合併使用之規定，均係為保護畸零地所有權人之生存空間及財產法益，自屬「保護他人之法律」。今被告曲解法律，高估讓售價格，侵害原告之法益，自屬違反保護他人之法律，而成立侵權行為。又被告為公務員，於執行私法上職務時，違反保護他人之法律，造成原告法益受損，自有民法第一百八十六條及第一百八十八條之適用。爰請求判決如訴之聲明所示。
三、對被告抗辯之陳述：
（一）建築法第四十五條第一項係規定畸零地所有人與鄰接土地所有人於合併使用程序中，無法達成協議並調處不成時，得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。
由此可知徵收係畸零地合併使用的一個階段，其徵收範圍應為可建築之完整基地，否則徵收將無意義。徵收作業係適用於雙方均為私有地，當合併使用範圍內有公有地時以讓售為原則。
（二）「台中市政府公有畸零地合併使用證明書」內附圖與說明一之範圍並不相同，說明一無法精確說明附圖原告實際合併使用公有地之最小面積，且說明一僅係本案合併使用之必要條件，非充分條件，被告以台中市政府錯誤之說明及認定計價，於法有違。查說明一範圍內之公有地面積含國有地五點六平方公尺及市有地四點九平方公尺共十點五平方公尺，而附圖合併範圍內之公有地面積含國有地二十二平方公尺及市有地二十六平方公尺則為四十八平方公尺，依建築法第四十五條第一項之規定，合併徵收之範圍應取合於該畸零地實際合併建築所需之最小面積，換言之，若取十點五平方公尺公有地合併就足夠者，則不應取四十八平方公尺，否則合併人與被合併人之權利義務無法明確，尤其在雙方均為私有地時，將因立場不同，而易起爭端。
（三）本案原告之畸零地寬度十六公尺，深度三公尺，正面馬路寬十公尺，依台灣省畸零地使用規則第三條之規定：住宅區土地之寬度最少三點五公使，深度最少十四公尺才能建築，則本案畸零地依最小深度之定義（指鄰接之道路境界線至該基地後側境界線垂直距離之最小值）合併使用的基地最小面積應為寬度十六公尺，深度十四公尺（寬度原已達最小寬度，故維持不變，僅補足深度至最小深度即可。）此自合併使用證明書之附圖及申請說明書即可推知。本案被告應被合併使用之最小面積若係五點六平方公尺，則被告當然不應讓售二十二平方公尺，否則即有賤售國產之嫌，惟現今之情形為，若僅合併五點六平方公尺並不能建築，是合併後所得之面積並非建築法第四十五條第一項所謂之最小面積，唯有合併二十二平方公尺後始能解決，故二十二平方公尺方係同法地四十五條第一項所規定之合併範圍，且即係最小讓售面積。
（四）畸零地合併使用範圍之認定，除須達法定最小面積外，尚需就每塊畸零地之周遭條件加以補足，使達最小寬度及最小深度，取其合規定可建築之最小面積。由「高雄市畸零地徵收出售，標售作業程序」補充說明圖例可瞭解，不同畸零地有不同之應合併使用最小面積。另七十四年五月二十二日行政院七四財九三七六號函略謂：「查建築面積畸零狹小不合規定，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度不得建築；該合併使用範圍內之土地，屬於公有者，准照該宗土地或鄰地當期土地公告現值讓售、、、。」可知公有地以公告現值讓售之範圍並不只侷限在法定最小面積內，而應涵蓋實際合併使用之最小面積範圍內。由此解釋函可知，七十三年十一月七日修正建築法第四十五條後，行政院即對公告現值讓售之範圍作出政策性之宣示及合邏輯之詮釋。因此建築法第四十四條、第四十五條內所謂「最小面積」應有不同之認定範圍及不同涵義。
（五）被告雖辯稱其承諾已失其效力，惟因建築法係特別法，應優先適用，則行政機關自不得以國有財產法及民法三百四十五條第二項之規定逃避特別法之規範，其契約自由應受限制。
（六）被告另辯稱建築法第四十五條第三項規定在第一項範圍內之土地係「准照」而非應照當期公告現值讓售鄰接土地所有權人，由此可知並無強制性云云。
惟自建築法該條前後文可知，「准照」係就申請要件之審查而言，並非授權主管機關為准否之裁量，本案被告已准按公告現值讓售，自無准否之問題。
至於台灣省及高雄市之讓售作業規定，由於如何計價已於建築法明定，基於法律優越原則，公有土地管理機關自不得以命令任意違反。
四、證據：提出土地登記謄本影本、八八府工都字第三四三七０號證明書影本、八十八年六月三十日台財產中（處）字第八八０一三七０六號繳款通知書影本、八十八年六月二十一日台財產中處第00000000號函影本、八十八年八月十八日台財產中處字第八八０一七三八一號函影本、國有財產業務為民服務手冊第三十頁影本、高雄市畸零地徵收出售標售作業程序補充說明圖例影本、七十五年一月三十一日內政部台內營字第三七五九二六號函影本、台財訴第000000000號訴願決定書影本各乙份為證。
乙、被告方面：
一、聲明：原告之訴駁回。
二、陳述：
（一）按依國有財產法施行細則第五十四條第一項第二款規定，畸零地空地得讓售予地方主管機關認定有合併使用必要之鄰地所有權人，另依「土地所有權人申請合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點」第五點規定，在省市畸零地使用規則規定建築基地最小面積之寬度及深度範圍內部份，按當期土地公告現值計算，超出前款範圍部份，參考市價依估價程序辦理。
（二）原告於八十八年四月一日檢送台中市政府八十八年三月十五日八八府工都字第三四三七０號函核發之公有畸零地合併使用證明書、承購國有非公用不動產申請書及申請書背載相關證件，向被告申請承購台中市○區○○段二三０之三四一地號內國有土地。查該合併使用證明書認定台中市○區○○段三一之四０地號及同段二三０之三三二地號私有土地與系爭國有土地有合併使用之必要；另說明欄第一項註明：右列基地正面路寬為十公尺，依台灣省畸零地使用規則第三條規定，最小寬度為三點五公尺，最小深度為十四公尺。經按該合併使用證明書同意合併國有土地範圍送請地政機關分割結果，為同段二三０之三四一地號，面積二十二平方公尺，經核符合國有財產法施行細則第五十四條第一項第二款讓售之規定，其產價則依「土地所有權人申請合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點」第五點規定辦理。至於「按當期土地公告現值計價」範圍，依被告八十四年一月六日台財產局二第00000000號函示，其准「按當期土地公告現值計價」範圍，應依地方政府核發之「公有畸零地合併使用證明書」說明欄內註記最小面積之寬、深度，以對申請人最有利之位置，據以核計。至如何認定對申請人最有利之位置，依被告七十八年十一月十日台財產二字第七八０一五七三０號函核示，應以合併使用之國、私有土地整體範圍及其正面所臨道路為準，以最小深度及寬度形成之方矩沿建築線移動，求得該方矩範圍內所含可依公告土地現值讓售之最大面積國有土地，即告確定。經核算結果，本案土地位於最小寬深度範圍內之面積約五點六平方公尺，依原告申請承購當期八十七年公告土地現值每平方公尺三萬五千元計價，最小寬深度範圍外約十六點四平方公尺，依本局國有財產估價委員會第三五七次會議評定通過之每平方公尺十五萬元計價，核計土地價款為二百六十五萬六千元。經被告以八十八年六月三十日台財產中處字第八八０一三七０六號繳款通知書通知原告限於八十八年七月三十日前一次繳清，惟原告未於該規定期限內繳款。
（三）原告申請承購系爭國有土地時業已具結所申購之不動產僅具有要約之效力，絕不據此認受理機關以為承諾之表示，而本案國有土地部份最小寬深度內面積係以八十七年公告土地現值計價，因通知繳款時已屆八十八年六月底，故繳款通知書通知限於八十八年七月三十日以前，一次繳清，並於該通知書內第二、第三點敘明於繳款期限內不照價繳款承受時，不論申請人持何理由，本通知均即時喪失承諾出售之效力，旨在明確規定本案承諾出售之效力，以免案懸。況依民法第三百四十五條第二項規定，當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約方屬成立。系爭國有土地既未於通知繳款有效期限內繳價，則依該通知書第二款之規定失去承諾之效力，買賣契約為不成立。
（四）原告雖曾於八十八年六月十四日向被告提出陳情，希將申購之國有土地全部面積依建築法第四十五條第三項規定以公告現值計價讓售，惟此與建築法第四十五條第三項之規定不符，且該範圍內之土地係「准照」而非「應照」當期公告現值讓售鄰接土地所有權人，可知該規定並無強制性，如何計價應屬公有土地管理機關之權責，此亦可由「台灣省省有土地經營及處理作業原則」第十四點規定：「擬合併部份土地在省市畸零地使用規則規定最小宗地建築基地面積內，經申請人承購願照專案提估售價承購者，予以讓售」，及「高雄市政府市有非公用畸零地處理要點」第五點規定：「在省市畸零地使用規則規定最小面積之寬度及測度範圍內部份，按當期土地公告現值加四成計價」可知。
（五）是原告要求系爭國有土地最小寬深度範圍外亦按公告現值計價，不符和建築法第四十五條第三項規定，況最小面積寬深度之認定為地方主管機關台中市政府權責，被告依其認定範圍辦理計價，應屬正辦，原告所訴顯無理由，應依法駁回。
三、證據：提出七十八年十一月十日台財產二字第七八０一五七三０號函及估價表影本、繳款通知書影本、承購國有非公有不動產申請書影本、台灣省省有土地經營及處理作業原則、高雄市政府市有非公用畸零地處理要點影本、國有財產計價方式及國有財產估價作價程序影本各乙份為證。
理由
一、原告主張：其所有坐落台中市○○段二三０之三三二、三一之四０地號土地為畸零地無法建築，嗣經申請台中市政府核發公有畸零地合併使用證明書，可合併使用被告所有同段二三０之三四一地號之國有畸零地（分割後之地號為二三０之三四八），原告即持上揭證明書向被告申購該國有畸零地，被告應將系爭土地面積二十二平方公尺均以每平方公尺三萬五千元之公告現值計價，總價應為七十七萬元，詎被告竟曲解建築法第四十五條第三項之規定，認系爭土地僅有其中如附圖所示紅色部份五點六平方公尺屬於所謂最小面積，得依公告現值計價，其餘部份則依專案提估方式，以每平方公尺十五萬元計價，以致總價高達二百六十五萬六千元，且須限期繳款，嗣因原告不服未予繳款，被告竟謂其承諾已失其效力，侵害原告之權益，爰依強制締約之契約及侵權行為法律關係，請求確認原告就被告所有系爭土地全部以每平方公尺三萬五千元讓售之請求權存在，並請求被告於原告繳交總價款後，應將系爭土地所有權移轉登記予原告。
二、被告則以：台中市政府合併使用證明書認定台中市○區○○段三一之四０地號及同段二三０之三三二地號私有土地與系爭國有土地有合併使用之必要，固符合國有財產法施行細則第五十四條第一項第二款讓售之規定，惟其產價則依土地所有權人申請合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點第五點規定，在省市畸零地使用規則規定建築基地最小面積寬度及深度範圍內部分，按當期土地公告現值計價，超出前款範圍部分，參考市價依估價程序辦理。況依建築法第四十五條第三項之規定，即令係最小面積範圍內之土地亦僅係「准照」而非「應照」當期公告現值讓售鄰接土地所有權人，該規定並無強制性，如何計價本屬公有土地管理機關之權責，則被告之計價方式要無可議。原告要求系爭國有土地最小寬深度範圍外亦按公告現值計價顯無理由，應予駁回等語資為抗辯。
三、查原告主張其所有坐落台中市○○段二三０之三三二、三一之四０地號土地為畸零地無法建築，嗣經申請台中市政府核發公有畸零地合併使用證明書，可合併使用被告所有同段二三０之三四一地號之國有畸零地（後分割之地號為二三０之三四八），原告即持上揭證明書向被告申購該地，業據其提出土地登記謄本影本、台中市政府八八府工都字第三四三七０號證明書影本、被告八十八年六月三十日台財產中（處）字第八八０一三七０六號繳款通知書影本各乙份為證，並為被告所不否認，固堪信為真實。惟原告主張系爭二三０之三四一地號土地全部，應依建築法第四十五條第三項之規定，以公告現值計價，為被告所否認，辯稱：系爭土地其中如附圖所示紅色部份計五點六平方公尺屬於建築法第四十五條第三項規定範圍，得依公告現值計價，其餘部分土地並非上開建築法規定之範圍，應參考市價等語。是兩造爭執之重點在於建築法第四十五條第三項規定依公告現值讓售土地之範圍如何認定？四、依建築法第四十五條第三項規定，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人之範圍，係指同條第一項範圍之土地。又同條第一項規定，前條建築基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，調處不成時，建築基地所有權人或鄰接土地所有權人，得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地，按徵收補償金預繳承買價款，申請該管地方政府徵收後辦理出售。由建築法第四十五條規定可知，基地所有人就規定最小面積之寬度及深度範圍內之公有土地，准照當期土地公告現值讓售。建築法第四十五條所謂「基地所有人」，須視同法第四十四條之規定，故建築法第四十五條所謂「就規定最小面積之寬度及深度」，自應與同法第四十四條為相同之解釋，以免岐異及混淆。
按建築法第四十四條規定基地所有人，係指建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到直轄市、縣（市）（局）政府規定建築基地規定最小面積之寬度及深度，不得建築。準此，畸零基地之所有人，與鄰接土地合併使用，達到市政府建築基地規定最小面積之寬度及深度，就此最小面積准照公告現值計算。至於原告主張依台灣省畸零地使用規則第三條規定：「住宅區土地之寬度最少三、五公尺，深度最少十四公尺才能建築」，故原告之畸零土地，合併使使用之土地面積為可建築之最小面積云云。實則上開規則第三條係就何謂「面積狹小基地」予以界定，並未就合併之土地面積範圍為規定，且台灣省畸零地使用規則乃係就畸零地之合併、使用為規範，並未規範合併使用之土地如何計價，自不得以上開規則作為計價之依據，仍應以建築法第四十四條、四十五條作為土地合併使用之計算依據。原告上開主張，洵無可採。
五、本件原告所有之畸零土地，合併使用系爭之國有畸零地如附圖所示紅色部分，即達建築法第四十五條所稱市政府規定建築之最小面積，業經台中市政府核發系合爭合併使用證明書之承辦人即證人 龍明威 證述屬實，故被告抗辯系爭土地如附圖所示紅色部分，為建築法第四十五條規定之最小面積，准按當其公告現值計價，其餘部分依專案提估方式計價等語，即無不合。再者，由台中市政府核發之公有畸零地合併使用證明，其上之說明欄註記：「一、右列基地正面路寬為拾公尺，依台灣省畸零地使用規則第參條定，最小寬度為參點伍公尺，最小深度為拾肆公尺；二、本證明書僅供合併使用或調整地形之參考，公有土地管理機關如需保留公用或依處理公產有關規定處理，不得以本證明書為對抗。」可知，原告固得申請合併使用系爭二三０之三四一號國有畸零地，惟該證明書係證明准予合併使用公有畸零地之範圍，並非合併公有畸零地之計價範圍，為公產機關之被告依處理公產有規定辦理時，原告自不得以此證明書作為計價讓售之依據。
六、另原告合併使用系爭土地如附圖所示紅色部分以外其餘土地，依行政院（八十六）（六）（四）台八十六財字第二二八七七號函修正核定之「國有財產計價方式」及國有財產局（八十六）（六）（二十八）如財產局估字第八六０一四八八五號函核定之「國有財產估價作價程序」，以每平方公尺十五萬元計價，並無不合。被告以系爭土地如附圖所示紅色部份五點六平方公尺屬於建築法所謂最小面積，依公告現值計價，其餘部份則依專案提估方式，以每平方公尺十五萬元計價，總價二百六十五萬六千元，通知原告於八十八年七月三十日前繳清價款，原告既未於該規定期限內繳款，兩造間之買賣契約並未成立，自屬無疑。
七、且按建築法地四十五條第三項之規定非即賦予取得公私有畸零土地合併使用證明書之鄰地所有權人，有請求公產管理機關讓售公有土地之權利；公產管理機關於該鄰地所有權人申購時，亦不負有與其訂立買賣契約，讓售公有土地之義務，兩造間買賣契約並未成立既如前述，則原告請求確認其對被告將系爭台中市○○段二三０之三四八地號二十二平方公尺國有土地，以公告現值每平方公尺三萬五千元，總價共計七十七萬元讓售予原告之請求權存在，並請求被告於原告繳交總價款後，將系爭土地所有權過戶予原告即屬無據，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核於本判決結果無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條，判決如主文。中華民國八十九年九月二十一日
臺灣臺中地方法院民事第一庭~B法官吳蕙玟右為正本係照原本作成如不服本判決，應於判決送達後二十日內，向本院提出上訴狀。
中華民國八十九年九月二十一日~B法院書記官戴錦文