裁判字號：高雄高等行政法院93年訴字第159號判決
裁判日期：民國93年03月31日
裁判案由：耕地三七五租約
高雄高等行政法院判決九十三年度訴字第一五九號
原告甲○○被告嘉義縣新港鄉公所代表人乙○○鄉長訴訟代理人丙○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服嘉義縣政府中華民國九十三年一月十二日府行法訴字第○九三○○一一七六五號（案號：嘉府九二年度訴字第一三七八二四號）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告前將其所有坐落嘉義縣○○鄉○○○段第一○一六地號土地（下稱系爭耕地）出租予訴外人 李金柱 、 李清山 等二人耕作，並訂有耕地三七五租約（租約字號：新他字第三○三號），租期於民國（下同）九十一年十二月三十一日屆滿。嗣租期屆滿後，原告以所有收益不足以維持一家生活，乃於九十二年二月七日向被告申請收回系爭土地，而承租人李金柱等二人則亦於同年一月三日向被告提出續訂租約之申請。嗣經被告審查出租人、承租人雙方九十年收益及支出情形，認出租人（即原告）有耕地三七五減租條例第十九條第一項第二、三款之情形，不得收回自耕，乃於九十二年九月十六日以嘉新鄉民字第○九二○○○九八○六號通知書核定准承租人李金柱等二人自九十二年元月一日起至九十七年十二月三十一日止續訂租約六年。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應作成准予原告收回坐落嘉義縣○○鄉○○○段第一○一六地號土地之處分。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：⒈耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定違憲：
⑴耕地三七五減租條例第十九條及第二十條以法律形式，強制耕地所有權人將
其耕地以政府規定之租金額出租予當時之承租人，並限定對於租期期滿承租人之續租，出租人不得反對，直接剝奪耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有權人無法管理使用其耕地，已違反「私法自治」、「契約自由」二大原則，侵害憲法第十五條所保障之人民基本權，且有違憲法第二十三條及中央法規標準法第十一條之規定。
⑵五十年前政府所制定之耕地三七五減租條例，因當時之台灣尚屬農業社會，
且斯時之中國共產黨，假藉農村土改之口號，結合佃農清算鬥爭地主，迫使政府播遷來台。當時之政府為收攬佃農之人心，維持台灣之秩序，乃強將部分特定人之財產利益移歸於另部分之特定人，而使農地出租人財產權益受損之情形，此尚勉強可稱之為符合憲法第二十三條規定避免緊急危難之情形。
惟近年來，依內政部九十年十二月之統計資料，以全國現仍存在之耕地三七五租約戶數而論，出租人有四萬九千一百零三戶，承租人為五萬五千一百二十二戶；若以耕地面積而論，租賃耕地僅占全國耕地百分之二點七，其對全國農業之影響已甚微小。次計算承租人之戶數與承租之耕地面積，每戶承租戶之承租面積平均為零點四一六一公頃；而依行政院農業委員會（以下簡稱農委會）九十一年十月三十日公布之台灣地區稻穀生產成本調查報告統計，合計全年每公頃所需之生產費用為新台幣（下同）十九萬九千四百六十二元，惟九十年度每公頃耕地收入平均只十八萬零六百五十二元，扣除前述生產費用，尚須虧損一萬八千八百十元，縱不計工資及資金利息之成本，其收益亦僅有十萬三千九百零九元，從而依前述每個承租戶承租之平均耕地面積計算，縱不計工資、利息成本，其全年之收益亦僅有四萬三千二百三十七元。
⑶惟台灣近年來之工商業蓬勃發展，多數人均已依恃工商業為生，農村人口已
大量流失，縱留於農村，其亦大都兼有其他職業收入。茲依農委會九十年之統計資料顯示，目前繼續承作耕地三七五租約之承租人，約有百分之九十六以上農民絕大部分之收入並非靠承租之耕地而來，此與五十年前耕地三七五減租條例制定之當時，佃農幾乎全仰賴地主之耕地以維生之情況，已完全不同，顯見現今農業對台灣之影響已輕，已無為避免緊急危難、維持社會安全而制定耕地三七五減租條例之時空背景。故時至今日，若仍適用耕地三七五減租條例限制剝奪耕地所有權人之權利，即違反比例原則，故前揭法條應已違憲。又內政部所訂「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，限制原告需以耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款之無效規定，為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法。
⑷原告前依耕地三七五減租條例將系爭耕地出租予訴外人李金柱等人，租期已
於九十一年十二月三十一日屆滿。今原告以不願繼續出租為由，要求收回系爭耕地，被告竟駁回原告之申請，置憲法之規定於不顧，被告之行為不僅違法，更侵害憲法保障原告之基本人權。
⒉按「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑
義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第一百七十一條、第一百七十三條、第七十八條及第七十九條第二項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第八十條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。司法院大法官審理案件法第五條第二項、第三項之規定，與上開意旨不符部分，應停止適用。」司法院釋字第三七一號著有解釋在案。原告提起本件訴訟之理由，主要係在指摘耕地三七五減租條例第十九、二十條之規定違憲，苟鈞院認原告之請求有理由，祈請鈞院依前揭司法院釋字第三七一號解釋意旨，以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。
乙、被告答辯之理由：⒈本件租約經被告審查結果，原告即出租人九十年所有收益為一、二二○、○四
三元，其全年生活費用為四九六、五六○元，收支相抵，尚結餘七二三、四八三元，是原告所有收益已足以維持一家之生活。反觀承租人李金柱、李清山等二人九十年全年收入六○四、三六二元，全年生活支出八九三、八○八元，承租人所有收益不足以維持一家生活之支出，準此，原告既有耕地三七五減租條例第十九條第一項第二、三款情形，自不得收回自耕，被告依同條例第二十條規定，准由承租人李金柱等二人續訂租約六年，於法並無不合。
⒉原告雖主張耕地三七五減租條例不合時、空情境及違憲，然其並未就有無同條
例第十九條第一項各款規定之情形，提出論述。又耕地三七五減租條例係依據憲法第一百五十三條所定「保護農民政策」而制訂之特別法，其是否違憲，行政機關並無審查權限，被告僅能「依法行政」，並無法逾越「法令」而為處分。
理由
一、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：出租人不能自任耕作者。出租人所有收益足以維持一家生活者。出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第十九條第一項、第二項及第二十條分別定有明文。
二、本件原告前將其所有坐落嘉義縣○○鄉○○○段第一○一六地號系爭耕地出租予訴外人李金柱等二人耕作，並訂有耕地三七五租約（租約字號：新他字第三○三號），租期於九十一年十二月三十一日屆滿。嗣租期屆滿後，原告以所有收益不足以維持一家生活，乃於九十二年二月七日向被告申請收回系爭土地，而承租人李金柱等二人則亦於同年一月三日向被告提出續訂租約之申請。嗣經被告審查出租人、承租人雙方九十年收益及及支出情形，認出租人（即原告）收益足敷支出，乃於九十二年九月十六日以嘉新鄉民字第○九二○○○九八○六號通知書核定准承租人李金柱等二人自九十二年元月一日起至九十七年十二月三十一日止續訂租約六年等情，有耕地租約、原告私有耕地租約期滿收回自耕申請書、承租人私有耕地租約期滿續訂租約申請書及被告九十二年九月十六日嘉新鄉民字第○九二○○○九八○六號函附於原處分卷內可稽，並為兩造所不爭執，自堪信為真實。
三、原告雖主張耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定，違反「私法自治」、「契約自由」及「比例原則」，而有違憲之情事，應為無效，而被告依無效之法律規定作成原處分，駁回原告收回自耕之申請，自屬違法云云。惟查，「憲法第十五條規定，人民之生存權應予保障；第一百五十三條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律，．．．」業經司法院釋字第四二二號解釋在案；而該號解釋之解釋理由書更明白揭示：「生存權應予保障；國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，分別為憲法第十五條及第一百五十三條所明定，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。」等語，足徵耕地三七五減租條例乃係政府為改善租佃制度，並為促進農業生產，提高農民所得，所制定保護農民之法律。雖該條例第十九條及第二十條分別定有限制收回自耕、應續訂租約之規定，然此乃為配合國家整體農地改革之措施，及兼顧保障佃農之生存權而制定，故此等限制規定，乃立法者為具體實現憲法第十五條及第一百五十三條規定之意旨，所為保障農民生存及奠定國家經濟發展之立法。至原告所稱耕地三七五減租條例已不符今日之需求及前揭二條文之規定，並未考量出租人家庭生活實際所生情狀，與憲法保護人民生存之基本權意旨不符，應屬片面及個案之情形，尚難據此而指摘耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定違反「私法自治」、「契約自由」及「比例原則」，而有違憲之情事。是原告主張耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定違憲，應為無效，而被告依無效之法律規定作成原處分，駁回原告收回自耕之申請，自屬違法云云，自不足採。又原告指耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定違憲，請求本院裁定停止本件訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋乙節，因上揭二條文尚無違憲情事，詳述如上，原告是項請求，核無必要，併此說明。
四、其次，內政部為執行耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款、第三款規定，於審核出租人所有收益是否足以維持一家生活，及出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據時，對於出租人與承租人之收益與支出審核標準，乃參照司法院釋字第四二二號解釋理由書之意旨，於八十六年八月一日邀集相關機關會商，獲致結論，其中就出、承租人生活費用審核標準如下：㈠出、承租人之生活費用，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。㈡生活費用之計算標準，準用當年臺灣省（台北市、高雄市）在營軍人家屬最低生活費支出標準表之規定，核計其生活費用。㈢審核出、承租人生活費用時，並得加註下列各項生活必要之支出費用：①其家屬租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出。②得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。③得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、水災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局所屬分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）；另就出、承租人收益審核標準如下：㈠出、承租人之收益，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。㈡審核出、承租人一方所提他方收益資料，如無具體之資料可參考時，可參酌「臺灣省（台北市、高雄市）在營軍人家屬各項職業最低收入計算標準表」所列各項職業最低收入標準，核計其所得。㈢審核出、承租人收益時，對於下列兩種收益，如經出、承租人之一方舉證並查明屬實者，亦應併入收益總額核計：①漏報或匿報之收入，或依所得稅法規定免徵所得稅之所得（參見所得稅法第四條）。②以動產或不動產借與他人使用未收取租金者，亦應按當時當地一般租金或收益率核定其收益，納入收益總額。而內政部嗣後並將上揭結論，以八十六年九月五日（八六）台內地字第八六八七九三八號函通知各縣市政府依照辦理。嗣內政部於九十一年九月二十六日復依據耕地三七五減租條例第五條、第十九條、第二十條、臺灣省耕地租約登記辦法第七條與第十條、臺北市耕地租約登記辦法第十二條、高雄市耕地租約登記自治條例第十五條、行政程序法、內政部相關函釋及耕地三七五租約清理要點等規定訂頒「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，其中就出、承租人收益及生活費用審核標準，諸如：（Ａ）耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款所稱「出租人所有收益足以維持一家生活者」，係謂租約期滿前一年（即九十年)出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第三款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前一年（即九十年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。（Ｂ）出、承租人之生活費用，以租約期滿前一年（即九十年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。又生活費用之計算標準，準用內政部、臺北巿政府及高雄巿政府公布九十年最低生活費標準表之規定，核計其生活費用。此外，審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ⅰ其本人及配偶租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出。Ⅱ得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計)。Ⅲ得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。），．．．等，均有詳細之規定，以作為臺灣地區各鄉（鎮、市、區）公所處理九十一年底租約期滿，出租人申請收回耕地及承租人申請續訂租約之依據。又內政部訂頒之上開作業須知，係主管機關本於其固有職權，為協助下級機關統一解釋法令、認定事實及行使裁量權所訂頒之行政規則，且未違反耕地三七五減租條例第十九條及第二十條相關規定，本院自得予以適用。
五、茲查，本件系爭耕地租約於九十一年十二月三十一日租期屆滿（註：本件系爭耕地之耕地三七五租約，係於農業發展條例八十九年一月四日修正施行前依耕地三七五減租條例規定訂定之租約，故依行為時農業發展條例第二十條規定，租佃間之權利義務關係應適用耕地三七五減租條例規定），期滿後因原告向被告申請收回系爭耕地，另承租人李金柱等人亦向被告申請續訂租約。嗣經被告審查租約期滿時，原告（即出租人）本人及其配偶與同一戶內直系血親計有原告、 魏雪卿 、 魏存邦 、 魏禕 成及 魏珮如 等五人，九十年度全年綜合所得額為六一三、八○三元。另魏雪卿、魏存邦及 魏禕成 為有謀生能力但無固定收入之人，依行政院勞工委員會最近一年（八十六年）公布之基本工資每人全年為一九○、○八○元，合計共五七○、二四○元。又原告九十年領有老農津貼三六、○○○元，是原告九十年全年全戶收入核計為一、二二○、○四三元。另關於生活費用之部分，原告係設籍於嘉義縣民雄鄉，其所申報之九十年全戶全年生活費用明細，乃依據內政部、台北市政府及高雄市政府公布之九十年最低生活費標準表之台灣省最低生活費每人每月八、二七六元申報，但並未檢具申報租用房屋租金、醫療生育費用、保險費及災害損失支出等費用，被告乃參照前述生活費用之計算標準，核計原告九十年全戶全年生活費用為四九六、五六○元。經計算其收入與支出相減結果，其收益尚大於生活費用七二三、四八三元，足徵原告之收益尚大於生活費用七二三、四八三元，顯能維持一家生活。反之，承租人李金柱、李清山本人及其配偶與同一戶內直系血親分別計有李金柱、 李何來春 、 李耀銘 、 李俊德 、 李俊賢 、李佳芳等六人，及李清山、 李何勉雀 、 王思婷 等三人，九十年度全年綜合所得額分別為一八、二九九元及二八七、九八三元。另李耀銘為有謀生能力但無固定收入之人，應另加計依行政院勞工委員會最近一年（八十六年）公布之基本工資全年一九○、○八○元。又李金柱、李何來春、李清山九十年分別領有老農津貼三六、○○○元，共計一○八、○○○元；是承租人李金柱等二人九十年全年二戶收入核計為六○四、三六二元。另關於生活費用之部分，承租人李金柱等二人係設籍於嘉義縣民雄鄉，其所申報之九十年全戶全年生活費用明細，乃依據內政部、台北市政府及高雄市政府公布之九十年最低生活費標準表之台灣省最低生活費每人每月八、二七六元申報，但並未檢具申報租用房屋租金、醫療生育費用、保險費及災害損失支出等費用，被告乃參照前述生活費用之計算標準，核計承租人李金柱等二人九十年全戶全年生活費用為八九三、八○八元。經計算其收入與支出相減結果，其所有收益顯不足以維持一家生活之支出，此分別有原告及承租人李金柱等二人所申報之九十年全年生活費用明細表、財政部台灣省南區國稅局民雄稽徵所核發原告及承租人李金柱等二人之九十年全戶全年綜合所得稅各類所得資料清單及被告審核之原告及承租人李金柱等二人九十年全年收支明細表附於原處分卷內可稽。職故，原告既有耕地三七五減租條例第十九條第一項第二、三款不得收回自耕之情形，則被告依同條例第二十條規定，准由承租人李金柱等二人自九十二年元月一日起至九十七年十二月三十一日止續訂租約六年，於法並無不合，附此說明。
六、綜上所述，原告之主張，並無可採。是被告就原告依據耕地三七五減租條例第十九條第一項規定所為收回系爭耕地之申請，予以否准，並無違誤。訴願決定予以駁回，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成准予原告收回坐落嘉義縣○○鄉○○○段第一○一六地號土地之處分，並無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年三月三十一日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官高秀真法官簡慧娟法官邱政強右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十三年三月三十一日
法院書記官藍慶道