高雄高等行政法院96年度訴字第718號判決

裁判字號：高雄高等行政法院96年訴字第718號判決

裁判日期：民國96年12月27日

裁判案由：水污染防治法

高雄高等行政法院判決
96年度訴字第718號原告寶興工業股份有限公司代表人甲○○被告高雄縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丙○○
己○○送達代收人丙○○上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國96年6月27日環署訴字第0960024650號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告於高雄縣○○鎮○○○路○○號設廠從事金屬表面處理業，領有被告核發之水污染防治許可文件，核准廢水最大日排放量為35立方公尺。惟行政院環境保護署（下稱環保署）環境督察總隊南區環境督察大隊於民國（下同）96年1月23日10時15分派員前往稽查，發現其廠房大門前有一股未經處理含有高濃度油脂廢（污）水繞流排放於地面水體，並經稽查人員於承受水體前採取水樣現場檢驗結果：懸浮固體為332毫克/公升（mg/L）、化學需氧量為175,000毫克/公升（mg/L）、油脂為7,960毫克/公升（mg/L），未符合「放流水標準」所定限值（事業共同適用－油脂10.0毫克/公升，金屬表面處理業：懸浮固體30毫克/公升、化學需氧量100毫克/公升），違反水污染防治法第7條第1項、第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項規定，案經被告先於96年2月7日函送「違反水污染防治法限期改善或補正通知書」（下稱限期改善通知書）命原告立即停止繞流排放行為及於96年2月10日9時前提送改善完成證明文件，再從一重依同法第46條及「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」之規定，以96年2月27日府環三字第0960032434號函附處分書裁處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
甲、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
乙、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之主張：
甲、原告主張：
一、原告從事金屬表面處理業中的熱處理代工，加熱前清洗螺絲產生的廢水只含油脂，並無有害重金屬，其未處理作業廢水成份在過去幾年化學需氧量約在500至1050mg/L，油脂含量在30至350mg/L。環保署稽查員到現場稽查時，於雨水與生活污水合流之水溝採樣，當時流出之污水係洗手後或由廁所經環保署認證之環保型處理槽排出，殘留在水溝裡慢慢流出，被告環保局根據舉發函，按水污染防治法第7條，模糊擴大解釋為「一股未經處理含有油脂之（作業）廢水未經許可之排放口『繞流』排放於地面水體者，應符合放流水標準」的嚴重違法事項，並要求原告依「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第56條規定，於30日內完成累計型水量計設施、水質自動監測設施及攝錄影監視系統等設施，並於每月15日前，依規定格式向被告環保局申報前一月份每日之累計水量，計測讀數，水質自動監測數據記錄及校正維護日期與方法。經原告提出申覆後，被告已取消上開要求，但卻仍依水污法罰鍰額度裁量基準之規定對原告處以鉅額罰鍰。
二、原告配合政府節廢節能政策不遺餘力，目前清洗螺絲的作業污水採用浮除法，幾乎99﹪均循環回歸使用，每月排放處理廢水並未達35立方公尺，況原告在84年建廠時，被告並未要求雨水與生活污水須分道排放或不可排放生活污水，而原告工廠所排放之廁所污水及洗手用水（即生活污水）很少，故一直未將雨水與生活污水道分開，況且原告於95年變更水污染防治許可證時，被告環保局審查時亦未要求原告須將雨水與生活污水道分開。而環保署訂定之水污法罰鍰額度裁量基準，亦未指出排放生活用水是屬於「繞流排放」之嚴重污染案件。
三、原告代表人於稽查紀錄簽名確認所看到稽查人員採取約壹公升之水樣（費時約5分鐘，因為非常少的流量），而環保署所委託檢測單位檢測結果，其化學需氧量竟高達175,000mg/L，油脂亦高達為7,960mg/L，實難置信。
四、原告已依限於96年2月10日前改善完成，將雨水及生活污水道截流，原告絕無犯意，且原告工廠近日來之熱處理代工收入減少一半，實難負擔如此鉅額罰鍰。
五、原告所領有之水污染防治許可證，所核准之總排放量為35立方公尺／日，但原告被舉發當時之排放量不到1立方公尺／日，被告裁處罰鍰應兼顧處分裁量時之公平正義與比例原則，請改依廢棄物清理法第27條第2項裁處。
六、原告因管理疏漏而有油脂滴入生活污水溝，實為無心之過，經稽查人員指出後，馬上更正截流。如果嚴重行為，不可能短短幾天內就改善完成。
七、據環保署所提出照片，該蓄積油污之池塘離原告工廠約500公尺遠，且經多筆空曠他人之土地及工廠，如原告有埋暗管，即是根本不可能的事情，不能因為原告工廠設在附近，一切罪過均由原告承擔。
八、環保署稽查人員堅持當天都沒有下雨，惟稽查前幾日及稽查當日均有間歇性下雨，顯而易見，原告不會欺瞞及為不實之說明，實係因裝螺絲之鐵桶受到雨水滴落而有些許雨水滲入工廠的雨水溝（明溝），原告如確屬惡意應會另行鋪設暗溝，根本不敢明目張膽排入明溝，更無所謂繞流、埋設暗管等事情，且經原告向被告提出申覆結果，被告也取消設置自動監測及累計型水量計，由此可見，本件並不屬於水污染防治法嚴重污染案件，且在很短的時間內改善完成，並經被告查驗完成，足見原告確有改善誠意並誠心配合。
乙、被告主張：
一、按水污染防治法第7條第1項規定：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢污水於地面水體者，應符合放流水標準。」另同法第18條規定：「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」事業水污染防治措施管理辦法第52條第1項規定：「事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。但緊急情形非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者，不在此限。」另水污染防治法第46條規定：「違反依第十三條第四項或第十八條所定辦法、第二十八條第一項規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰；並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命期停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」
二、經查，環保署派員於96年1月23日前往原告工廠稽查時，發現原告廠房大門前有一股未經處理含有高濃度油脂廢（污）水繞流排放於地面水體，經稽查人員採樣檢驗結果：懸浮固體及化學需氧量與油脂均未符合放流水標準。依水污染防治措施及檢測申報管理辦法第2條第12項之繞流排放定義：「廢（污）水未依許可之放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道。」原告此舉已明顯違反繞流排放之規定。而有關原告所稱因違反「水污染防治措施及申請管理辦法」第56條規定，需依法設置累計型水量計測設施、水質自動監測設施、攝錄影監視系統等設施之規定，並因原告提出訴願理由，而不需再行設置相關設施。惟查，原告違反本件並不需設置累計型水量計測設施之因素，係為被告依據96年3月9日環署水字第0960013747號函之補充解釋規定，並基於從新從輕原則而不再要求原告設置相關設施，非如原告所稱係因其提出訴願理由，被告遂作成不需設置之決定。
三、原告從事金屬表面處理業，係為環保署所定水污染防治法公告之事業定義，本就需不定期增進相關環保法規觀念與參與各項環保議題等說明會，以維持本身競爭力及為環保盡一份心力，上述事項均屬原告與經營事業者之權益，並非一味苛責政府未盡輔導責任，實需反求諸己，方可使環保大計推己及人。
四、本件原告之繞流排放行為屬主體事實，故被告依據原告申請之「水污染防治許可證」中所有放流口總排放量35立方公尺/日與「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第6項次規定（自污染行為日起，往前回溯1年內無繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄）及水污染防治法第46條規定予以裁處最低額度30萬元罰鍰，並未依水污染防治法第7條第1項及第40條規定逕行裁處（放流水質部分）。被告依法處置，並無不當，原處分應予以維持。
理由
一、按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」「違反依第十三條第四項或第十八條所定辦法、第二十八條第一項規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」分別為水污染防治法第7條第1項、第18條、第40條及第46條所規定。另「本辦法專用名詞，定義如下：．．．十二、繞流排放：廢（污）水未依許可之放流口排放．．．。」為行為時水污染防治措施及檢測申報管理辦法第2條第12款所規定。查環保署為整合及強化相關水污染防治措施及檢測、監測、申報內容之管理，以接續許可後續管制工作，乃依據水污染防治法第18條及第19條準用第18條之規定及同法第20條第3項、第22條、第31條第2項、第32條第4項規定之授權，訂定上開管理辦法，核其性質，係就水污染防治措施及檢測、監測、申報內容之管理等細節性及執行性事項之法規命令，其授權內容明確，且上述規定未逾越授權範圍，並其內容亦與水污染防治法，係為確保水資源之清潔，以維護生態體系及改善生活環境之立法意旨相符，爰予援用。
二、本件原告於高雄縣○○鎮○○○路○○號設廠從事金屬表面處理業，領有被告核發之水污染防治許可證，核准廢水最大日排放量為35立方公尺。惟環保署環境督察總隊南區環境督察大隊於96年1月23日10時15分派員前往稽查，發現其廠房大門前有一股未經處理含有高濃度油脂廢（污）水繞流排放於地面水體，並經稽查人員於承受水體前採取水樣現場檢驗結果：懸浮固體為332毫克/公升（mg/L）、化學需氧量為175,000毫克/公升（mg/L）、油脂為7,960毫克/公升（mg/L），未符合「放流水標準」所定限值（事業共同適用－油脂10.0毫克/公升，金屬表面處理業：懸浮固體30毫克/公升、化學需氧量100毫克/公升），違反水污染防治法第7條第1項、第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項規定，案經被告先於96年2月7日函送限期改善通知書命原告立即停止繞流排放行為及於96年2月10日9時前提送改善完成證明文件，再從一重依同法第46條及「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」之規定，以96年2月27日府環三字第0960032434號函附處分書裁處原告30萬元罰鍰等情，分別經兩造具狀陳述甚明，並有稽查工作紀錄、現場照片、限期改善通知書及處分書附原處分卷可稽，自堪認定。
三、原告提起本件訴訟，無非主張：因原告廠房之生活污水道及雨水道均在同一排水道，稽查當日因屋頂雨水滲漏至廠房內之螺絲桶內，滲漏之雨水含雜著螺絲桶內之油污，沿著地面溢流至廠房之排水溝內，此僅為原告在管理上之疏失，並非被告所指屬於「繞流排放」之嚴重污染案件，而屬廢棄物清理法之案件；且原告收到限期改善通知書後已立即於數日內改善，實係因一時疏忽並非惡意排放廢（污）水，被告逕予裁罰30萬元之罰鍰，實屬過苛等語，資為爭執。惟查：
（一）據證人即環保署南區環境督查大隊當日至原告工廠執行稽查之人員丁○○、戊○○於本院96年11月22日準備程序中之陳述，稽查當日係在原告工廠附近發現一處池塘凹地裡蓄積著含雜油污之廢水，遂沿著該池塘旁邊之水溝往上追查到原告之公司前面，發現該水溝上游覆蓋鐵皮浪板，其下方埋設涵管，乃再往上追查，於原告工廠的周界發現非法排放的廢水，遂於該非許可之放流口採樣檢測；又原告申請事業廢水許可證時僅申請一個放流口，其他的放流口都不可以排放事業廢水，稽查當天看到原告廠房的排水溝排放廢水，乃追蹤廢水的源頭，發現該源頭是在廁所旁邊，但廁所旁邊之前是沒有廢水，廁所之後才開始有廢水等語，並有現場照片附本院卷可憑，此外，復有經原告簽名確認之稽查紀錄附原處分可稽。足見稽查當日原告工廠確有廢水逕由未經主管機關許可之排放口繞流排放於地面水體之情事，此復有經原告代表人簽名之稽查紀錄附原處分卷可資佐證。亦經原告代表人甲○○當場確認無誤後，於該紀錄之簽名欄內簽名，亦為兩造所不爭執。原告雖主張該廢水係因其工廠屋頂漏水，雨水滲入廠內之螺絲桶內，螺絲桶內之油污再溢流到廠外之排水溝，並非故意排放云云；惟查，證人丁○○、戊○○業已證述其等於稽查當日均未見到原告工廠屋頂有漏水滴落至廠內螺絲桶致油污溢流至地面再流入排水溝之情形；參以原告所提出之96年高雄氣象站之逐日逐時氣象資料所載，96年1月23日稽查當日高雄氣象站測得高雄地區之降雨量僅0.5豪米，而96年1月份其中1日至18日或無降雨，或降雨量小於0.1豪米，其餘1月19日降雨量6豪米，20日及22日降雨降量僅0.5豪米，21日則無降雨，足見稽查前幾天，縱有降雨量，亦屬小雨量，不致使原告工廠漏水，此由環保署稽查當日該廠區內之地面上呈現乾燥而無積水之卷附照片即可獲得佐證，由此可見，該繞流排放廢水口所排放含雜高濃度油脂之廢水，顯非原告所稱因其屋頂雨水滴落至廠房螺絲桶內造成溢流至工廠前之雨水溝，亦甚明確。況即便如原告所言其工廠螺絲桶內有溢流油污之情形，依水污染防治措施及檢測申報管理辦法第3條第4款，該種逕流廢水亦屬事業廢水，亦不得由未經許可之放流口排放，否則亦屬同辦法第2條所稱之繞流排放。從而，原告以前揭情詞主張，顯與事實有間，不足採取。
（二）又環保署95年3月24日環署水字第0000000000C號函訂定之「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」，乃環保署本於中央主管機關之地位，對大量而易於發生之違反行政義務行為，為簡化個案行政裁量，訂頒一致性之行政規則，供下級機關辦理違章案件參考標準，避免專斷或有輕重之差別待遇，是該裁量基準僅就執行母法之細節性、技術性事項加以具體明確規定，尚未逾越立法裁量範圍，行政機關自應予適用。按訴願卷附被告95年6月28日高縣府環三排字第00000-00號廢（污）水排放許可證暨排放許可證登記事項表所示，原告經核准最大日排放量為35立方公尺。查本件原告於96年1月23日經環保署南區環境督察大隊稽查發現，廢水逕由未經主管機關許可之放流口繞流排放於地面水體，被告審酌其個案違章情節，及原告核准最大日排放量35立方公尺以上或排放廢（污）水含有害健康物質，自污染行為日起，往前回溯1年內無繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄，應裁處30萬元以上罰鍰之規定，被告裁處原告罰鍰30萬元，已屬最低額度罰鍰。再按「行政機關得依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權利者為限，行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第201條定有明文，關於罰鍰金額要屬被告裁量權行使範圍，如無逾越權限或濫用權力情事，要非本院所得撤銷。查本件原處分所處罰鍰30萬元，係在水污染防治法第46條所規定之6萬元以上60萬元以下之法定範圍內，被告並無裁量逾越情事；且被告依前揭裁量基準為上開裁處，已就原告違章情節所造成損害及所欲達成之公益目的，予以考量，則依上開條文意旨，行政法院自不得任意加以撤銷。原告主張本件非屬嚴重污染案件，被告逕行對原告裁處30萬元之罰鍰過高，其行政處分顯有不當云云，顯有誤解，亦不能採取。至於被告另依水污染防治措施及申請管理辦法第56條規定，命原告需設置累計型水量計測設施、水質自動監測設施、攝錄影監視系統等設施部分，經原告提出訴願後，雖經被告依環保署新頒布之
96年3月9日環署水字第0960013747號函之規定而不再要求原告設置相關設施，惟此與原告確有繞流排放及排放之廢水超過放流標準之違章行為，係屬二事，不應混為一談，原告訴稱被告既已取消原告應設置相關設施之處分，即不應再處以原告罰鍰云云，顯有誤會而不足採。
四、綜上所述，原告之主張，並不可採。被告以原告違反水污染防治法第7條第1項及第18條規定，從一重依同法第46條規定裁處30萬元罰鍰，並限期改善，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此說明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年12月27日
第一庭審判長法官呂佳徵
法官許麗華法官簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國96年12月27日
書記官楊曜嘉