最高行政法院89年度判字第784號判決

裁判字號：最高行政法院89年判字第784號判決

裁判日期：民國89年03月17日

裁判案由：考績

行政法院判決八十九年度判字第七八四號
原告甲○○被告乙○○右當事人間因考績事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國八十八年一月二十七日八八公審決字第○○○四號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告前任臺灣鐵路管理局課員，歷至民國八十四年考成晉敍高級業務員二十二級四一五薪點，於八十五年十月二十八日調任交通部專員，經被告依交通事業人員轉任交通行政機關職務辦法之規定審定合格實授，採其七十七年至八十年相當行政機關薦任第六職等之交通事業人員考成年資，提敍至薦任第六職等本俸五級，再以其七十八年至八十年考成二年考列八十分以上，一年考列七十分以上，依法取得薦任第七職等任用資格，核敍薦任第七職等本俸三級，再採其八十二年、八十三年二年相當行政機關薦任第七職等之年資，提敍至薦任第七職等本俸五級，並以其八十二年至八十四年考成，取得薦任第八職等任用資格，核敍薦任第八職等本俸三級四七五俸點，歷至八十六年考績晉敍薦任第八職等本俸五級五○五俸點有案。原告於八十七年六月二十五日函乙○○擬以其八十五年、八十六年連續兩年年終考績核列甲等之結果，依公務人員考績法第十一條之規定辦理考績升等，案經被告以八十七年七月六日八七台甄一字第一六四三二八六號書函駁回其申請。原告不服，提起復審、再復審均遭駁回，遂提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、依公務人員考績法第十一條第一項第一款規定，原告八十六年年終考績結果，應晉為第九職等本俸二級：查「．．．任本職等年終考績，具有左列各款情形之一者，取得同官等高一職等之任用資格：一、連續二年列甲等者。．．．」公務人員考績法第十一條第一項第一款定有明文。按本規定對於考績升等之要件有三：（一）、具有本職等年終考績。（二）、連續二年。（三）、均為甲等。原告八十五年及八十六年之年終考績，均以薦任第八職等受考，考績結果均為甲等，且為連續二年，已完全符合前開考績升等之規定，自應晉級為第九職等本俸二級。二、任何限制前開公務人員考績法第十一條第一項適用之行政命令，均屬無效：
（一）、按權利義務事項，應以法律定之，為憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款所明定。公務員之職務等級，與薪資所得之財產請求權及職務升遷等重大權益有關，自應依法為之。又行政命令牴觸法律者無效，憲法第一百七十二條及中央法規標準法第十一條亦定有明文，故凡行政命令未經法律明確授權，而限制法律規定之適用，自屬違背法律，當然無效。（二）、以本職等連續二年年終考績甲等，即取得同官等高一職等之任用資格，係公務人員考績法第十一條第一項第一款所明定，該條文別無任何限制、例外、排除條款，亦未授權主管機關得就本項所稱之「本職等」以行政命令（含本法施行細則）另作限制規定，故任何行政命令，其就本條文之適用為限制規定者，依前開憲法、中央法規標準法及司法院釋字第三一三號、三一六號、三六三號、四二三號、四二五號、四五六號解釋意旨，係屬子法違背母法，增加法律所無之限制，自屬無效，不得作為公務規範依據。三、原處分及復審、再復審決定均違法：原處分、原決定及再復審決定認定原告不得取得第九職等任用資格，所持理由係依交通事業人員與交通行政人員相互轉任採計年資對照表規定，原告原任高級業務員第二十二級僅相當於第七職等，依照公務人員考績法施行細則第十二條規定，不得取得高一職等任用資格云云。惟查：（一）、公務人員考績法施行細則第十二條前段之規定係增加法律所無之限制，應為無效：如前所述，公務人員考績法第十一條第一項第一款對連續二年本職等年終考績甲等者即取得高一職等任用資格之規定，並無任何例外、限制規定，亦未授權得以施行細則限制、縮小其適用，乃本施行細則第十二條前段竟增列對「本職等」之限制規定，係屬司法院釋字第三一六號、三六三號、四二五號解釋所稱之「增加法律所無之規定」，及釋字第四二三號、四五六號解釋所稱之「逾越法律授權範圍」，再參諸釋字第三一三號規定，該施行細則第十二條之規定，亦非有母法明確授權，自屬無效，原處分及復審、再復審決定據之駁回原告之聲請，即屬違法。（二）、退而言之，縱認公務人員考績法施行細則第十二條前段規定為有效，原告八十五年一月至同年十月轉任前之身份，即相當於薦任第八職等：⒈公務人員考績法施行細則第十二條前段固規定：「本法第十一條第一項所稱『任本職等考績』，係指當年一至十二月任職期間均任同一職等辦理之年終考績而言」，惟對何謂同一職等，並無定義。原告於八十五年十月轉任交通部專員，原交通事業人員高級業務員二十二級之資格，經該部審定轉為薦任第八職等，已足證原告於八十五年一月至同年十月轉任前之交通事業人員高級業務員二十二級之身份，即相當於薦任第八職等。⒉原告於八十五年十月經商調至交通部任職，係屬「轉任」，並無「晉升職等」，故原交通事業人員高級業務員二十二級之身分，於八十五年十月後既經乙○○認定相當於「薦任第八職等本俸三級」，在無「晉升職等」之情事下，八十五年一月至十月，同為交通事業人員高級業務員二十二級之身分，自當然亦相當於「薦任第八職等本俸三級」，故原告於八十五年一月至十月轉任前之身分，與同年十月至十二月轉任後之身分，應屬相當，與公務人員考績法施行細則第十二條前段所稱之「同一職等」並無不符。（三）、「交通事業人員與交通行政人員相互轉任採計年資對照表」不得作為限制公務人員考績法第十一條第一項規定適用之依據：⒈按公務人員考績升等係公務人員考績法第十一條第一項之規定事項，而「交通事業人員與交通行政人員相互轉任採計年資對照表」係交通事業人員轉任交通行政人員職務辦法之附表，依該辦法第一條規定，其係依交通事業人員任用條例授權訂定。可知交通事業人員與交通行政人員相互轉任採計年資對照表非為公務人員考績法之子法或附屬規定，公務人員考績法第十一條及施行細則第十二條亦無一字提及以該「年資對照表」作為補充或限制適用之依據，換言之，所謂「交通事業人員與交通行政人員相互轉任採計年資對照表」僅為交通事業人員任用條例之子法「交通事業人員轉任交通行政人員職務辦法」之一附表，與公務人員考績法及其施行細則完全無任何法制上之關連，欠缺法令適用「連繫因素」，乃原處分及復審、再復審決定竟以該年資對照表限制公務人員考績法第十一條第一項第一款考績升等規定之適用，實至為荒謬。⒉再者，該交通事業人員與交通行政人員相互轉任採計年資對照表附註一明白規定：「本表．．．僅作為相互轉任採計年資提敍官職等之用」，與本案之考績升等事件顯屬二事，再復審決定竟以該對照表作為再復審人不得考績升等之理由，顯逾越該對照表明定之適用範圍，其謬誤自明。
四、交通事業人員與交通行政人員相互轉任採計年資對照表並無認定交通事業人員「相當職等」之效力：（一）該對照表附註一前段明定：「本表．．．僅作為相互轉任採計年資提敍官職等之用，．．．」足認該表係任用敍薪之法規，其效力僅及於轉任時之審敍薪級，當然不及於與審敍薪級無關之考績事項。（二）該對照表附註一後段更明定：「本表．．．不作為認定認用資格及列等支薪與人員調任之依據。」，該表既非「列等」之依據，乙○○及保訓會以之作為認定原告高員第二十二級之等級為相當於「第七職等」，即屬適用法規之錯誤。五、依保訓會⒏⒌八七公審決字第○○八五號再復審決定，亦足證保訓會同意前述對照表並無認定交通事業人員「相當職等」之效力：（一）該八十七年第○○八五號再復審事件之事實：該案當事人 李錫欣 於七十九年原任交通部視察，為第九職等本俸三級，七十九年十月轉任民用航空局台北航空貨運站（屬交通事業機構）人事室主任，經乙○○改敍為交通事業人員高員第二十一級，薪點四三○。至八十五年八月再轉任民用航空局（交通行政機關）第九職等科長，乙○○原認其七十九年十月至八十二年十二月間之交通事業人員年資係高員級第二十一級至第十八級，依前開對照表規定，僅相當於第七及第八職等，與再轉任後之第九職等「顯不相當」，拒絕予以採計，案經 李君 提起復審、再復審，經保訓會前開決定撤銷乙○○原處分及原復審決定。（二）該保訓會八七字第○○八五號再復審決定之主要理由如左：⒈除非公務人員俸給法明定限制適用範圍，否則不得以公務人員任用法或交通事業人員任用條例經立法授權之轉任辦法，限制俸給法第九條第一項適用之範圍。⒉交通事業人員轉任交通行政機關職務辦法第五條規定違背公務人員俸給法第九條第一項「得依規定核計加級至其職務等級最高級為止」之規定。⒊台北航空貨運站人事室主任之職務列等已跨列高級業務員第十六級以上，應屬（與第九職等）「性質程度相當之職務」。（三）從前述 李鍚欣君 案例，可得到與本案有關之左列結論：⒈李君由交通行政機關之交通部轉任交通事業機構之台北航空貨運站，係由「第九職等本俸三級」，轉任為「高級業務員第二十一級，薪點四三○」，經保訓會前開決定理由認定該「高級業務員第二十一級」係與「第九職等」相當，可以高級業務員第二十一級年資辦理第九職等之比敍。同理，本案原告係由「高級業務員第二十二級，薪點四一五」（與高級業務員第二十一級，薪點四三○僅差一個薪級）轉任「第八職等」，自亦應認為相當。⒉除非公務人員考績法明定限制適用範圍，否則不得以交通事業人員任用條例授權訂定之「交通事業人員轉任交通行政機關職務辦法」及其附表「交通事業人員與交通行政人員相互轉任採計年資對照表」限制公務人員考績法第十一條第一項考績升等之適用。⒊本案如認原告原任高員第二十二級，四一五薪點之職務，與第八職等不相當而不予升等，係違背公務人員考績法第十一條第一項之規定。⒋原告原任台灣鐵路管理局課員之職務列等已跨列高級業務員第二十級以上（按台灣鐵路管理局「課員」之職務列等，係跨列高級業務員第十級至第三十級，詳「交通事業人員資位職務薪級表（台灣鐵路管理局專用）」，自可認與第八職等相當。六、本案真正之問題，係交通事業人員與交通行政人員本屬不同之人事制度，根本無從單以薪級或薪點予以比對，論斷孰高孰低。一樣大學畢業，通過高等或乙等特考，有人分發至交通行政機關，有人分發至事業單位，一樣年年考績甲等，分發至交通行政機關者，六年後即可能取得第九職等資格，而分發至交通事業機構者，六年後至多為高員第二十四級，薪點三八五，如以前開「對照表」之排比，才第七職等而已，如此比對顯有失衡。基本而言，交通事業與交通行政人事制度既各有其歷史與淵源，如僅以薪級之比對論定職等，甚易生謬誤之結果，前述李錫欣君案即為一例。於此狀況之下，乙○○辦理交通行政與交通事業人員之相互轉任，當謹守有關法律之規定，在「法有明文」之要件下辦理相關人事業務，當事人自可接受。至法無明文或法律未授權之部分，即不得攀附援引，更不可擅自擴張某一法令之適用範圍，而用以剝奪或限制另一法律之規定權利。本案原告所再三陳述者，即乙○○以交通事業人員任用條例授權訂定之「交通事業人員轉任交通行政機關職務辦法」之附件「採計年資對照表」，限制公務人員考績法第十一條第一項第一款規定，是「於法無據」的！敬請判決撤銷其不法之處分，以保公務人員之權益等語。
被告答辯意旨略謂︰一、查公務人員任用法第三十三條規定略以：交通事業人員之任用，另以法律定之。是以，交通事業機構與交通行政機關係分屬不同任用體系，現職人員分別依各該相關法規審定資格並核敍俸（薪）級。嗣為促進交通事業人員及交通行政機關現職人員之交流，訂定「交通事業人員轉任交通行政機關職務辦法」與「交通行政人員轉任交通事業機構職務辦法」，茲考量公務人員俸給結構與交通事業人員資位職務之薪級結構本不相同，為使渠等人員於依上開轉任辦法相互轉任時採計年資提敍官職等級有一致標準，復訂定「交通事業人員與交通行政人員相互轉任採計年資對照表」。依該對照表規定，高員級二十二級四一五薪點，係相當行政機關薦任第七職等，被告以函復原告八十五年考績係以高級業務員二十二級（相當薦任第七職等）及薦任第八職等併資辦理，並無違誤。另查「交通事業人員轉任交通行政機關職務辦法」第五條第一項規定：「交通事業人員轉任交通行政機關職務，按其原敍資位，依前條規定，自最低職等本俸一級起敍。其轉任前曾任與轉任職務職等相當之服務成績優良年資，先按年提敍俸級至各該職等本俸最高級，其年終考成結果如『比照』合於公務人員考績法第十一條之規定者，並得採計取得較高職等或較高官等之任用資格。」僅曰『比照』而非『適用』，實乃因性質上之差異。準此，原告係於轉任當時，始取得薦任第八職等合格實授資格，然卻以轉任後被告審定薦任第八職等有案，即稱轉任前已具薦任第八職等任用資格，應屬誤解，合先敍明。二、另原告主張公務人員考績法施行細則第十二條前段係增加法律所無之限制應為無效一節，查依公務人員考績法第十一條規定略以，各機關參加考績人員任本職等年終考績連續二年列甲等者，取得同官等高一職等之任用資格，所稱任本職等年終考績，依同法施行細則第十二條規定，係指當年一至十二月任職期間均任同一職等辦理之年終考績而言。前開施行細則乃在闡釋本法條文意義，尚非增加法律所無之限制。三、茲以轉任交通行政機關職務之交通事業人員，依交通事業人員轉任交通行政機關職務辦法第五條規定，曾任年資應先按年提敍俸級至各職等本俸最高級，再比照依公務人員考績法第十一條第一項考績升等規定，以取得較高職等之任用資格。又同條文附表「交通事業人員與交通行政人員相互轉任採計年資對照表」規定，交通事業人員高員級二十二級僅比照公務人員之薦任第七職等。是以，原告於八十五年十月二十八日調任交通部專員，被告依上開規定，採其七十七年至八十四年考成年資，經換敍至薦任第八職等合格實授，以該員八十五年考績結果係以轉任前高級業務員第二十二級相當薦任第七職等與轉任後薦任第八職等之併資考績，尚無法以渠八十五年及八十六年考續連續二年考列甲等，取得薦任第九職等升等任用資格，被告之原處分於法並無不符。四、綜上所述，公務人員保障暨培訓委員會八八公審決字第○○○四號再復審決定，於法並無不合。爰依行政訴訟法第十六條規定，提出答辯如上，並請駁回原告之訴等語。
理由按「公務人員任現職，經銓敍合格實授，至年終滿一年者，予以考績；不滿一年者，得以前經銓敍有案之同官等或高官等職務，合併計算。但以調任並繼續任職者為限。」「各機關參加考績人員任本職等年終考績，具有左列各款情形之一者，取得同官等高一職等之任用資格：一、連續二年列甲等者。二、連續三年中一年列甲等二年列乙等者。」所稱「任本職等年終考績」為公務人員考績法第四條、第十一條第一項所明定。又『本法第十一條第一項所稱「任本職等考績」，係指當年一至十二月任職期間均任同一職等辦理之年終考績而言。」同法施行細則第十二條前段亦定有明文。本件原告原任臺灣鐵路管理局課員，歷至八十四年考成晉敍高級業務員二十二級四一五薪點，於八十五年十月二十八日調任交通部專員，經被告依交通事業人員轉任交通行政機關職務辦法之規定審定合格實授，並採其相當職等年資，核敍薦任第八職等本俸三級四七五俸點，歷至八十六年考績晉敍薦任第八職等本俸五級五○五俸點有案。原告於八十七年六月二十五日函被告擬以其參加八十五年、八十六年連續兩年年終考績核列甲等之結果，依公務人員考績法第十一條之規定辦理考績升等，案經被告以其八十五年考績係屬不同職等（轉任前核敍高級業務員二十二級相當薦任第七職等併計轉任後薦任第八職等）之併資考績，依公務人員考績法施行細則第十二條規定，無法併計八十六年考績結果，取得薦任第九職等之升等任用資格。原告不服，循序提起行政訴訟，而為如前揭事實欄所載之主張。惟查公務人員任用法第三十三條規定略以：交通事業人員之任用，另以法律定之。是以，交通事業機構與交通行政機關係分屬不同任用體系，現職人員分別依各該相關法令審定資格並核敍俸（薪）級，嗣為促進交通事業人員及交通行政機關現職人員之交流，訂定交通事業人員轉任交通行政機關職務辦法」與「交通行政人員轉任交通事業機構職務辦法」，茲考量公務人員俸給結構與交通事業人員資位職務之薪級結構本不相同，為使渠等人員於依上開轉任辦法相互轉任時採計年資提敍官職等級有一致標準，復訂定「交通事業人員與交通行政人員相互轉任採計年資對照表」。原告於調任交通部專員時依該對照表規定，高員級二十二級四一五薪點，係相當行政機關薦任第七職等，並採其相當職等年資，乃核敍為薦任第八職等，是以原處分函復原告以原告八十五年年終考績係以高級業務員二十二級（相當於薦任第七職等）及薦任第八職等併資辦理，復依上開轉任辦法附表「交通事業人員與交通行政人員相互轉任採計年資對照表」規定，高員級二十二級僅相當薦任第七職等，依上開規定無法以八十五年及八十六考績連續二年考列甲等，取得薦任第九職等升等任用資格等情，於法並無違誤。原告主張其於八十五年一月至同年十月轉任前之身分即高員二十二級，即相當於薦任第八職等，故原告於轉任前之身分與轉任後之身分，應屬相當，與公務人員考績法施行細則第十二條前段所稱之「同一職等」並無不符云云，尚非有據。次查「交通事業人員轉任交通行政機關職務辦法」第五條第一項規定：「交通事業人員轉任交通行政機關職務，按其原敍資位，依前條規定，自最低職等本俸一級起敍。其轉任前曾任與轉任職務職等相當之服務成績優良年資，先按年提敍俸級至各該職等本俸最高級，其年終考成結果如『比照』合於公務人員考績法第十一條之規定者，並得採計取得較高職等或較高官等之任用資格。」僅曰『比照』而非『適用』，實乃因性質上之差異。準此，原告係於轉任當時，始取得薦任第八職等合格實授資格，然卻以轉任後被告審定薦任第八職等有案，即稱轉任前已具薦任第八職等任用資格，應屬誤解。原告復主張「交通事業人員與交通行政人員相互轉任採計年資對照表」不得作為限制公務人員考績法第十一條第一項規定適用之依據，被告作為認定原告高員第二十二級之等級為相當於第七職，即屬適用法規之錯誤云云，亦無可取。原告另主張公務人員考績法施行細則第十二條前段係增加法律所無之限制應為無效一節，查依公務人員考績法第十一條規定略以，各機關參加考績人員任本職等年終考績連續二年列甲等者，取得同官等高一職等之任用資格，所稱任本職等年終考績，依同法施行細則第十二條規定，係指當年一至十二月任職期間均任同一職等辦理之年終考績而言。前開施行細則乃在闡釋本法條文意義，尚非增加法律所無之限制，原告此項主張，仍不足採。至原告所引保訓會八七公審決字第○○八五號再復審決定關於訴外人李錫欣之案例，核屬另案，且案情不同，自難比附援引，併予敍明。綜上所述，本件原處分及一再訴願決定，俱無違誤。原告起訴意旨，難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十九年三月十七日
行政法院第五庭
審判長評事 廖政雄
評事 趙永康 評事 沈水元 評事 林清祥 評事 姜仁脩 右正本 證明與原本無異
法院書記官陳佩玲中華民國八十九年三月二十日