裁判字號：最高行政法院92年判字第796號判決
裁判日期：民國92年06月19日
裁判案由：眷舍
最高行政法院判決九十二年度判字第七九六號
上訴人甲○○
己○○
卯○地○○Ｇ○○Ｆ○○未○○Ｅ○○Ｄ○○乙○○午○○辰○○丙○○亥○○Ｉ○○○玄○○辛○○巳○○丁○○戊○○Ｈ○○Ｊ○○黃○○子○○○
壬○丑○○戌○○寅○○Ｃ○○○Ｂ○○Ａ○○庚○○○天○○○宙○○宇○○申○○被上訴人國防部代表人酉○○訴訟代理人 徐克銘 律師右當事人間因眷舍事件，上訴人對於中華民國九十年十月十一日臺北高等行政法院八十九年度訴字第一五○二號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由上訴人之上訴意旨略謂：一、本件原係被上訴人為了提供高雄市左營區 海光 三村、勝利新村及聯勤四知十四村之土地於高雄市政府，供為闢建公園綠地之用，從而衍生與上訴人等人發生遷村及損失補償契約，並非執行老舊眷村改建之計畫，自無眷改條例之適用。且被上訴人執行上開遷村及補償計劃，早於八十四年間即開始著手進行，此有 王天競 立委於八十五年四月五日致前國防部蔣部長 仲苓 之函及被上訴人所屬 章植南 處長於八十五年一月三十一日在高雄市政府國宅處宣達之宣達回憶錄在卷可佐。而國軍老舊眷村改建條例於八十五年二月五日始公布施行，且該條例第二十八條又明示不溯既往之原則，則本件遷村及損失補償事宜原無眷改條例之適用，更益有徵。參以被上訴人明知眷改條例於八十五年二月五日已公布施行，且明知該條例第二十八條明示不溯既往之原則，卻仍於八十九年五月九日遷購翠峰國宅協調會中，不分原眷戶及公地自建戶，所有拆遷戶（五百二十二戶）購置翠峰國宅之房地價款中百分之八十五，概由三村土地價款折抵，不足部分由被上訴人依預算程序撥付高雄市政府；繼之，其於同年八月十九日與高雄市政府所簽訂之協議書中亦約定國宅售價百分之八十五由五百二十二拆遷戶自行繳納，餘百分之八十五價額連同利息由被上訴人負責籌款，亦不分原眷戶與自建戶；同年九月十二日，海軍總部眷服處處長 董英宏 交於上訴人等人之「申請書」，亦明載被上訴人願輔助申請人購置二十六坪型國宅乙戶，與原眷戶之申請書上所載者並無二致；同年十月五日，被上訴人又命上訴人等人儘速抽籤，僅速遷住於翠峰國宅，迄今亦無與上訴人簽立任何房宅價售之契約，與原眷戶者亦無不同；同年十月七日，被上訴人所屬海軍總司令部檢送海光三村等三村遷住翠峰國宅之名冊於高雄市政府，亦未將原眷戶與公地自建戶區別，且於八十七年四月三十日將所謂拆遷補償款直接撥付於高雄市政府而未支付於上訴人等人。凡此，均與眷改條例就所謂違占建戶之相關規定不符，足見被上訴人自始亦非依據眷改條例之規定執行改建計畫，而係執行遷村及損失補償之計劃，從而，本件並無眷改條例之適用，至為灼然，凡此，亦經上訴人於呈原審書狀中陳述綦詳。乃原審判決就上訴人所為上開主張何以不足採，未有支字片語述及。且於理由㈠載稱：「故原告等並非領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶，而係經主管機關存證有案之『違占建戶』，依前開眷改條例第三條第二項、第五條第一項及第二十三條第一、二項之規定，自不得享有與『原眷戶』相同之權益。」等語，其判決難謂無理由不備及適用法規不當之違法。二、次按，行政程序法第一百三十九條固規定：「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」，然則，行政程序法係於九十年一月一日始施行，依中央法規標準法第十四條所定：「法規特定有施行日期．．．者，自該特定日起發生效力。」。系爭行政契約既成立於行政程序法施行前，自無上開法條之適用，從而，系爭行政契約之有效成立，自不以書面為必要。乃原審判決理由㈤略謂：「系爭案件雖係發生於上開法律施行之前，惟其法理本可適用。故縱使前國防部部長 蔣仲苓 及被告所屬眷服處處長章植南有上開口頭承諾，但因原告與被告間，欠缺行政契約合法之形式成立要件，應不認為有公法契約存在。」等語，其判決已非無不適用法規及適用不當之違法；況八十五年五月九日之「高雄市海光三村等三村遷購『翠峰國宅』事宜協調會議記錄」、「國防部與高雄市政府土地買賣協議書」、輔助購置國宅申請書均為遷村及補償之書面協約或契約，俱附原審卷可查，原審法院竟視而不見，其判決亦非無不依證據之違法；甚者，被上訴人於原審並未主張兩造間之行政契約欠缺書面之形式要件而未成立，原判決竟認作主張之，其判決於法亦有未洽。三、復查，「以契約訂定向第三人為給付者，要約人得請求債務人向第三人為給付，其第三人對於債務人亦有直接請求權。」，民法第二百六十九條第一項定有明文。被上訴人為履行其因執行遷村計畫而與上訴人等所訂之損失補償契約，而於八十五年八月十九日與高雄市政府訂立土地買賣協議書，其雙方約定五百二十二戶拆遷戶之購屋款百分之八十五之價款連同利息，由被上訴人負責籌款，且自拆遷戶簽約之日起二個月內向高雄市政府付清等情，有該土地買賣協議書在原審卷足憑，核該協議之性質應為公法上利益第三人之契約，至為明顯。上訴人等人既為該契約受利益之第三人，自亦得依上開協議書，類推適用民法上開規定，請求被上訴人為本案之給付。上訴人就此已於原審法院主張之，亦經原審判決於事實欄甲、
貳、四、載列明確。惟上訴人此項主張如何不可採，原審判決理由未有支字片語提及，原判自亦有判決理由不備之違法。請判決廢棄原判決等語。
被上訴人則以：一、按上訴人於上訴理由狀第一點有認：第一、原審判決未就其非違建戶之部份予以審酌；第二、原審判決理由四之㈠中載稱：「故原告等並非領有主管機關．．．自不得享有與『原眷戶』相同之權益」，難謂無理由不備及適用法規不當之違法云云。惟㈠經查，原審判決理由四㈠中載明：「原告自認其等均係高雄市左營區海勝里海光三村及勝利新村之榮民（眷）住戶，且大都早在六十四年海軍總部首次眷舍清查之前，即已進住在海勝里海光三村及勝利新村的眷戶，惟未經眷村管理員提報眷籍建卡，此有海軍眷籍資料校核表及海軍列管高雄市左營區海光三村、勝利新村公地自建（有眷）戶清查、列管紀錄檢核表在卷可稽，堪認屬實。」，原審法院並以此為由，認其應非原眷戶而係違建戶，尚無所指理由不備之違法。㈡次查，本件上訴人等所在之高雄市左營區海勝里海光三村及勝利新村，洵屬於國軍老舊眷村改建條例公布施行後始進行之遷建工作，此觀諸上訴人等於原審法院提出之認證書暨申請書均為八十五年九月間（在國軍老舊眷村改建條例公布施行之八十五年二月五日後）作成等情以視，即可證之。甚且，「本條例施行前，經行政院核定遷建騰空之眷村土地，依本條例規定辦理」復為「國軍老舊眷村改建條例」第二十八條第二項定有明文，本件上訴人等所在之高雄市左營區海勝里海光三村及勝利新村係騰空遷往高雄市翠峰國宅，既為遷空遷建之眷村土地，揆諸上開規定，自仍應依「國軍老舊眷村改建條例」之規定辦理。㈢尤有甚者，上訴人等所提出前揭原審起訴狀所附證九之申請書載明「．．．依照國軍老舊眷村改建條例暨其施行細則辦理．．．」等語，復經上訴人等親自簽章並由臺灣高雄地方法院公證處認證在案，益見本件適用國軍老舊眷村改建條例，殆無疑義。㈣準此以言，原審非但已依法調查事證並審究後始認定上訴人等該當違建戶之要件而非原眷戶，無論係法令之明文規定抑或係上訴人等自行提出由其親自簽章並經法院認證之文件所載，亦認應適用國軍老舊眷村改建條例，再再證明原審判決並無任何理由不備及適用法規不當之違法；甚且，上訴人等於原審審理時非但對其不具原眷戶資格而僅屬違建戶乙事未予爭執─爭點集中於其主張之公法上契約之請求權是否存在，甚且言詞辯論時復從未質疑本件是否適用「國軍老舊眷村改建條例」，今上訴鈞院時始提出此一迥異於以往之主張，殊無可採！二、復按，上訴人於上訴理由狀第二點有認：第二、原審判決理由四之㈤有謂：「系爭案件雖係發生於上開法律施行之前，．．．應不認為有公法契約存在」，非無不適用法規或適用法規不當之違法云云；第二、八十五年五月九日之「高雄市海光三村等三村遷購翠峰國宅事宜協調會議記錄」、「國防部與高雄市政府土地買賣協議書」、輔助購置國宅申請書等俱附原審卷查，原審法院竟視而不見，其判決亦非無不依證據之違法；第三、上訴人又稱被上訴人於原審並未主張兩造間之行政契約欠缺書面之形式要件而未成立，原判決竟認作主張之，其判決於法亦有未洽。惟㈠綜觀原審判決理由四㈤所載，主要即在審酌上訴人所主張八十四年底前國防部部長蔣仲苓答應立委王天競「願負全負」、八十四年十一月十二日及八十五年一月三十一日在高雄市政府國宅處，被上訴人所屬眷服處處長章植南「合理交待與從寬認定」及「一視同仁」之非書面口頭承諾，縱屬事實但是否即可認兩造間存有損失補償之公法上契約乙事；其主要理由不外以行政契約因涉及公權力之行使且係由公務員參與作成，故在通常情形以書面形式為必要云云。㈡至原審判決理由第四之㈤引述行政程序法第一百三十九條之規定，既曰「參諸」、「自明」及「惟其法理本可適用」等語，顯見其不外以法律之具體規定所蘊含之法理為證，以充實其論述之基礎，並非直接於本案中適用該條文，故而上訴人所指原審判決有不適用法規或適用法規不當之違法，洵屬謬誤。㈢至上訴人所舉八十五年五月九日之「高雄市海光三村等三村遷購翠峰國宅事宜協調會議紀錄」、「國防部與高雄市政府土地買賣協議書」、輔助購置國宅申請書等事證，原審判決於理由四之㈢、㈣分別詳細記載審酌採認與否之原因理由，非但以所載內容詳予審究當事人意思，甚且調查文件之主觀效力範圍及相關會議出席當事人資格，何來如上訴人所指「原審法院竟視而不見，其判決亦非無不依證據之違法」？㈣經查，被上訴人於原審提出之答辯狀第二之㈣點中即有謂「．．．尤有甚者，行政機關向來任何意思表示皆以一定公文書明確行之，殊難想像如原告所主張涉及人民重要權益，且與法律明文規定有所牴觸之公法上契約，．．．洵與事實不符」等語，即可推知被上訴人在原審即不無主張公法上契約應為書面要式之意。㈤退萬步言，「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束」為行政訴訟法第一百二十五條第一項所明定，另法院本就有依法審判之義務，初不以當事人之主張為限，自不待言。本件公法上契約是否具書面要式以及是否要具備書面要式，洵屬事實問題及法院本於職權解釋、適用法律之問題，揆諸前揭條文及說明，自不受被上訴人主張之限制。誠如前開所陳，被上訴人於原審法院即已提出是項主張固不待言，縱未提出，原審判決亦未有因此即被認違法之理，上訴人以此為由，於法尚難謂為有理。三、末按，上訴人認渠等與高雄市政府間之買賣協議書為公法上利益第三人之契約，此一主張未經原審採認卻無任何理由，故有判決理由不備之違法等語；惟誠如前述二之㈢點所載，上訴人主張兩造間或有公法上利益第三人契約之事實，不外以「高雄市海光三村等三村遷購翠峰國宅事宜協調會議紀錄」、「國防部與高雄市政府土地買賣協議書」、「輔助購置國宅申請書」等事證為據，惟各該事證均經原審法院審究而認兩造間應無契約關係存在，殊無上訴人所指「判決理由未有隻字片語提及，原判自亦有判決理由不備之違法」等情。請判決駁回上訴人之訴等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人主張其等與被上訴人間成立公法上之損失補償契約，固據提出「宣達證言回憶錄」、國防部（八五）祥址字○五二五一號函暨「高雄市海光三村等三村遷購翠峰國宅事宜協調會議紀錄」、「土地買賣協議書」、「遷購翠峰國宅說明申請書」、法院之認證及繳款通知書為證，惟為被上訴人所否認。經查：一、上訴人自認其等均係高雄市左營區海勝里海光三村及勝利新村之榮民（眷）住戶，且大都早在六十四年海軍總部首次眷舍清查之前，即已進住在海勝里海光三村及勝利新村的眷戶，惟未經眷村管理員提報眷籍建卡，此有海軍眷籍資料校核表及海軍列管高雄市左營區海光三村、勝利新村公地自建（有眷）戶清查、列管紀錄檢核表在卷可稽，堪認屬實。故上訴人等並非領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶，而係經主管機關存證有案之「違占建戶」，依國軍老舊眷村改建條例（以下簡稱眷改條例）第三條第二項、第五條第一項及第二十三條第一、二項之規定，自不得享有與「原眷戶」相同之權益。二、上訴人主張八十五年元月三十一日之「宣達證言回憶錄」（以下簡稱回憶錄）中宣達：「五二二戶（含自建戶）皆屬原眷戶。」「公地自建戶是榮民、遺眷身分者，給與原眷戶同樣補償、單身戶也可在五百二十二戶之內配舍」等語，係「公地自建戶與原眷戶享同等權益」之允諾行為，自屬諾成契約，於意思表示一致時即為生效。惟：（一）、回憶錄載明「宣達」係在八十五年元月卅一日上午十時半至下午二時於高雄市府國宅處會客室所為，惟該紙紀錄右下角復記載日期為「八五年二月廿三日」，顯為事後所制作；且兩者時間差距三個星期以上，又無其他當場書面之會議紀錄或錄音，其內容不免有斷章取義、甚至曲解原意之虞，其真實性堪慮。（二）、回憶錄所載之內容，似以時任被上訴人眷服處長章植南（即宣達人）所言者為主，而聽證人皆有簽名，卻獨欠「宣達人」章植南之親筆簽名，自難認代表被上訴人之宣達人就該回憶錄之內容，與聽證人（包括自建戶代表）有意思表示之合致。（三）、該回憶錄中第四之（一）點記載「張里長告知等候在會客室三位代表稱：章處長在會中宣達五二二戶（含自建戶）皆屬原眷戶」，第四之（二）點末段記載：「．．．文未下達前不宜公開等語。」前者，係二手傳遞之訊息，是否屬實不無疑義。後者，縱有宣達之事，亦僅係章植南私下所為之說明，一切處理結果仍有待正式決定（公文書）之送達為據，尚不得認為被上訴人已對上訴人為回憶錄所載內容之承諾。三、上訴人主張國防部八十五年五月二日（八五）祥址字○五二五一號函（以下簡稱國防部五二五一號函）暨八十五年五月九日之「高雄市海光三村等三村遷購翠峰國宅事宜協調會議紀錄」（以下簡稱會議紀錄）及「土地買賣協議書」（以下簡稱協議書），亦為被上訴人與上訴人間成立公法上契約之佐證。惟：（一）、觀諸會議紀錄結論各點，其內容係高雄市政府及被上訴人間為海光三村等三村遷購翠峰國宅案，分別就海光三村等作為買賣標的之土地所有權移轉、上開土地價額、土地價款與翠峰國宅房地價款如何折抵、地上物之騰空及應撥付予高雄市政府之利息等事項協調達成共識，此均為高雄市政府與被上訴人間之權利義務關係之約定。而國防部五二五一號函不外檢附會議紀錄並要求所屬：「儘速辦理協議書簽訂事宜」，查該會議紀錄及嗣後被上訴人與高雄市政府之間所締結之協議書，其內容幾乎如出一徹，足見該函及會議紀錄係針對被上訴人及高雄市政府間所締結之協議書所為之前置程序，尚與上訴人等無涉。上訴人據以主張渠等與被上訴人間有公法上契約存在，洵屬誤會。（二）、另查，該次會議出席自稱係海光三村、勝利新村及四知十四村眷戶代表者，乃 張立基 、 楊學廉 及 張苑生 等三人，其中張立基及楊學廉等二人為原眷戶，此有國防部列管原眷戶眷籍資料影本附卷可稽。至張苑生之父、母分別為 張恩普 及 王蕙仙 ，其中張恩普亦為原眷戶，此亦有原眷戶眷籍資料影本附卷可稽。而張苑生當時確係代理其為原眷戶之父母出席，上開事實亦為上訴人所不爭執（參見原審法院九十年五月九日準備程序筆錄）。準此以言，當時會議出席之自稱眷戶代表均為原眷戶或其代理人，渠等尚難代表違占建戶之利益，且無上訴人或其委任之代理人出席該會議，自不得認為被上訴人與上訴人就該會議紀錄之內容有何意思表示之合致。（三）、上訴人等係「違占建戶」而非「原眷戶」，已於前開一、說明。依眷改條例第二十三條第一項之明定，被上訴人僅得應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄巿、縣（巿）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款與上訴人。故被上訴人與高雄市政府協議書第七條所定之付款方式，雖係由受分配之拆遷戶於簽約進住時自行繳納價款百分之十五，餘百分之八十五則由被上訴人「負責籌款」，然此所謂「負責籌款」係指由被上訴人依法提供補助購宅款予符合眷改條例所指原眷戶資格之受分配戶繳付餘款，至不符「原眷戶」資格而依法未能享有輔助購宅款之違占建戶者，由被上訴人協助渠等辦理銀行貸款繳納，要非全數逕由被上訴人代所有受分配戶負給付之責。（四）、協議書內容係被上訴人與高雄市政府間為執行國軍老舊眷村改建，由高雄市政府承購被上訴人所有之高雄市○○區○○段一五○、一五六及一五七地號，面積分別為五．六一○八公頃、○．○三九四公頃及○．○○四三公頃，合計面積為五．六五四五公頃之國有土地，並由高雄市政府以成本價格提供翠峰社區部分國宅交被上訴人依法分配，本於契約相對性之法理，自係被上訴人與高雄市政府間之權利義務關係，要與上訴人等無涉。（五）、上訴人等罔顧上開眷改條例已有明文之規定，逕以與其無涉之協議書規定，認其可取得國宅所有權而不負給付義務，殊無可採。四、上訴人主張依「遷購翠峰國宅說明申請書」（以下簡稱申請書）、法院之認證及高雄市政府出售國民住宅（店舖）繳款通知書（以下簡稱繳款通知書）等書面，應可認被上訴人與上訴人間存在某種公法上之契約，惟：（一）、該申請書係上訴人等為以成本價格承購國宅並取得違占建戶權益（僅係輔助購置國宅乙戶，而非給與輔助購宅款）之申請書，為定型化條款且未有被上訴人之簽署，與應由雙方意思表示合致之契約，顯然有異。甚且，被上訴人所為者係准駁上訴人等之申請，並未與上訴人間就具體權利義務有任何交涉協商，與契約所約定權利義務係由締約當事人共同協議者，亦有不相同，足見該申請書僅係上訴人等為取得違占建戶權益之申請，而被上訴人所為之准駁決定則係行政處分，尚非上訴人所稱之公法上契約。（二）、高雄市政府所制發之繳款通知書僅係高雄市政府基於其與上訴人間之房屋買賣契約，通知上訴人等繳款之書面，要與被上訴人無涉。五、上訴人基於八十四年底前國防部部長蔣仲苓答應立委王天競「願負全責」、八十四年十一月十二日及八十五年一月三十一日在高雄市政府國宅處，被上訴人所屬眷服處處長章植南「合理交待與從寬認定」及「一視同仁」之非書面口頭承諾，主張其與被上訴人間存在有損失補償之公法上契約。惟查，私法契約以不要式為原則，行政契約則因涉及公權力之行使且係由公務員參與作成，故在通常情形以書面方式為必要，此參諸九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十九條規定：「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定」，自明。系爭案件雖係發生於上開法律施行之前，惟其法理本可適用。故縱使前國防部部長蔣仲苓及被上訴人所屬眷服處處長章植南有上開口頭承諾，但因上訴人與被上訴人間，欠缺行政契約合法之形式成立要件，應不認為有公法契約存在。綜上所述，上訴人主張其與被上訴人間有公法上損失補償契約存在，惟就實質要件而言，上訴人與被上訴人間其意思表示並未合致；就形式要件而言，亦未以書面方式為之，故上訴人之主張為不可採。從而，上訴人本於公法上損失補償之契約關係，請求被上訴人給付高雄市政府關於上訴人購買翠峰國宅房地價款計四千六百七十五萬六千一百零二元整，及自八十五年十月五日起至清償日止，按年利率百分之五點一五計算之利息，即屬無據，應予駁回。上訴人之訴既經駁回，且其假執行之聲請亦無法律依據，應併予駁回。因而依行政訴訟法第八條第一項、眷改條例第三條第二項、第五條第一項前段、第二十三條第一、二項之規定駁回上訴人前訴訟程序之訴，核無違誤。
查本件應適用眷改條例相關規定，且上訴人等係「違占建戶」而非「原眷戶」，又被上訴人與高雄市政府簽訂之土地買賣協議書，本於契約相對性之法理，係被上訴人與高雄市政府間之權利義務關係，與上訴人等無涉，均經原審調查證據，詳加敘明事實及法律上理由。而依眷改條例第二十三條第一項之明定，被上訴人僅得應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄巿、縣（巿）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款與上訴人。故被上訴人與高雄市政府協議書第七條所定之付款方式，雖係由受分配之拆遷戶於簽約進住時自行繳納價款百分之十五，餘百分之八十五則由被上訴人「負責籌款」，然此所謂「負責籌款」係指由被上訴人依法提供補助購宅款予符合眷改條例所指原眷戶資格之受分配戶繳付餘款，至不符「原眷戶」資格而依法未能享有輔助購宅款之違占建戶者，由被上訴人協助渠等辦理銀行貸款繳納，要非全數逕由被上訴人代所有受分配戶負給付之責，亦經原判決敘明理由。上訴意旨仍執前詞，主張本件並無眷改條例之適用，且上訴人與高雄市政府簽訂之土地買賣協議書，應為公法上利益第三人之契約，可以作為本件上訴人請求被上訴人向高雄市政府給付之基礎，原判決有判決不備理由之違法云云，聲明廢棄，難認有理由，應予駁回。至上訴人基於八十四年底前國防部部長蔣仲苓答應立委王天競「願負全責」、八十四年十一月十二日及八十五年一月三十一日在高雄市政府國宅處，被上訴人所屬眷服處處長章植南「合理交待與從寬認定」及「一視同仁」之非書面口頭承諾，主張其與被上訴人間存在有損失補償之公法上契約部分，因無具體證據證明上訴人與被上訴人之間確有合意存在，故不能僅因被上訴人機關人員之口頭承諾，而於上訴人與被上訴人之間成立契約。原判決理由雖有不同，惟結果並無不合，併予指明。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年六月十九日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官吳明鴻法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官王福瀛中華民國九十二年六月二十六日