裁判字號：臺灣高等法院臺南分院93年重上國字第4號民事判決
裁判日期：民國93年11月23日
裁判案由：國家賠償
臺灣高等法院臺南分院民事判決九十三年度重上國字第四號Ｊ
上訴人戊○○
丙○○
甲○○
乙○○訴訟代理人陳文彬律師被上訴人嘉義縣政府法定代理人丁○○訴訟代理人黃木春律師複代理人蕭敦仁律師
楊漢東律師右當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國九十三年六月三十日臺灣嘉義地方法院第一審判決（九十二年度重國字第一號）提起上訴，經本院於九十三年十一月九日言詞辯論終結，茲判決如下：
主文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、本件上訴人向被上訴人請求國家賠償，已於九十一年十一月二十七日以書面提出國家賠償請求書，於同年十二月三十日為被上訴人所拒，有嘉義縣政府九十一年法賠字第四號拒絕賠償理由書一份附卷可稽（見原審卷第十一至十二頁），上訴人提起本件訴訟符合國家賠償法第十條第一項、第十一條第一項程序上之規定，合先敘明。
二、本件上訴人起訴主張：被上訴人於七十六年五月間標售坐落嘉義縣○○鎮○○段九之三號及同段九之六號土地（下稱系爭土地），標售前編印之嘉義縣海埔地開發簡介內容將系爭土地列為商業區，上訴人遂於七十六年六月二日共同以新臺幣（下同）一千二百萬元向被上訴人標購取得系爭土地，嗣於七十六年七月十五日完成所有權移轉登記，即上訴人戊○○、丙○○、甲○○、乙○○所有權應有部分各為四分之一、三分之一、四分之一、六分之一。詎上訴人付清價金後，被上訴人竟於七十六年六月四日發布實施之都市計畫將系爭土地之使用分區劃為「布袋港站」，致上訴人無法開發利用或轉售系爭土地，屢向被上訴人陳情，均遭被上訴人覆稱下次都市計畫通盤檢討時再予修正，並遲至九十一年十月三日方將系爭土地使用分區變更為「第二種商業區」，被上訴人所屬公務員顯有因故意或過失怠於執行職務，致人民權利遭受損害之情事，經以書面向被上訴人請求國家賠償，竟遭拒絕。又被上訴人以載明為商業區之土地出賣與上訴人後，竟將該地之都市計畫土地使用分區劃為「布袋港站」，顯亦有民法不完全給付之情形。上訴人因本次買賣向銀行貸款九百六十萬元，共支付買賣價金一千二百萬元，竟取得使用分區為「布袋港站」之土地，十五年來無法利用開發或轉售，如依上訴人向銀行貸款利率即週年利率百分之九點七五計算，上訴人之損失即達一千七百五十五萬元，又被上訴人不完全給付所造成上訴人之遲延損害，因被上訴人持續未為符合債之本旨的給付，而使上訴人之損害隨時間的經過陸續發生，猶如土地遭人無權占用一般，是上訴人仍得請求被上訴人自九十一年十一月二十七日回溯十五年期間之不完全給付損害賠償請求。爰依國家賠償法第二條第二項及修正前民法第二百二十七條規定提起本訴，求為命被上訴人給付上訴人戊○○四百三十八萬七千五百元，上訴人丙○○五百八十五萬元，上訴人甲○○四百三十八萬七千五百元，上訴人乙○○二百九十二萬五千元，及各自九十一年十一月二十七日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息之判決。原審為上訴人敗訴之判決，上訴人提起上訴，並聲明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人戊○○四百三十八萬七千五百元，給付上訴人丙○○五百八十五萬元，給付上訴人甲○○四百三十八萬七千五百元，給付上訴人乙○○二百九十二萬五千元，及各自九十一年十一月二十七日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。㈢願供擔保，請准宣告假執行。
三、被上訴人則以：系爭土地之標售公告並未載明為商業區，且於八十一年間接獲上訴人陳情後，即設法補救，惟因該都市計畫甫於八十年十月一日修正發布實施，依法不得隨時任意變更，待八十五年通盤檢討後，即將系爭土地之使用分區變更為商業區，報請內政部核定，於九十一年十月三日公告發布實施，此係因上訴人未即時通知被上訴人，始無法及早變更都市計畫，現已完成變更系爭土地之使用分區，對上訴人並無損害。上訴人標購系爭土地，本應依約給付價金，其所負擔之利息係其履行買受人義務所生之負擔，並非被上訴人給付買賣標的物所生之損害，上訴人據以請求被上訴人賠償貸款之利息損失，並無理由。況被上訴人於七十八年間在系爭土地西北側商業區內投資數千萬元興建「布袋海運大樓」，嗣因海水深度不夠，大輪船無法進出，致布袋港開發計畫終止，原預期之海運利益落空，附近土地地價下跌，前開海運大樓至今閒置，損失數千萬元而無收益，鄰近商業亦不繁榮，足證系爭土地縱於上訴人購買時可作商業區使用，上訴人投入資金建設，將會遭受更大損失，未予開發利用，應對上訴人較為有利，因此被上訴人當時將系爭土地劃為「布袋港站區」，實未對被上訴人發生損害。被上訴人嗣於本院主張：㈠上訴人於同年七月十五日辦妥所有權移轉登記，而擴大布袋港都市計劃是在七十六年六月四日發布實施，上訴人如主張其標購之土地使用分區不符，被上訴人有不完全給付，而發生損害，要求損害賠償，自七十六年六月四日都市計劃發布實施之日起即得行使請求權，消滅時效開始起算。乃上訴人至九十二年三月始起訴請求已經十六年，其消滅時效已完成，被上訴人主張消滅時效抗辯。㈡國家賠償請求權，自請求權人知有損害之時起，因二年間不行使而消滅，自損害發生時起，逾五年者亦同，國家賠償法第八條定有明文。上訴人自前開都市計劃發布時起即知使用分區不同，發生損害。至遲於八十一年向被上訴人陳情時即知悉，時效開始起算，至其提出請求時，消滅時效也已完成，被上訴人就此主張消滅時效抗辯。㈢標售公告並未標明是商業區，被上訴人為土地出賣人，已將所有權移轉登記給上訴人，並交付土地，完全依債務本旨給付。雖布袋港開發簡介有列為商業區，但非屬標購之文件或附件，不能據以加重出賣人之責任等語資為抗辯。並於本院聲明：㈠上訴駁回。㈡訴訟費用由上訴人負擔。
四、上訴人主張：被上訴人於七十六年六月間標售系爭土地，標售前編印之嘉義縣海埔地開發簡介內容將系爭土地列為商業區，上訴人於七十六年六月二日共同以一千二百萬元向被上訴人標購取得系爭土地，並於七十六年七月十五日完成移轉登記，上訴人戊○○、丙○○、甲○○、乙○○所有權應有部分各為四分之一、三分之一、四分之一、六分之一。被上訴人嗣於七十六年六月四日發布實施之都市計畫將系爭土地之使用分區劃為「布袋港站」，嗣都市計畫通盤檢討時，被上訴人再將系爭土地之使用分區變更為「第二種商業區」，經報請內政部核定，於九十一年十月三日公告發布實施等情，有七十四年八月增訂嘉義縣海埔地開發簡介、嘉義縣布袋鎮公所簡便行文表、嘉義縣都市計畫土地使用分區證明書、土地登記簿謄本、嘉義縣政府公告等件附卷可稽（見原審卷第六四至六五頁、八至九頁、三十至三五頁、一二一至一二三頁），並為被上訴人所不爭，應堪信上訴人上開主張為真實。
五、上訴人復主張伊等於七十六年六月二日共同以一千二百萬元標購取得系爭土地，並於七十六年七月十五日完成所有權移轉登記，被上訴人竟於七十六年六月四日發布實施之都市計畫將系爭土地之使用分區劃為「布袋港站」，致上訴人無法開發利用或轉售系爭土地，被上訴人應負修正前民法不完全給付損害賠償責任云云，則為被上訴人所否認，並以前情置辯。經查：
（一）按「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院五十八年判字第二七○號判例及六十一年裁字第一五九號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」（司法院大法官解釋第四四八號可資參照）。本件兩造標售承買系爭縣有地所生之權利義務關係，揆諸上開解釋之意旨，屬私法上契約行為，而非公務機關執行職務，行使公權力之行為結果，應無疑義。
（二）復查「不完全給付請求損害賠償，其請求權時效應適用民法第一百二十五條規定為十五年」（最高法院八十七年度台上字第二八三五判決參照），又消滅時效，自請求權可行使時起算，民法第一百二十八條前段定有明文，至民法第一百二十八條所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言（最高法院七十七年台上字第八一七號判決參照），按系爭土地上訴人係於七十六年六月二日共同向被上訴人標購取得，並於七十六年七月十五日完成所有權移轉登記，至交付土地之時間，被上訴人主張係於七十六年六月一日，並為上訴人所不爭執（見原審卷第二一頁筆錄），嗣上訴人又主張應係不動產登記的時間即七十六年七月十五日（見原審卷第五八頁筆錄），被上訴人係於七十六年六月四日發布實施之都市計畫將系爭土地之使用分區劃為「布袋港站」，則至遲上訴人於七十六年七月十五日辦畢移轉登記時起即得主張不完全給付損害賠償請求權，上訴人遲至九十二年三月二十六日始提起本件訴訟，顯已逾上述十五年時效，雖上訴人辯稱：被上訴人持續未為符合債之本旨的給付，而使上訴人之損害隨時間的經過陸續發生，猶如土地遭人無權占用一般，是上訴人仍得請求被上訴人自九十一年十一月二十七日提出國家賠償請求時起回溯十五年期間之不完全給付損害賠償云云，然按「債務人不為給付或不為完全給付者，債權人得聲請法院強制執行，並得請求損害賠償」，修正前民法第二百二十七條定有明文，亦即債權人主張債務人未為完全之給付，其可請求強制執行及損害賠償，而非僅損害賠償一途，惟不完全給付之請求權既因十五年期間之經過即歸消滅而不得主張，自無從使歸於消滅之請求權得再主張因時間的經過陸續發生，否則時效消滅制度形同虛設，上訴人上開主張，顯有誤解，而不可採。是被上訴人就上訴人所主張之不完全給付損害賠償請求權，為時效之抗辯，應屬有據，而為可採。
六、按國家賠償法第二條第二項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同」，則凡公務員職務上之行為符合：行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件，而非純屬天然災害或其他不可抗力所致者，被害人即得分就積極作為或消極不作為，依上開法條前段或後段請求國家賠償，該條規定之意旨甚為明顯，並不以被害人對於公務員怠於執行之職務行為有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行為必要。惟法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，例如斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地（司法院大法官會議釋字第四六九號解釋理由書參照）。
七、復按「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，擬定計畫之機關，每五年至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議，作必要之變更：：。」都市計畫法第二十六條定有明文，但依此項規定，人民僅得提出「建議」，至其建議可否採納，及通盤檢討結果，應否變更原計畫，仍當由擬定計畫之機關，依職權斟酌實際情況，自由裁量，非人民所得強求。換言之，如該機關檢討結果，認無變更原計畫之必要，人民自無訴請判命變更之餘地（最高行政法院七十三年度判字第一０八九號判決可資參照），系爭土地於七十六年六月四日經被上訴人發布實施都市計畫將之使用分區劃為「布袋港站」，主管機關即被上訴人固得依都市計畫法第二十六條但書之規定，對於擬定之計劃作通盤之檢討，並為必要之變更，惟此屬機關內部之作業程序，尚難認人民對之有請求作為之權利，是上訴人執此主張被上訴人有怠於執行職務之情事，已非無疑。又系爭土地於七十六年六月四日甫經發布實施都市計畫將之使用分區劃為「布袋港站」，該都市計畫甫於八十年十月一日修正發布實施，有嘉義縣政府八十二年九月二十四日八二府建都字第０九四四一七號函可稽（見本院卷第六十頁），嗣經上訴人於八十一年陳情本案，依都市計畫法第二十六條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第十四條規定，都市計畫發布實施未滿二年，不得藉故通盤檢討，辦理變更。故被上訴人抗辯在民國八十三年以前依法不得檢討變更系爭土地之都市計畫，尚非無據。嗣被上訴人於八十五年法定通盤檢討期限前即八十五年十月二十八日起公告徵求意見，並分別自八十八年一月十三日及八十八年一月二十七日行公開閱覽及說明會，另於八十九年六月二十日鎮級都市計畫委員審議通過、九十一年三月十二日縣級都市計畫委員審議通過（覆議）、九十一年四月十六日部級都市計畫委員審議通過（覆議）等情，有嘉義縣變更都市計畫審核摘錄表一件在卷可稽（見原審卷第一五三頁），上開審議結果經報請內政部核定，於九十一年十月三日公告為商業區一情，亦有嘉義縣公告一件在卷可佐（見原審卷第一六八頁）。復為上訴人所不爭執，均核與都市計畫法第十八、十九條規定之法定程序相符，雖上訴人主張被上訴人應於二年期限屆滿後，法定期限三年內「完成」通盤檢討，完全無視法律課予作為時間之規範，歷經十一年始完成通盤檢討，顯有怠於執行職務云云，惟按都市計畫法對於應於何時完成都市計畫通盤檢討並無明文，況都市計畫係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃，牽涉甚廣，並須經鎮、縣、部級都市計畫委員會審議通過，並非被上訴人單一機關即得獨力完成，此外上訴人亦未能積極舉證被上訴人有何延宕之情事，徒以被上訴人未能在五年內通過都市計畫變更，即認其有怠於執行職務之情事，亦屬無據，至被上訴人於所發之函文固表示：：標售上開土地時以「商業區」標售，嗣經十四（日？）後本府復以七十六年六月都市計劃公告該地為「除南側約二十一公尺寬屬商業區外，其餘均為車站用地」，究察其因，乃係本府連繫疏忽所致等語，此有嘉義縣政府八十三年三月二十八日八三府建都字第０一九一六０號函可稽（見原審卷第一一０頁），惟此與其後是否有怠於執行職務並無必然之關聯，是被上訴人所辯，應堪採信。
八、綜上，上訴人主張不完全給付損害賠償部分已罹於時效，國家賠償部分因都市計畫屬行政裁量範疇，人民無對之請求作為之權利及上訴人未舉證證明被上訴人有何怠於執行職務之情事，從而，上訴人依國家賠償法第二條第二項及修正前民法第二百二十七條規定，請求被上訴人賠償上訴人戊○○四百三十八萬七千五百元，上訴人丙○○五百八十五萬元，上訴人甲○○四百三十八萬七千五百元，上訴人乙○○二百九十二萬五千元，及各自九十一年十一月二十七日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，即屬無據，應予駁回。上訴人之訴既經駁回，其假執行之聲請，已失所附麗，應併予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，及駁回其假執行之聲請，理由雖有不同，惟結論尚無二致，仍應予維持，上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
九、本件判決之基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，核與判決無影響，爰不另一一論述，併此敘明。
十、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第二項、第一項、第七十八條、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十三年十一月二十三日
臺灣高等法院臺南分院民事第二庭~B1審判長法官吳志誠~B2法官李素靖~B3法官周素秋右為正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後二十日內向本院提出上訴狀；未表明上訴理由者，應於上訴後二十日內向本院提出理由書。
中華民國九十三年十一月二十四日~B法院書記官劉清洪