裁判字號：最高法院95年台上字第861號民事判決
裁判日期：民國95年04月27日
裁判案由：國家賠償
最高法院民事判決九十五年度台上字第八六一號
上訴人甲○○
乙○○
49號丙○○丁○○共同訴訟代理人 陳文彬 律師被上訴人嘉義縣政府
一路東法定代理人戊○○訴訟代理人 黃木春 律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國九十三年十一月二十三日台灣高等法院台南分院第二審判決（九十三年度重上國字第四號），提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
第三審訴訟費用由上訴人負擔。
理由本件上訴人主張：被上訴人於民國七十六年五月間標售坐落嘉義縣○○鎮○○段九之三號及同段九之六號土地（下稱系爭土地），標售前編印之嘉義縣海埔地開發簡介內容將系爭土地列為商業區，上訴人遂於七十六年六月二日共同以新台幣（下同）一千二百萬元標得系爭土地，並於七十六年七月十五日完成所有權移轉登記，即上訴人甲○○、乙○○、丙○○、丁○○所有權應有部分各為四分之一、三分之一、四分之一、六分之一。詎上訴人付清價金後，被上訴人竟於七十六年六月四日發布實施都市計畫，將系爭土地之使用分區劃為「布袋港站」，致上訴人無法開發利用或轉售系爭土地，屢向被上訴人陳情，均遭被上訴人覆稱下次都市計畫通盤檢討時再予修正，並遲至九十一年十月三日方將系爭土地使用分區變更為「第二種商業區」，被上訴人所屬公務員顯有因故意或過失怠於執行職務，致人民權利遭受損害之情事。又被上訴人以商業區之土地出賣與上訴人後，竟將該地之都市計畫土地使用分區劃為「布袋港站」，顯亦有民法不完全給付之情形。上訴人因本件買賣向銀行貸款九百六十萬元，共支付買賣價金一千二百萬元，卻取得使用分區為「布袋港站」之土地，十五年來無法利用開發或轉售，如依上訴人向銀行貸款利率即週年利率百分之九點七五計算，上訴人之損失即達一千七百五十五萬元，此為被上訴人不完全給付所造成上訴人之遲延損害等情。爰依國家賠償法第二條第二項及修正前民法第二百二十七條規定，求為命被上訴人給付上訴人甲○○四百三十八萬七千五百元，上訴人乙○○五百八十五萬元，上訴人丙○○四百三十八萬七千五百元，上訴人丁○○二百九十二萬五千元，及均自九十一年十一月二十七日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息之判決。被上訴人則以：系爭土地之標售公告並未載明為商業區，雖布袋港開發簡介列為商業區，但該簡介非屬標購之文件或附件，不能據以加重出賣人之責任，被上訴人交付土地完全依債務本旨給付，且被上訴人於八十一年間接獲上訴人陳情後，即設法補救，惟因該都市計畫甫於八十年十月一日修正發布實施，依法不得隨時任意變更，待八十五年通盤檢討後，即將系爭土地之使用分區變更為商業區，報請內政部核定，嗣於九十一年十月三日公告發布實施，此係因上訴人未即時通知被上訴人，始無法及早變更都市計畫，現已完成變更系爭土地之使用分區，對上訴人並無損害。上訴人標購系爭土地，本應依約給付價金，其所負擔之利息係其履行買受人義務所生之負擔，並非被上訴人給付買賣標的物所生之損害，上訴人據以請求被上訴人賠償貸款之利息損失，並無理由。再上訴人於七十六年七月十五日辦妥所有權移轉登記，而擴大布袋港都市計劃是在同年六月四日發布實施，上訴人如主張其標購之土地使用分區不符而受損害，自七十六年六月四日都市計劃發布實施之日起即得行使請求權，乃上訴人至九十二年三月始起訴請求，已經十六年，其不完全給付損害賠償請求權消滅時效已完成。上訴人至遲於八十一年向被上訴人陳情時即知悉上情，至其提出本件請求時，國家賠償請求權消滅時效亦已完成，被上訴人均得主張消滅時效拒絕給付等語，資為抗辯。
原審以：上訴人主張其於七十六年六月二日標得系爭土地，標售前編印之嘉義縣海埔地開發簡介內容將系爭土地列為商業區，並於七十六年七月十五日完成移轉登記，惟被上訴人於七十六年六月四日發布實施之都市計畫將系爭土地之使用分區劃為「布袋港站」，嗣都市計畫通盤檢討時，被上訴人始將系爭土地之使用分區變更為「第二種商業區」，經報請內政部核定，於九十一年十月三日公告發布實施等情，雖據提出有七十四年八月增訂嘉義縣海埔地開發簡介、嘉義縣布袋鎮公所簡便行文表、嘉義縣都市計畫土地使用分區證明書、土地登記簿謄本、嘉義縣政府公告等件附卷可稽，並為被上訴人所不爭；惟行政機關代表國庫出售公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，而屬私法上契約行為。本件兩造標購縣有系爭土地之法律關係，既屬私法上契約行為，上訴人縱有損害，並非公務機關執行職務，行使公權力之行為所生結果，應無疑義。次按不完全給付請求損害賠償，其請求權時效應適用民法第一百二十五條規定為十五年；又消滅滅時效，自請求權可行使時起算，民法第一百二十八條前段定有明文。查系爭土地係於七十六年六月二日向被上訴人標購，並於七十六年七月十五日完成所有權移轉登記，至交付土地之時間，兩造原均認係於七十六年六月一日，嗣上訴人雖改稱應係不動產登記的時間即七十六年七月十五日，而被上訴人係於七十六年六月四日發布實施之都市計畫將系爭土地之使用分區劃為「布袋港站」，則至遲上訴人於七十六年七月十五日辦畢移轉登記時起即得主張不完全給付損害賠償請求權，上訴人遲至九十二年三月二十六日始提起本件訴訟，顯已逾上述十五年時效。雖上訴人陳稱：被上訴人持續未為符合債務本旨之給付，上訴人之損害係隨時間經過陸續發生，猶如土地遭人無權占用一般，是上訴人仍得請求被上訴人自九十一年十一月二十七日提出國家賠償請求時起回溯十五年期間之不完全給付損害賠償云云。然按諸修正前民法第二百二十七條規定，債權人主張債務人未為完全之給付，本可請求強制執行及損害賠償，而非僅損害賠償一途，且不完全給付之請求權既因十五年期間之經過即歸消滅，自無從使歸於消滅之請求權得再主張因時間的經過陸續發生，否則時效消滅制度形同虛設，上訴人前開主張，顯有誤解。是被上訴人就上訴人依不完全給付損害賠償請求權所為請求，為時效之抗辯，應屬有據。復按「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，擬定計畫之機關，每五年至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議，作必要之變更……。」都市計畫法第二十六條定有明文。依此項規定，人民僅得提出「建議」，至其建議可否採納，及通盤檢討結果，應否變更原計畫，仍當由擬定計畫之機關，依職權斟酌實際情況，自由裁量，非人民所得強求。系爭土地經被上訴人發布實施都市計畫將之使用分區劃為「布袋港站」，主管機關即被上訴人固得依都市計畫法第二十六條但書之規定，對於擬定之計劃作通盤之檢討，並為必要之變更，惟憑此尚難認人民對之有請求作為之權利，且稽考此規範之目的，不僅賦予主管機關推行公共事務之權限，亦賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者（司法院大法官會議釋字第四六九號解釋理由書參照）；上訴人主張被上訴人有怠於執行職務之情事，自無可採。又系爭土地於七十六年六月四日甫經發布實施都市計畫將之使用分區劃為「布袋港站」，該都市計畫甫於八十年十月一日修正發布實施，有嘉義縣政府八十二年九月二十四日八二府建都字第○九四四一七號函可稽，嗣上訴人雖於八十一年陳情變更，惟依都市計畫法第二十六條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第十四條規定，都市計畫發布實施未滿二年，不得藉故通盤檢討，辦理變更。故被上訴人抗辯在八十三年以前依法不得檢討變更系爭土地之都市計畫，尚非無據。嗣被上訴人於八十五年十月二十八日起公告徵求意見，並分別於八十八年一月十三日及八十八年一月二十七日舉行公開閱覽及說明會，另於八十九年六月二十日鎮級都市計畫委員審議通過、九十一年三月十二日縣級都市計畫委員審議通過（覆議）、九十一年四月十六日部級都市計畫委員審議通過（覆議）等情，有嘉義縣變更都市計畫審核摘錄表一件在卷可稽，上開審議結果經報請內政部核定，於九十一年十月三日公告為商業區一情，亦有嘉義縣公告一件在卷可佐，復為上訴人所不爭執，均核與都市計畫法第十八、十九條規定之法定程序相符。且按都市計畫法對於應於何時完成都市計畫通盤檢討並無明文，況都市計畫係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃，牽涉甚廣，並須經鎮、縣、部級都市計畫委員會審議通過，並非被上訴人單一機關即得獨力完成，此外上訴人亦未能積極舉證被上訴人有何延宕之情事，徒以被上訴人未能在五年內通過都市計畫變更，即認其有怠於執行職務之情事，亦屬無據。因而維持第一審所為上訴人敗訴之判決，經核尚無違誤。至上訴人謂被上訴人應於二年期限屆滿後，法定期限三年內「完成」通盤檢討，完全無視法律課予作為時間之規範，歷經十一年始完成通盤檢討，顯有怠於執行職務云云。惟按都市計畫法第二十六條之定期通盤檢討是否為必要之變更，為行政機關之行政裁量範疇，人民意見僅屬「建議」而已，原難謂係人民在通常情形下可得預期之利益，且擬定計畫之機關在經逐層審議報請內政部核定前，亦難謂其擬定之變更計畫必照案通過，擬定計畫之機關所屬公務員對於人民此項利益之是否必然獲得本無法明確預期，對於人民是否喪失此項預期利益亦難謂必能預知，遑論藉由公權力之行使而予防免（司法院大法官會議釋字第四六九號解釋理由書參照），是以公務員對都市計畫法第二十六條之定期通盤檢討之期限遵守縱無裁量餘地，亦難認人民利益之受損害係肇因公務員怠於執行職務所致。上訴論旨，徒執上開情詞，並就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由。
據上論結，本件上訴為無理由。依民事訴訟法第四百八十一條、第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。
中華民國九十五年四月二十七日
最高法院民事第七庭
審判長法官劉延村
法官劉福來法官黃秀得法官吳謀焰法官李寶堂本件正本證明與原本無異
書記官中華民國九十五年五月十八日
Ａ