裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第1532號判決
裁判日期：民國94年05月26日
裁判案由：商業登記法
臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01532號原告甲00000000被告臺北市商業管理處代表人乙○○處長）住同訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間因商業登記法事件，原告不服臺北市政府中華民國93年3月31日府訴字第09304141600號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告於民國90年3月20日經臺北市政府核准在臺北市○○區○○○路○段○○○巷○弄○○號1樓開設「洋明資訊社」，領有臺北市政府核發之北市建商商號（90）字第238506號營利事業登記證，核准之營業項目為：F213030事務性機器設備零售業、F209030玩具、娛樂用品零售業、I301010資訊軟體服務業、I301030電子資訊供應服務業、I601010租賃業（電腦及其週邊設備光碟）。原告前因經營登記範圍外之資訊休閒業，經被告以92年5月30日北市商三字第09231511800號函及92年9月9日北市商三字第09233216000號函處罰鍰並命令停止經營登記範圍外之業務在案。嗣經臺北市政府警察局大安分局敦南派出所於92年10月29日19時30分至原告營業場所進行臨檢，查獲原告擺設電腦及其週邊設備提供遊戲軟體供不特定人士打玩，案經臺北市政府警察局大安分局以92年11月14日北市警安分行字第09264841600號書函請被告及相關機關依權責查處。案經被告審認原告多次未經核准擅自經營登記範圍外之資訊休閒業務，違反商業登記法第8條第3項規定，爰依同法第33條第2項規定，以92年11月24日北市商三字第09233846900號函，處以原告新臺幣（以下同）3萬元罰鍰，並命令應即停止經營登記範圍外之業務。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告未於言詞辯論期日到場，依其起訴狀所載聲明如下：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張：㈠按「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法
規定為之。」行政程序法第3條第1項定有明文。行政程序法做為現行法制下各行政程序之基本大法，上開條文所謂除法律另有規定外，自係指其他法律另有較該法更嚴格之程序規定者始足當之，合先敘明。
㈡次按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定
之。」「管轄權非依法規不得設定或變更。」行政程序法第11條第1項及第5項亦有明文。是可知，行政程序法要求行政機關之管轄權，須依其組織法規或其他行政法規定之，非依法規不得設定或變更。
㈢再按「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直
轄市政府」；在縣（市）為縣（市）政府、商業登記之申請，由商業負責人向營業所在地之主管機關為之」、「商業開業前，應將左列各款申請登記．．．三、所營業務。」「商業不得經營其登記範圍以外之業務」、「違反第8條第3項規定者，其商業負責人處新台幣1萬元以上3萬元以下罰鍰，並由主管機關命令應即停止經營登記範圍外之業務。」商業登記法第6條第1項、第7條前段、第8條第1項第3款、第3項及第33條第1項分別定有明文。由以上規定可知，營業所在地在直轄市之商業，於開業前，應將其所欲經營之業務項目，向該直轄市政府即地方主管機關申請登記，商業如有經營其登記範圍以外之業務者，該直轄市政府即地方主管機關依法得處商業負責人罰鍰，並得令停止其登記範圍以外之業務。是原告所獨資設立之「洋明資訊設社」，位於臺北市內，是無論商業登記申請之受理乃至於依罰則規定之裁罰，依前揭行政程序法第11條第1項之規定，依法規即商業登記法之規定，均屬台北市政府之權限。
㈣復按「行政機關得依其法規將其權限之一部分，委任所屬下
級機關執行之。」「前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第15條第1項及第3項定有明文。由此一規定綜合上開同法第11條之規定可知，行政程序法要求行政機關之管轄權，非依法規不得擅自設定或變更，然行政機關亦非不得將其權限一部分委任所屬下級機關執行之，惟須遵守「依法規」、「將委任之事項及法規依據公告」及「刊登政府公報或新聞紙」等三程序要件。本案被告之權限係臺北市政府以90年7月10日府法字第0000000000號令訂定發布之商業行政委任辨法第2條第1之規定委任而來，該辦法雖有刊登在臺北市政府公報90年秋字第7期第1頁一節，惟該「委任」尚欠缺法規之依據，蓋地方制度法27條規定：「直轄市政府、．縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準、或準則。直轄市政府、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所所訂定之自治規則，除法律或自治條例另布規定外，應於發布後依下列規定分別函報有關機關備查。二、其屬依法定職權或自治條例授權訂定者，分別函送上級政府及各該地方立法機關備查或查照。」上開條文本身並非行政程序法第15條所要求之「法規依據」，易言之，商業登記縱係自治事項，亦應有地方制度法207條以外法規之規定為依據，惟前揭臺北市政府商業行政委任辦法第1條並未列出「委任」所．．．依據之法規，顯見系爭「委任」尚缺法規之依據。
㈤關於前揭商業登記法規定之諸直轄市政府主管事項，應係委
辦事項，而非自治事項。蓋：按地方制度法第2條及憲法第108條第1項第3款規定可知商業屬中央立法並執行，或交由省縣執行之事項。惟憲法第10章關於中央與地方權限之劃分，並非如地方制度法明文定義委辦事項及自治事項，而係以分別於第107條、108條、109條、110條採三分說來畫分。而地方制度法明文定義委辦事項及自治事項，係因該法係針對地方之事情或中央所交辨於地方之事情而立論，並無排除中央立法並執行之事項，易言之，地方制度之整體構想，係繼受憲法而採三分說，僅因中央立法並執行之事項，本即不在地方制度法得以規範之範圍以內，故只見二分為自治事項及委辦事項。職是，憲法第108條規定之中央立法並執行，或交由省縣執行之事項，係中央專有權限，如交由省縣執行應認為係委辦事項，因此該條第1項第3款所規定之商業自屬委辦事項。至於地方制度法第18條第7款第3目規定「直轄市工商輔導及管理為直轄市自治事項」，不應包括系爭之商業登記事項，蓋商業登記法係由立法院通過總統公佈之法律，其第6條以下規定中央及地方主管機關，並分別規定各該主管機關應執行之事項，此正與前揭憲法第108條規定之由中央立法及由中央或由省縣執行之精神相符，亦與前揭地方制度法所為之依法律，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負責行政執行責任之事項之意旨，是系爭商業登記事項當亦屬委辦事項，而非自治事項。是前揭「直轄市工商輔導及管理」之規定，則應依憲法位階高於法律之觀點，為合憲性之解釋，即認系爭商業登記事項不包括在內。職是，系爭之商業登記事項係委辦事項，非自治事項，且地方制度法第27條第1項之規定，亦非行政程序法第15條第1項及第3項規定之「授權依據」，是被告以發布自治規則之方式將辦理委辦事項之權限委任其下級機關，於法尚有未合。
㈥委辦事項須踐行依法公告程序：按地方制度法第25條後段及
第27條第3項固規定：自治規則係由地方行政機關訂定，並發布或下達者，並應於發布後分別函報有關機關備查，未言及公告。然承前所述，系爭之商業登記事項係中央委辦台北市政府辦理之事項，不能僅以發布自治規則之方式為委任；且按公文程式條例第2條第1項第5款規定，公告係指各機關對公眾有所宣布時用之，與同條其他各款之令或函性質有異，再行政程序法第15條第3項係規定公告「並」刊登政府公義或新聞紙，是權限之委任縱有法規依據，亦仍不得以刊登政府公報為已足，仍需踐行公告之程序。
㈦綜前所述，被告未經依行政程序法要求之程序受委任，其作
成原處分有欠缺管轄權限之瑕疵，惟原處分之法律效果依行政程序法第111條第6款之規定，是否歸於無效，即有先釐清之必要。查行政程序法對於有關行政處分之無效係採「重大明顯理論」，是就該第6款之規定應作體系解釋：該款前段應限於違背土地專屬管轄之規定，該款後段所稱缺乏事務權限側應限於諸如違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則方屬之。
㈧又按行政程序法第114條第1項及第2項規定，原處分雖不至
依同法111條規定而無效，然因亦不合於各款之事由，而無法得以補正，是原處分應撤銷之違法事由仍存在。本件原處分既有欠缺管轄權限之違法，自應予以撤銷。為此依法狀請鈞院鑒核，並依法撤銷原處分及其訴願決定，以符法制，實感德便。
乙、被告主張：㈠按臺北市政府90年7月10日府法三第0000000000號令發布「
臺北市政府商業行政委任辦法」，將商業登記法中有關該府之權限委任本處執行；92年11月28日府建商字第09222182000號公告「商業登記法、商品標示法中有關臺北市政府權限事項委任臺北市商業管理處執行，並自00年00月0日生效」。92年12月11日府建商字第09203768800號函公告修正「臺北市政府執行商業登記法第32條及第33條統一裁罰基準。」商業登記法第8條第3項規定：「商業不得經營其登記範圍以外之業務。」第33條第1項規定：「違反第8條第3項規定者，其負責人處新臺幣1萬元以上3萬以下罰鍰，並由主管機關命令停止其經營登記範圍以外之業務。」第2項規定：「經主管機關依前項規定處分後，仍不停止經營登記範圍以外之業務者，得按月連續處罰。」第7條前段規定：「商業登記之申請，由商業負責人向營業所在地之主管機關為之．．．。」第8條第1項第3款規定：「商業開業前，應將左列各款申請登記．．．三、所營事業。」第6條規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣市為縣市政府。」經濟部90年12月28日經（90）商字第0900228400號公告：將「J701070資訊休閒服務業」修正為「J701070資訊休閒業」其定義內容為「提供特定場所及電腦資訊設備，以連線方式擷取網路上資源或以磁碟、光碟、硬碟、卡匣等，結合電腦裝置，供不特定人從事遊戲娛樂、網路交誼之營利事業。」、92年6月30日經商字第09202136860號公告修正「公司行號營業項目代碼表」J701070資訊休閒業，其定義內容為「提供特定場所及電腦資訊設備，以連線方式擷取網路資源或以非連線方式結合資料儲存裝置，供不特定人從事遊戲娛樂之營利事業。」。地方制度法第1條規定：「本法依中華民國憲法第118條及中華民國憲法增修條文第9條第1項制定之。地方制度依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定。」第2條規定：「本法用詞之定義．．．二、自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。三、委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」第18條第7款第3目規定：「直轄市工商輔導及管理為直轄市自治事項」第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。」第70條規定：「中央費用與地方費用之區分，應明定由中央全額負擔、中央與地方自治團體分擔以地方自治團體全額負擔之項目。中央不得將應自行負擔之經費，轉嫁予地方自治團體。」行政程序法第2條第1項規定：
「本法所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。」第2項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」第11條第1項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」第15條第3項規定：「前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。第157條第3項規定：「法規命令發布，應刊登政府公報或新聞紙。」財政收支劃分法第37條第2項規定：「前項第1款及第3款如需交由下級政府執行者，其經費之負擔，除法律另有規定外，屬委辦事項者，由委辦機關負擔；屬自治事項者，由該自治團體自行負擔。」㈡卷查本處92年11月24日北市商三字第09233846900號函處分
係依據臺北市政府警察局大安分局於92年10月29日19時30分臨檢紀錄表辦理，該紀錄表載明：「（第1頁）（一）商號名稱：洋明資訊社。．．．（四）．．．；實際營業項目：網路遊戲軟體供人遊戲。．．．（七）每日營業時間：自零時起至24時止。．．．（十）從事電子遊藝場所：有設置電腦40台，供顧客打玩。．．．。（第2頁）一、警方人員於第1頁所記時間進入營業中的網路大聯盟網咖，．．．經現場負責人 黃啟慈 同意後開始實施臨檢，．．．施檢全程由黃啟慈陪同。二、．．．現場佔地約30坪，．．．設有40台電腦，．．．營業方式為提供電腦機具供客人上網把玩電腦遊戲（．．．天堂、傳奇、ＲＯ），收費方式為每小時30元，．．．。」上開紀錄表並經現場負責人黃啟慈簽名、捺指印確認附卷可稽，可知原告所營之商號係經營資訊休閒業，復查原告經核准經營之營業項目，並不包括資訊休閒業，則其違反商業登記法第8條第3項規定甚明，本處依同法第33條第
2項規定處以罰鍰，並命令其停止經營登記範圍外之業務，殆無疑義。
㈢有關原告訴稱：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定
外，應依本法之規定為之．．．」乙節；按行政程序法係以規範行政機關之行政行為為對象，並以法律保留原則為行政機關行政行為之最高指導原則，惟行政事務之複雜性及多樣性，要以一種法律規制各種領域之行政行為，有其事實上之困難，故規定法律得另定規定，而不一概以行政程序法為基準，例如刑事訴訟法及民事訴訟法之訴訟程序，即為其例。㈣又原告訴稱：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行
政法規定之。」「管轄權非依法規不得設定或變更。」．．．乙節；此為一般所稱「管轄恒定原則」，即行政機關之管轄權限均係以法規為依據，不得任意變更行使，尤其不允許當事人協議變動機關之管轄權，按首揭商業登記法第6條規定，商業登記法所稱之主管機關在直轄市為直轄市政府，故依該法規定臺北市政府為臺北市商業登記之主管機關誠屬當然。另揆諸商業登記法第7條前段規定：「商業登記之申請，由商業負責人向營業所在地之主管機關為之．．．。」第8條第1項第3款規定：「商業開業前，應將左列各款申請登記．．．三、所營事業。」第3項規定：「商業不得經營其登記範圍以外之業務」第33條第1項規定：「違反第8條第3項規定，其商業負責人處新臺幣1萬元以上3萬元以下罰鍰，並由主管機關命令停止其經營登記範圍以外之業務」以及臺北市政府為避免紛爭並建立執法之公平性，乃訂定「臺北市政府執行商業登記法第32條及第33條統一裁罰基準」以為內部行政裁量權之標準。準此，設置於直轄市及各縣（市）之商業，於開業前，應將其所欲經營之業務項目，向營業所在地之直轄市政府或縣（市）政府主管機關申請登記，商業如有經營其登記範圍以外之業務，該直轄市政府或縣（市）政府（即地方主管機關）得依法處商業負責人罰鍰，並得命令停止其經營登記範圍以外之業務；另由各直轄市政府及各縣（市）政府核發之營利事業登記證皆冠諸各該直轄市政府或各該縣（市）政府全銜名稱，諸如「臺北市政府營利事業登記證」、「臺中市政府營利事業登記證」等，而非冠以「經濟部營利事業登記證」，亦已灼然自明。又依地方制度法第2條規定：「本法用詞之定義．．．二、自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。三、委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章而定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬團體事務，而負其行政執行責任之事項。」；復查憲法第118條規定：「直轄市之自治，以法律定之」，憲法所規定之中央與地方權限分配係採原則性之規定，實際上應如何分配，有賴其他法律加以界定，而所謂其他法令，首推「地方制度法」，該法第1條規定：「本法依中華民國憲法第118條及中華民國憲法增修條文第9條第1項制定之。地方制度依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定。」是地方制度法為地方自治之根本大法，自屬當然。故憲法第108條規定之事項，性質上為「競合立法權的事項」在法律上已有規定時，就此事項，只要法律仍賦予地方有立法或執行的權限，則亦屬地方自治權限範圍。故臺北市政府依地方制度法第27條第1項：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。」之規定，自得訂定自治規則，議定或變更之，並無違誤。
㈤再者，原告訴稱：「行政機關得依其法規將其權限之一部分
，委任所屬下級機關執行之。」．．．乙節；查「臺北市政府商業行政委任辦法」之訂定，乃鑑於臺北市係高度商業活動為主之都市，相關商業行政管理之作業程序如皆以臺北市政府之名義對外行文，勢必延長行政流程；故臺北市政府為簡化公文流程，提高行政效率，特將商業登記法所明定臺北市政府之權限，委任所屬機關（即本處）辦理商業登記法有關之業務，並於該辦法明確記載主管機關（臺北市政府），是上開委任辦法，應有法律授權之依據。另查臺北市法規標準自治條例第14條規定，市法規之制（訂）定，應以府令公布或發布刊登市府公報，故「臺北市政府商業行政委任辦法」之發布，係以「令」之方式為之，而非以「公告」為之。且行政程序法第15條第3項之公告，基於程序經濟之考量，應以刊登公報或新聞紙使不特定多數人得以獲悉該內容即為已足，屬實質意義之公告，而非形式意義之公告。另，臺北市政府曾於90年7月12日將前揭「臺北市政府商業行政委任辦法」報請行政院備查，案經該院（自治監督機關）立於上級機關之監督權限加以審酌，並以90年7月25日台90經字第043538號函復「准予備查」，又臺北市政府復依「臺北市政府組織自治條例」於92年11月28日以府建商字第0922182000號公告「商業登記法、商品標示法中有關臺北市政府權限事項委任臺北市商業管理處執行，並自00年00月0日生效。」，對前述委任辦法及公告之合法性及適當性，並無疑義。
㈥另原告訴稱：「商業登記法規定之直轄市政府主管事項，應
係委辦事項，而非自治事項。．．．」乙節；按商業登記及管理事項係屬各直轄市政府及各縣（市）政府依法律規定之職權事項及自治事項，而非中央委辦事項；蓋營利事業登記證之核發皆冠諸各該直轄市政府或縣（市）政府全銜名稱，而非冠以「經濟部營利事業登記證」，已如前述，且營利事業之申請設立與審核需符合各直轄市及各縣（市）政府管轄區域之土地使用分區、建物使用用途、消防、衛生等相關規定，此亦非中央所能事必躬親；而此即憲法第111條規定，中央與地方權限劃分「其事務有全國一致之性質者屬於中央」，如商業法令之制定、解釋；「有全省一致之性屬者屬於省，有一縣之性質者屬縣」，如直轄市政府及各縣（市）政府商業登記及管理事項，且與地方制度法第2條規定：「．．．或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。」自不違背，復依地方制度法第18條第7款第3目規定：「直轄市工商輔導及管理為直轄市自治事項」；另商業登記如為中央委辦事項，則依地方制度法第70條及財政收支劃分法第37條規定，委辦機關應撥付辦理委辦事項之必要費用給受委辦機關，惟於現行實務上，關於臺北市政府辦理商業登記事項，中央並未如該府受委辦公司登記事項撥付費用給臺北市政府，故商業登記並非中央委辦事項，而係屬各直轄市政府及各縣（市）政府依法律規定之職權事項及自治事項，是以，臺北市政府以90年7月10日府法三第0000000000號令發布「臺北市政府商業行政委任辦法」，將商業登記法中有關該府之權限委任本處執行及92年11月28日府建商字第0922182000號公告「商業登記法、商品標示法中有關臺北市政府權限事項委任臺北市商業管理處執行，並自00年00月0日生效」，並無不當。本處據以裁處原告，洵屬有據。
㈦至原告訴稱：「委辦事項須踐行依法公告程序．．．」乙節
；查前述商業登記事項既屬臺北市政府依法律規定之職權事項及本於地方制度法所規定之自治事項，則該府依地方制度法第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。」以90年7月10日府法三字第0000000000號令訂定發布「臺北市政府商業行政委任辦法」，並依同法第215條規定「依法發布」，即生效力；復查上開自治規則並已依行政程序法第157條第3項規定「刊登政府公報」在案，又查「臺北市政府商業行政委任辦法」係依公文程式條例第2條第1款「令」公布昭示週知，合法性自無疑慮，自無同條第5款公告之必要。又臺北市政府為免原告對行政程序法第15條有關權限委任之疑義，復依「臺北市政府組織自治條例」於92年11月28日以府建商字第0922182000號公告「商業登記法、商品標示法中有關臺北市政府權限事項委任臺北市商業管理處執行，並自00年00月0日生效」，並於92年12月9日刊登於市府公告，自符合行政程序法之規定，並予敘明。
㈧此外，按行政機關所為之行政處分屬行政罰，而行政罰係指
行政機關對於人民過去違反行政法上義務者所為之處罰，是以，本處依法裁處之行政罰，均依首揭之法規裁處，自屬有效，非原告所稱違反行政程序法第111條第6款及同法第114條之規定，故原告所訴顯係托詞，自不足採。
㈨綜上所述，本件原告提起訴訟為無理由，本案之訴訟緣於原
告多次被查獲未經核准擅自經營登記範圍外之資訊休閒業務，違反前揭商業登記法第8條第3項規定，依同法第33條第2項及統一裁罰基準之規定處原告新臺幣3萬元罰鍰，並命令其應即停止經營登記範圍外之業務，並無違誤，又臺北市政府所為之訴願決定亦無不合，均請予以維持，並判決如答辯之聲明。
理由
一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按商業登記法第8條第1項、第3項規定：「商業開業前，應將左列各款申請登記．．．三、所營業務。．．．」「商業不得經營其登記範圍以外之業務。」第14條規定：「登記事項有變更時，除繼承之登記應於繼承開始後6個月內為之外，應於15日內申請為變更登記。」第33條規定：「違反第8條第3項規定者，其商業負責人處新臺幣1萬元以上3萬元以下罰鍰，並由主管機關命令停止其經營登記範圍外之業務。經主管機關依前項規定處分後，仍不停止經營登記範圍外之業務者，得按月連續處罰。」經濟部87年12月15日經商字第87230189號函釋：「主旨：檢送本部『研商電子遊戲機之主機板與框體查驗貼證實施要點及電視遊樂器或電腦附設投幣裝置營業如何登記管理』會議紀錄乙份，請查照。．．．六、會議決議．．．（二）討論提案─有關業者利用電視遊樂器或電腦（磁碟、硬碟、光碟或網際網路）附設投幣裝置，從事營業行為，應歸屬於何種行業？如何管理案：⒈上列營業型態，均非屬電子遊藝場業。⒉以電腦使用網際網路之相關軟體及資料提供消費者，以電腦裝置磁碟片，硬碟、光碟片內儲存軟體資料供人遊戲．．．等方式或類似方式，收取費用之營業行為，應輔導業者，依公司行號營業項目代碼表登記為J799990其他娛樂業．．．」90年3月20日經商字第09002052110號公告：「．．．說明．．．二、按現行網路咖啡經營業務，係依實際經營之內容，分別登記有飲料店、電子資訊供應服務業及其他娛樂業（須具體訂明），針對上開事項，本部商業司曾於89年11月3日邀集各縣市政府相關單位及業者，共同研商網路咖啡業應如何定位及究應歸類於資訊服務業或是娛樂業項下，最後決議增列『資訊休閒服務業』，．．．三、參照行政院主計處中華民國行業標準分類，小類『900休閒服務業』，凡從事綜合遊樂園、視聽及視唱中心、特殊娛樂場所、電子遊戲場業等經營及其他休閒服務之行業均屬之。本案『資訊休閒服務業』擬比照前揭主計處行業標準分類之精神，將其歸類於娛樂業項下範疇。此外，將現行『J799990其他娛樂業（利用電腦功能以磁碟、光碟供人遊戲娛樂，利用電腦網際網路擷取遊戲軟體供人遊戲，利用電腦功能播放ＣＤ、ＶＣＤ供人聽音樂及觀賞影片）』整併歸屬於『J701070資訊休閒服務業』，其定義內容為『提供場所及電腦設備採收費方式，供人透過電腦連線擷取網路上資源或利用電腦功能以磁碟、光碟供人使用』。」90年12月28日經商字第09002284800號公告：「公司行號營業項目代碼表增修代碼內容．．．⒋J701070資訊休閒業（原為資訊休閒服務業），提供特定場所及電腦資訊設備，以連線方式擷取網路上資源以磁碟、光碟、硬碟、卡匣等，結合電腦裝置，供不特定人從事遊戲娛樂、網路交誼之營利事業。」92年6月30日經商字第09202136860號公告：「公司行號營業項目代碼表增修代碼內容．．．⒈J701070資訊休閒業，指提供特定場所及電腦資訊設備，以連線方式擷取網路資源或以非連線方式結合資料儲存裝置，供不特定人從事遊戲娛樂之營利事業。」行為時臺北市政府91年5月6日府建商字第09100649900號公告之臺北市政府執行商業登記法第32條及第33條統一裁罰基準（節錄）┌────┬─────────────────────┐│行業│．．．資訊休閒業．．．│├────┼─────────────────────┤│違反事件│商業不得經營登記範圍以外之業務。（第8條第3│││項）│├────┼─────────────────────┤│依據│第33條│├────┼─────────────────────┤│法定罰鍰│其商業負責人處新臺幣1萬元以上3萬元以下罰鍰││額度│，並由主管機關命令停止經營登記範圍外之業務│││。經主管機關依前項規定處分後，仍不停止經營│││登記範圍外之業務者，得按月連續處罰。│├────┼─────────────────────┤│裁罰對象│負責人│├────┼─────────────────────┤│統一裁罰│一、第1次處負責人2萬元罰鍰並命令應即停止經││基準│營登記範圍外之業務。．．．││新臺幣│二、第2次（含以上）處負責人3萬元罰鍰並命令││：元）│應即停止經營登記範圍外之業務。│└────┴─────────────────────┘
三、本件係原告於90年3月20日經臺北市政府核准在臺北市○○區○○○路○段○○○巷○弄○○號1樓開設「洋明資訊社」，領有臺北市政府核發之北市建商商號（90）字第238506號營利事業登記證，核准之營業項目為：F213030事務性機器設備零售業、F209030玩具、娛樂用品零售業、I301010資訊軟體服務業、I301030電子資訊供應服務業、I601010租賃業（電腦及其週邊設備光碟）。嗣臺北市政府警察局大安分局敦南派出所於92年10月29日19時30分查獲原告擺設電腦及其週邊設備提供遊戲軟體供不特定人士打玩，被告認原告乃多次未經核准擅自經營登記範圍外之資訊休閒業務，違反商業登記法第8條第3項規定，依同法第33條第2項規定，處以原告3萬元罰鍰，並命令應即停止經營登記範圍外之業務。原告則不服，為如事實欄所載之主張。
四、經查：㈠原告於90年3月20日經臺北市政府核准在臺北市○○區○○
○路○段○○○巷○弄○○號1樓開設「洋明資訊社」，領有臺北市政府核發之北市建商商號（90）字第238506號營利事業登記證。原告之營業場所經臺北市政府警察局大安分局敦南派出所於92年10月29日19時30分進行臨檢，查獲原告擺設電腦及其週邊設備提供遊戲軟體供不特定人士打玩消費之事實，此有臺北市政府警察局大安分局敦南派出所臨檢紀錄表影本在卷足憑，且為原告所不爭執，洵堪認定。
㈡按原告實際經營者，係利用網路功能供消費者至網站擷取或
下載遊戲軟體供人娛樂，已如上述；經濟部87年12月15日經商字第87230189號函附會議紀錄將該行業歸類於J799990其他娛樂業；嗣90年3月20日經商字第09002052110號公告，將「J799990其他娛樂業」整併歸屬於「J701070資訊休閒服務業」，復以90年12月28日經商字第09002284800號公告修正為「J701070資訊休閒業」，再以92年6月30日經商字第09202136860號公告修正其定義及內容為：「提供特定場所及電腦資訊設備，以連線方式擷取網路資源或以非連線方式結合資料儲存裝置，供不特定人從事遊戲娛樂之營利事業」。然揆諸原告所領前開營利事業登記證，其營業項目並未包括「J701070資訊休閒業」業務；是原告未經申請營利事業變更登記，擅自經營登記範圍外之資訊休閒業務；被告認係違反商業登記法第8條第3項規定，爰依同法第33條第2項規定，處以原告3萬元罰鍰，並命令應即停止經營登記範圍外之業務，依法自屬有據。
㈢按商業登記法第6條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中
央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」，此與89年4月26日修正公布前同條項規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在省（市）為建設廳（局）；在縣（市）為縣（市）政府。」不同。揆其修正意旨，無非配合政府組織再造，精簡政府層級，調整臺灣省政府功能業務與組織，爰刪除「在省（市）為建設廳（局）」之規定，另因地方制度法已公布施行，直轄市政府之組織係屬其自治事項，並將直轄市之主管機關修正為「在直轄市為直轄市政府」。次按行政程序法第2條第2項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」就我國行政機關內部之組織結構之型態而言，行政機關之內部係劃分若干分支組織，可能為內部單位，亦可能為所屬機關。揆諸前行政法院48年判字第1號判例意旨，基於分層負責及增進效率之考量，由機關授權以單位或單位主管名義對外為意思表示者，如具備行政處分之要件者，應認該單位所為之意思表示為其隸屬機關之行政處分，俾受處分人有提起行政訴訟之機會。若行政機關之內部組織，符合上開行政機關之定義者，依訴願法第13條之規定，原行政處分機關之認定，即以實施行政處分時之名義為準。就臺北市政府組織自治條例論之，在法律形式上之「臺北市政府」，除設置秘書單位及幕僚人員外，本身並無設置業務單位及承辦其業務之人員，觀之臺北市政府（秘書處）編制表即明，此與一般行政機關組織型態迥異。就法律形式上之「臺北市政府」而言，實無從由其幕僚單位及人員對外執行法定之職務（公權力）。又直轄市之自治，以法律定之，為憲法第118條所明定。
地方制度法第18條規定：「下列各款為直轄市自治事項：．
．．七、關於經濟服務事項如下：．．．（三）直轄市工商輔導及管理。．．．」是以，關於直轄市工商輔導及管理，係直轄市之自治事項，乃法律所明定，至為明確。依地方制度法第62條第1項規定：「直轄市政府之組織，由內政部擬訂準則，報行政院核定；各直轄市政府應依準則擬訂組織自治條例，經直轄市議會同意後，報行政院備查；直轄市政府所屬機關及學校之組織規程，由直轄市政府定之。」及內政部所頒地方行政機關組織準則第3條第1項之規定：「直轄市政府應依本準則擬訂組織自治條例，經各該直轄市議會通過後，報行政院備查；直轄市政府應依本準則及各該組織自治條例，訂定所屬機關組織規程。」依上開規定，臺北市政府組織自治條例第6條第1項規定：「市政府設下列各局、處、委員會、中心：一、民政局。二、財政局。三、教育局。
四、建設局。．．．三○、客家事務委員會。」同條第2項規定：「各局、處、委員會及中心之組織規程，由市政府擬訂，並送臺北市議會（以下簡稱市議會）審議。」臺北市政府建設局組織規程第8條規定：「本局之下設市場管理處、商業管理處及動物衛生檢驗所，其組織規程另訂之。」臺北市商業管理處組織規程第3條規定：「本處設下列各科、室，分別掌理各有關事項：一、第一科：掌理商業登記、營利事業統一發證等事項。．．．三、第三科：掌理商業管理計畫之規畫及擬訂、違規商業之稽查裁處及維護公共安全方案等事項。．．．」；依上所述，商業登記法第6條第1項所稱之主管機關，在直轄市為直轄市政府，實係依據地方制度法、臺北市政府組織自治條例及相關規程之規定，明定由臺北市商業管理處即被告掌理，該處並兼具臺北市政府之內部業務單位及所屬機關兩種屬性。就臺北市商業管理處本質上為臺北市政府之內部業務單位而言，由臺北市商業管理處所為之行政處分本應認屬臺北市政府之行政處分，然因臺北市商業管理處之法定地位，係屬臺北市政府之下屬行政機關，臺北市政府為免發生欠缺管理權限之爭議，爰依行政程序法第15條之規定，訂定臺北市政府商業行政委任辦法，明訂委任臺北市商業管理處得以該處名義執行商業登記法中有關臺北市政府權限事項（臺北市政府商業行政委任辦法第2條）發布施行（按臺北市政府商業行政委任辦法已於93年7月14日廢止），並於90年7月12日報請行政院備查，行政院並於90年7月25日以台90經字第043538號函復准予備查，此不僅符合前述商業登記法第6條之修正意旨，復因在法律形式上之「臺北市政府」，除設置秘書單位及幕僚人員外，並無設置業務單位及承辦其業務之人員，關於商業登記法中有關臺北市政府之權限事項，實係依據地方制度法、臺北市政府組織自治條例及其組織規程、暨臺北市政府商業行政委任辦法，由臺北市商業管理處掌理，此亦符合地方制度法所定直轄市政府之組織係其自治事項之旨。又被告掌理臺北市政府所轄商業登記法商業登記、違規商業之稽查裁處等事項，有其組織法規為依據，臺北市政府依行政程序法第15條之規定，訂定臺北市政府商業行政委任辦法，明訂委任臺北市商業管理處得以該處名義執行商業登記法中有關臺北市政府權限事項，形式上雖為「委任」，實質上係屬內部業務分工之授與權限，如其符合行政程序法第15條之規定，即應發生委任之效力。依行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」同條第3項規定：「前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」所稱「委任」，係指有隸屬關係的上下級行政機關間之授權，因委任涉及權限之變更，自須有其法規之依據。所稱「法規」，包括憲法、法律、法規命令及自治規章在內。臺北市政府基於內部業務分工之所需，依據地方制度法第27條第1項、第18條第7款第3目之規定，就前述直轄市工商輔導及管理之直轄市自治事項，訂定臺北市政府商業行政委任辦法，明定委任被告得以該處名義執行商業登記法中有關臺北市政府權限事項，於法尚非無據，難謂欠缺法規之依據。又就行政程序法第15條第3項之規定觀之，所稱「應將委任或委託事項及法規依據公告之」，係明定公告之內容應載明「委任事項及法規依據」之謂。所稱「公告」，係指行政機關向公眾或特定之對象宣布時使用，至其公告之方式如何？法律尚乏明文規定，依現行實務之作法，有將應公告之事項張貼於機關之佈告欄者、有刊載於政府公報或新聞紙者，亦有刊載於行政機關之資訊網站者，如能達到使相關民眾知悉之方式，於法即無不合。參照行政程序法第156條第1項規定：「行政機關為訂定法規命令，依法舉行聽證者，應於政府公報或新聞紙公告。」因此，刊登於政府公報或新聞紙自屬行政程序法中踐行公告程序之一種方式。本件「臺北市政府商業行政委任辦法」，業經刊登於臺北市政府公報，並函報行政院准予備查，已符合行政程序法第15條之規定。是原告主張被告未經依行政程序法要求之程序受委任，其作成原處分有欠缺管轄權限之瑕疵云云，容有誤解，自不足採，併此敘明。
五、綜上所述，原處分依法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤；原告聲請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、民事訴訟法第385第1項前段、行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年5月26日
第七庭審判長法官鄭小康
法官李玉卿法官黃秋鴻上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年5月26日
書記官王琍瑩