臺北高等行政法院92年度訴字第5639號判決

裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第5639號判決

裁判日期：民國94年02月02日

裁判案由：水土保持法

臺北高等行政法院判決
92年度訴字第05639號原告甲○○被告臺北市政府代表人乙○○（市長）訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國92年12月9日農訴字第0920158589號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於臺北市○○區○○段○○段545、546、553、554、556、591、599-
1、621、624、637、639等地號山坡地（下稱系爭土地），開挖整地、興建鋼筋混凝土水箱、擋土牆及水泥地面，案經被告分別於92年7月16日、8月1日、8月19日派員現場勘查屬實，爰以其違反水土保持法之規定，分別以92年9月2日府建四字第0920089550號函、92年9月4日府建四字第09200896200號函及92年9月4日府建四字第09200896300號函，裁處原告各新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並令限期改正（下稱原處分，包括以上3件處分書）。原告不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：（原告未於言詞辯論期日到場，茲據其等書狀所
載及於準備程序期日到場所為聲明及陳述）⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告係自耕農，約自75年間起，即在私有坐落臺北市○○
區○○段一小段556、561地號等地目為田、旱之土地，從事農業開發利用及改良行為，其上所設置之水池等，均早於83年水土保持法頒布前即已完成，並非新建，且原告僅在系爭土地上為整坡造崁、修築農業設施等農作整地行為；詎被告擅將原告於系爭土地上嗣後所為之農作整地行為，曲解為未依水土保持法第13條規定之新開發行為，並援引同法第23條及第33條第1項第2款規定做成行政處分，一再處罰原告，已違法律不溯既往之大原則，其適用法規違誤，自屬違背法令。且系爭土地既已經公告為農業用地，就不應再認係山坡地而有水土保持法之適用；又系爭土地目前因納莉颱風造成上游5、6百甲山洪沖下之損害，故仍在施工中。
⒉按「逾越權限或濫用權力之行政處分以違法論，行為時行
政訴訟法第1條第2項定有明文。又法律既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就各案分別為適當之裁罰，此乃法律授權主管機關裁量權之行使，如主管機關未依各案分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用。」有最高行政法院91年度判字第2053號判決可參。縱原告於本件農耕過程中具有違規行為，惟原處分函內容就原告行為違反義務之程度全未論及，亦未載明被告對類似案件處以罰鍰之標準為何，即逕課以最高額度之罰鍰，依前揭判決意旨，仍有違比例原則而屬行政裁量權之濫用，故其行政處分仍應以違法論。
㈡被告主張之理由：
⒈原告未經申請核准，擅於系爭土地上違規開發使用等行為
，業經被告於85年12月18日起查報、取締，並將歷次查獲違規施築構造物等行為，按次分別開立處分書處分（迄92年9月4日共計91張，含原處分一、原處分二及原處分三，目前更累積至116張），並限期實施改正；惟原告非但未依歷次處分書規定停止一切非法開發使用行為且持續違規施工，自屬未依水土保持法第12條及第13條規定先擬具水土保持計畫送請主管機關核定之違規行為，是被告就原告繼續於系爭土地開挖整地、組立鋼筋模板、興（新）建鋼筋混凝土水箱、舖設水泥地面之行為，陸續依92年7月16日、8月1日、8月19日所查獲事實，予以裁罰，並未違反法律不溯及既往原則。又原告歷次違規均未依限實施改正，且無視被告制止與連續處分，執意持續違規施工，違規面積累計已達1萬4千平方公尺，並經被告建設局人員再次於92年7月16日、8月1日、8月19日查獲前開違規行為，是被告本於職權續分別予以法定最高額30萬元罰鍰處分，自無裁量濫用。
⒉本件違規土地面積之計算，由被告所屬人員將違規範圍標
示於地籍、地形套繪圖後，直接於圖面上以比例尺量測及計算違規面積而得，並記錄於處分書中。另系爭土地中，臺北市○○區○○段一小段624地號為國有，臺北市○○區○○段一小段637、639地號是賴4村所有，附此敘明。
理由
一、本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段，由被告聲請而為一造辯論判決。
二、原告主張：原告約自75年間起，即在系爭土地從事農業開發利用及改良行為，其上設施均早於83年水土保持法頒布前即已完成，並非新建，且原告僅在系爭土地上為農作整地行為，並非新開發行為，又原處分逕課以最高額度之罰鍰為行政裁量權之濫用，為此，依行政訴訟法第4條第1項規定，求為判決撤銷訴願決定及原處分云云。被告則以：系爭土地係水土保持法所稱之山坡地，原告如擬經營或使用，依法應先擬具水土保持計畫，送請被告核定，惟原告違反上開規定，擅自開挖整地、興建鋼筋混凝土水箱、擋土牆及水泥地面，原處分並無違誤，求為判決駁回原告之訴等語。
三、按水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人、所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第8條規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：‧‧‧二、農、林、漁、牧地之開發利用。．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地．．．或其他開挖整地。」行為時第12條規定：「（第1項）第8條第1項第3款至第4款之開發、經營或使用行為，以及於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。（第2項）前項水土保持計畫之實施與維護，應由主管機關會同各該目的事業主管機關監督水土保持義務人執行之；其計畫內容、審核程序及實施之檢查，由主管機關會同各該目的事業主管機關定之。」行為時第13條規定：「（第1項）第8條第1項第5款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。（第2項）前項水土保持計畫之實施與維護，應由主管機關會同各該目的事業主管機關監督水土保持義務人執行之；其計畫內容、審查程序及實施之檢查，由主管機關會同各該目的事業主管機關定之。」第23條規定：「（第1項）未依第12條至第14條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。（第2項）未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」第33條第1項第2款及第2項規定：「（第1項）有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。（第2項）前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。．．．」
四、嗣上開水土保持法第12條、第13條於92年12月17日經總統公布修正，其第12條規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。第1項各款行為申請案依區域計畫相關法令規定，應先報請各區域計畫擬定機關審議者，應先擬具水土保持規劃書，申請目的事業主管機關送該區域計畫擬定機關同級之主管機關審核。水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查。第1項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」立法理由為：「一、參照第8條第1項第3款至第5款及本法施行細則第8條規定，將應先擬具水土保持計畫送核之行為，明定於本條第1項各款，以求明確。二、本條第1項各款行為，其水土保持計畫之時間，由中央主管機關依修正條文第14條之1第2項規定，於子法中分別依行為種類再予詳定。三、參照本法施行細則第9條第3項規定，增訂第3項，並規定水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查。四、增訂第4項，俾使第1項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其『水土保持計畫』得簡化為『簡易水土保持申報書』。五、原條文第2項，修正併入修正條文第14條之1第2項。」其第13條刪除，立法理由為「一、本條刪除。二、本條併入修正條文第12條及第14條之1第2項。」玆比較修正前後規定，實質未變更，是本件仍得適用行為時之規定，先予敘明。
五、系爭土地係經被告報請行政院公告為水土保持法所稱之山坡地，被告於92年7月16日、8月1日、8月19日派員現場勘查，查獲原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於系爭土地開挖整地、興建鋼筋混凝土水箱、擋土牆及水泥地面，為兩造所不爭，並有行政院79年2月2日台79農01893號函及84年11月29日台84農42282號函、被告79年2月26日79府建五字第79006435號及84年12月8日84府建五字第84087387號公告、臺北市山坡地範圍劃定成果報告、系爭土地地形圖、照片、被告所屬建設局便簽附卷可稽，堪認屬實。玆有爭執者，厥為系爭土地之開挖整地、興建鋼筋混凝土水箱、擋土牆及水泥地面，是否早於83年水土保持法頒布前即已完成？原告是否應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定？原處分是否有裁量濫用、逾越或怠惰之情事？
六、經查：㈠依卷附原告所不爭之照片顯示，系爭土地尚停有挖土機等機
具，且開挖整地、興（新）建擋土牆、水池及舖設水泥地面之違規事實痕跡猶存，顯係新違規行為；何況，原告亦自承：系爭土地仍在施工中等語（見93年11月18日準備程序筆錄），惟其空言所稱：係因納莉颱風造成上游5、6百甲山洪沖在系爭土地之緣故，未提出其他證據以實其說，尚不足採。原告又主張上開設施均早於83年水土保持法頒布前即已完成云云，顯與事實不符，亦不足採取。原告為系爭土地之使用人，係水土保持義務人，未應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，自屬違反行為時水土保持法第12條、第13條之規定。
㈡按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為逾越權限
或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第201條定有明文，本件被告據以處罰原告之水土保持法第33條第1項規定之罰鍰在「6萬元以上30萬元」，被告衡酌原告未經申請核准，擅於系爭土地上違規開發使用等行為，業經被告於85年12月18日起查報、取締，並將歷次查獲違規施築構造物等行為，按次分別開立處分書處分（迄92年9月4日共計91張，含原處分，目前更累積至116張），並限期實施改正，為原告所不爭，並有處分書在卷足憑；惟原告非但未依歷次處分書規定停止一切非法開發使用行為且持續違規施工，經被告於92年7月16日、8月1日、8月19日查獲原告繼續於系爭土地開挖整地、組立鋼筋模板、興（新）建鋼筋混凝土水箱、舖設水泥地面之行為，違規面積累計已達1萬4千平方公尺，各處以罰鍰30萬元，於法定範圍內，無裁量逾越之情事。又被告依同法第2條之規定為地方主管機關，其於裁處罰鍰時，自得考量為實施水土保持之處理與維護，保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用等行政目的，而為決定，本件被告既經審酌而以違反水土保持法案件性質、情節輕重及其後果、違規面積、違反次數為裁量基準，作成90年1月15日臺北市政府（90）府建四字第9000754900號公告之臺北市違反水土保持法案件罰鍰處分標準，本件原處分又係依裁處時之罰鍰標準表而為，則被告作成裁量尚無與法律授權之目的相違或係出於不相關之動機之裁量濫用，亦尚無因故意或過失而消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，依上開條文之意旨，行政法院不得任意加以撤銷。
㈢再按水土保持法於83年5月27日公布迄今，所規範及處罰者
係以該法施行後水土保持義務人之治理、經營、使用行為為對象，本件原告既在92年7月至8月間仍有前述之行為，自有該法之適用，初不因原告取得並經營系爭土地早在該法施行前即解免其擬具水土保持計畫之義務，附予敘明。
七、綜上所述，原告之主張，均無可採，原處分（3件處分書）以原告違反水土保持法第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫，依同法第33條第1項第2款之規定各處原告以罰鍰30萬元，並依同法第23條第1項之規定令原告令限期改正，經原告提起訴願遭決定以「原處分關於命訴願人應於挖填地表儘速恢復農業使用、實施全面植生覆蓋及須於處分書收受之日起30日內，完成植生覆蓋率達70%以上部分撤銷；其餘部分訴願駁回。」並無不合，原告訴請撤銷訴願決定不利部分及原處分，為無理由，應予駁回；至於原告訴請撤銷訴願決定有利部分，欠缺權利保護必要，併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、第98條第3項前段，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國94年2月2日
第三庭審判長法官王立杰
法官王碧芳法官胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年2月2日
書記官陳幸潔