裁判字號：最高行政法院93年判字第694號判決
裁判日期：民國93年06月03日
裁判案由：俸給
最高行政法院判決九十三年度判字第六九四號
上訴人銓敍部代表人甲○○被上訴人乙○○右當事人間因俸給事件，上訴人對於中華民國九十二年三月十三日臺北高等行政法院九十一年度訴字第二五九號判決，提起上訴。本院判決如左：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、本件被上訴人於原審起訴主張：被上訴人現任經濟部智慧財產局（以下簡稱智財局，民國八十八年一月二十六日改制前為經濟部中央標準局，以下簡稱標準局）薦任專利助理審查官，係應八十九年特種考試經濟部專利商標審查人員考試三等考試化學工程職系一般化工科考試（以下簡稱八十九年專利商標審查特考）及格，並自000年0月0日生效，其八十一年一月二十五日至八十九年六月一日曾任標準局及智財局約聘專利審查委員之年資，前經上訴人依技術人員任用條例第五條、公務人員俸給法（以下簡稱俸給法）第六條及俸給法施行細則（八十八年十一月二十五日修正，自八十九年一月十五日施行，以下簡稱現行細則）第十五條第三項暨公務人員曾任年資採計提敍俸級認定要點等規定，配合約聘人員以會計年度為進用基準，採計其八十一年七月至八十五年六月計四年曾任標準局之約聘年資，提敍俸級四級，於九十年二月十四日以九十銓一字第一九九一八○六號函核敍薦任第六職等本俸五級四四五俸點在案，被上訴人不服，循序提起復審、再復審，遞遭駁回，遂提起行政訴訟。本案之處分書係由上訴人作成，而復審決定亦由上訴人作成決定，此已嚴重違反訴願法第四條第九款之規定（復審準用訴願法）。此已影響被上訴人之權益。查現行細則第十五條係於八十九年一月十五日修正施行，依其第三項之規定，並參諸八十九年一月十五日修正施行前之「公務人員俸給法施行細則」（八十四年十二月二十六日修訂，下稱舊細則）第十五條規定，依法律不溯及既往原則，現行細則第十五條第三項規定之適用，當指八十九年一月十五日後所任與現所銓敍審定之職等相當、性質相近且服務成績優良者，始按年核計加級至其所銓敍審定職等之本俸最高級為止。至於八十九年一月十五日前曾任行政機關之年資，如與擬任職務職等相當且性質相近者，自應適用舊細則第十五條之規定，均得按年核計加級至其所銓敍審定之年功俸最高級為止，此為法規適用上之當然解釋。則被上訴人自八十一年一月二十五日迄八十九年一月十五日止在標準局及智財局擔任約聘專利審查委員總計八年之年資，自得主張依舊細則辦理提敍核計加級至薦任第六職等年功俸四級。詎上訴人遽然核定被上訴人之官職等資位俸級薪點為薦任第六職等本俸五級四四五俸點，已違反法律不溯及既往原則，曲解現行細則第十五條第三項之規定。又依憲法第二十二、二十三條、中央法規標準法第五條第二款、第六條及行政程序法第一百五十條第二項之規定，舊細則第十五條所依據之母法相關條文並未修正，亦未授權主管機關得訂定限制有關約聘人員於現行細則修正施行前之正當合理權益之行政命令。而公務人員俸給法乃對公務員俸給之基本規範，其涉及公務人員月俸給薪資及相關提敍規定者，與公務人員之薪資所得及昇遷有絕對之影響，影響公務人員權益之鉅，實為憲法第二十二條所保障之財產權，非有憲法第二十三條之理由，且符合比例原則者，不得剝奪之。揆諸俸給法對任公務員前服公職年資之提敍闕未規定，實屬缺漏，故暫以施行細則規定之。在俸給法對此未有其他明文限制下，施行細則修改時，因涉及公務人員前述薪資及昇遷權益之變動，其修正自應依法律正當程序為之，且應符合比例原則。惟觀諸再復審及復審決定書，上訴人無視前述細則對公務人員權益之重大影響，竟錯引司法院釋字第四八○號解釋，謂該施行細則之修正，是為執行母法所為細節性、技術性事項．．．云云。惟參酌該號解釋之意旨，則俸給法中既無明文禁止約聘人員得提敍至年功俸之規定，又何來如上訴人所稱之執行母法所必要？另解釋文所指之細節性、技術性之事項應類似訂定時限、程序或必備文件、費用．．．等事項，惟該細則影響者係公務人員財產權，此乃憲法所保障的權利，斷非上訴人所稱之細節性及技術性事項，上訴人及公務人員保障暨培訓委員會之見解，不但錯謬且違憲。次按行政程序法第八條規定足證信賴保護乃誠實信用原則的重要內涵，而為行政程序法重要原則之一。司法院釋字第五二五號解釋理由書即指出有關信賴利益之保護。另現行細則第十五條於其修正條文之說明三所指之不合理現象係指公務人員考列乙等之年資，需連續二年始得提敍年功俸一級，若以約聘、約僱人員年資一年即得提敍一級，兩者之問的差異現象。除了該施行細則的修正內容，致約聘、約僱人員年資（無論是十年或二十年）僅得提敍四年，不符行政法上的比例原則之外。其修正理由自陳並非基於公益考量，故依司法院釋字第五二五號解釋，約聘、約僱人員為受規範對象之信賴利益應受憲法之保障，乃屬當然。再復審決定稱其修正乃基於公益之考量，然事實上，基於公益之考量並非上訴人修正細則之理由。該決定又稱雖形成差別待遇，仍具合理正當理由云云，但既稱差別待遇，即違反憲法保障之平等原則，如何有合理正當理由？是上訴人及再復審決定之見解殊不足採。何況，前述現行細則第十五條修正條文之說明三所指的不合理現象已於九十年六月二十日公務人員考績法第七條修正施行後解決，該法現行條文規定：年終考績無論考列甲等或乙等，達所敍職等本俸最高俸等或已敍年功級者，晉年功俸一級。是現行細則第十五條第三項反而造成約聘、約僱人員不合理之對待，上訴人執意以此對部分規範對象不合理之差別對待，將約聘、約僱人員原來可提敍至年功俸最高級，改為僅得提敍至本俸最高級之規定，不僅不符行政法上之比例原則，而且充分顯示其違憲之實。依司法院釋字第五二九號解釋對信賴利益保護之闡釋，故就被上訴人提敍之申請，被上訴人有權主張信賴保護原則。惟復審決定所指的過渡期間，係從八十八年十一月二十五日公告日起，至000年0月00日生效實施日止。若依上訴人通知函觀之，該函僅限定原先即得以提敍而尚未辦理之人員，得於截止日前辦理，完全未採取合理之補救措施，以保障其他依法規所取得之實體法上地位之人員。參照司法院釋字第五二九號解釋之意旨，其充其量僅係辦理提敍截止日之訂定而已，並非該解釋所指之過渡期間，是上訴人並未於現行細則中訂定過渡期間或採取合理之補救措施，似有違憲之虞。被上訴人所任職之智財局組織法於立法院三讀通過時之附帶決議，行政院應即協調考試院舉辦專利、商標專業人員考試，此亦經八十八年九月九日考試院第九屈第一四七次會議決議辦理考試，再於八十八年十一月二十九日公告。被上訴人雖於八十九年四月方榜示錄取，嗣於八十九年七月一日合格實授，惟前述日期早於現行細則修正條文八十八年十一月二十五日之公告日，足證被上訴人在該公告日之前，客觀上已實際積極準備考試，對於公務人員之權益有合理之期待，故被上訴人就現有法規所生之信賴利益應受憲法之保障，乃屬當然。但上訴人之復審及再復審決定指純屬主觀之願望、期待云云，而無信賴保護原則之適用，其所持理由為於現行細則公告時，被上訴人尚未合格實授正式派代現職，不得主張依舊細則提敍至年功俸最高級；卻無視現行細則未訂定過渡期間或採取合理之補救措施，其見解完全與司法院釋字第五二九號解釋意旨相悖。又行政程序法第六條平等原則之規定，亦為憲法所明定之基本原則。然查舊細則第十五條施行期間，所有符合規定的約聘人員均得以其八十九年一月十五日之前的年資，辦理提敍至年功俸最高級為止，並保留積餘年資，惟於八十九年一月十五日以後依法任用辦理銓敍者，則因現行細則第十五條第三項規定，上訴人就其於八十九年一月十五日以前實際取得之年資，僅採計四年提敍至本俸最高級五級，此舉對於具相同資歷之公務員，僅因任用時點不同，其提敍結果截然不同，顯有違憲法及行政程序法第六條有關平等原則之規定，再復審決定認事用法皆有誤謬，上訴人等持此意見，已違法違憲。又依中央政府預算執行暫行條例第十七條及公務人員保障法第三十三條第三款之規定，顯示聘用人員的身份尚可分為多種，其中機關組織編制的聘用人員視同公務人員，準用公務人員保障法。被上訴人原任標準局約聘專利審查委員，依該局組織條例第十三條，係屬機關編制內之專任專利審查委員，上訴人於八十一年進入經濟部中央標準局，即參加公保，準用公務人員保障法。標準局於八十八年一月改制為智財局，被上訴人於標準局及智財局服務年資計八年餘，薪點五六○升至五八二，相當簡任第十職等，其工作與現所銓敍審定之專利助理審查官性質完全相同。而現行細則第十五條第一、二項所納入准予提敍至年功俸最高級之人員，轉任前大多未具有公務人員任用資格，卻例外被認定為性質相近，並得提敍至年功俸最高級。反而從事與現職專利助理審查官完全相同工作之機關編制內之約聘專任專利審查委員，僅身分轉換，最高僅得提敍四年，此顯已違反行政程序法第八條之衡平原則。而對照專利審查官資格條例中對審查官年資之採計規定，被上訴人之審查官年資較公營事業人員、軍職人員及教育人員為資深，該等人員因未曾擔任專利審查工作，其年資不能採計為專利審查年資，卻可提敍至年功俸最高級，形成資深專利審查官支低薪，資淺專利審查官支高薪之不公平現象，足證上訴人確實違反衡平原則。被上訴人取得正式公務人員任用資格時，其母法中並無禁止被上訴人提敍至年功俸之規定，僅先前修改施行細則第十五條而明令禁止被上訴人等提敍至年功俸，惟於九十一年六月二十六日公告之現行俸給法中，將原施行細則第十五條之規定列入母法中，其立法說明中也闡明符合法律保留原則之故，故上訴人對被上訴人作成處分時，違反法律保留原則。上訴人強調此等法規之變動，對於權益受損者，訂有過渡期間之條款，然該段時間之規定僅出現於通知函上，在這麼短之期間，任何人皆無法依上訴人之規定取得公務員之任用資格，此規定與司法院釋字第五二九號解釋意旨不合，故該期間之訂定應僅屬一通告期限，算不上司法院釋字第五二九號解釋意旨所稱之過渡期間。信賴保護原則包含三要件：信賴基礎、信賴值得保護、信賴行為。本件上訴人一直強調被上訴人於法規變更之際，未取得公務員任用資格，此即客觀上未因信賴而有具體表現信賴之行為。然查被上訴人在標準局時期，即從事專利審查之工作，至智財局組織法通過，考試院舉辦第一屈之專利商標審查人員特考止，未曾中斷，仍未取得正式任用資格乃源於法規之不周延所致，被上訴人信賴政府之行為，却被認為客觀上未因信賴而有具體表現信賴之行為。況依上訴人之基準，即便第一屆專利商標審查特考及格人員亦無法符合此一標準。然參酌大法官吳庚認為如何之行為構成表現信賴動作，應就個別情況判斷；基於此一概念，被上訴人自認已有具體表現信賴之行為，蓋被上訴人取得正式任用資格雖在法規變更之後，然此非能歸責於被上訴人，上訴人不查實情，不訂定合理的過渡期間，致被上訴人無法於上訴人所設之期限內取得正式任用資格，又以客觀上未因信賴而有具體表現信賴之行為為由，否准被上訴人之請求，並不合理。被上訴人於原審起訴狀中曾說明被上訴人之約聘身分有別於一般從事臨時性工作之約聘人員，由原有之經濟部中央標準局組織條例第十三條、專利審查官資格條例即可證明。依九十一年六月二十六日公告之現行俸給法第十七條立法說明之意旨，原標準局之專任專利審查委員一直擔任組織編制內之職務工作，與既有公務員之職務內容相同，惟所任職務係編制內，故不適用僅提敍至本俸最高級，反倒是不同制度之轉任人員可提敍至年功俸，此即上訴人一向主張之「公平合理提敍制度」？抑或另一不符「平等原則」制度之開端？又查司法院釋字第五○一號解釋意旨，僅解釋不同之制度體系之行政、教育、公營事業人員轉任採計年資得提敍至年功俸，至於像被上訴人等屬於相同之行政體系下，由聘用人員轉任正式公務人員，該解釋之意旨並無禁止之規定，上訴人未將被上訴人之情形列入考慮，是一種不公平之待遇，有違平等原則。為此，請求判決撤銷原處分及一再復審決定，並命上訴人核准被上訴人可提敍至六職等年功俸四級，及保留積餘年資等語。
二、上訴人則以：按八十八年十一月二十五日修正發布之現行細則第十五條修正理由略以，為解決目前提敍至年功俸所產生之不合理現象，爰將各類年資區分為「得提敍至年功俸最高級」及「得提敍至本俸最高級」二個層次，並以其考績（成、核）結果作為提敍俸級至年功俸最高級之條件（不含僅作為續聘雇與否而不核發考績獎金之部分機關聘僱人員之考績）；另政務人員、直轄市長、學術研究機構研究人員以年資加薪證明，銓敍審定職等之年功俸最高等級為止。至上開以外之年資（如約聘、約僱人員），則僅得依服務成績優良證明文件，提敍至本俸最高級為止，以合理區分各類年資之性質，並就現行規定予以適度限縮，俾建立更公平合理之提敍制度。又為使原符合舊法規定得提敍俸級至年功俸最高級，而修正後僅能提敍至本俸最高級之人員，能及時辦理俸級提敍，以保障渠等人員之權益，爰於本細則第十九條增列第二項之規定，以資周延，是以上訴人為保障合於前開規定得提敍俸級人員之權益，訂有過渡期間之規定。查被上訴人應前開考試，係於八十八年十二月十三日至二十四日報名，八十九年三月十日至十二日考試，同年四月二十一日榜示錄取，依八十九年特種考試經濟部專利商標審查人員考試應考須知柒訓練及轉調有關規定，本考試錄取人員須經訓練，訓練期滿成績及格，送由公務人員保障暨培訓委員會核定，始完成考試程序，報請考試院發給考試及格證書，並函請經濟部依序任用。是以，應前開考試及格人員，並非榜示當時即確定考試及格，尚須佔缺實務訓練期滿，成績考核及格後，始決定及格與否。其銓敍權益並非自榜示錄取之日起算，且被上訴人應前開考試之考試及格證書載明其生效日期為經公務人員保障暨培訓委員會核定以八十九年七月一日訓練期滿成績及格之日生效，而被上訴人係於翌日正式派代現職，始屬依公務人員任用法任用之人員，並有依公務人員俸給法施行細則之適用，其任用日期已在現行細則第十五條修正生效之後，依中央法規標準法第十八條規定，自應適用新修正之規定。被上訴人所執主張，核與公務人員考試法第二十條第一項、同法施行細則第十八條第一項及公務人員俸給法施行細則第十五條等規定不符。又被上訴人於八十九年一月十五日俸給法施行細則第十五條修正施行之時，並未具有公務人員任用資格，客觀上亦未因信賴而有具體表現信賴之行為，其約聘年資得依舊細則第十五條提敍至年功俸之規定，純屬主觀之願望、期待；迨至八十九年七月一日訓練期滿成績及格之日，被上訴人始具有原技術人員任用條例第五條規定之任用資格及附麗於該任用資格之公法上提敍俸級之權利。是以，被上訴人應無司法院釋字第五二五號、第五二九號解釋信賴保護原則之適用。上訴人基於公務人員提敍年資適用範圍重新區分，並適度限縮約聘年資僅得提敍至本俸最高級之公益、合理差別待遇及為期法律關係早日安定，並兼顧具有該等可提敍年資者能及時辦理年資提敍，保障其權益，依法定程序修改法規內容，復於俸給法施行細則第十九條第二項訂有施行之過渡期限，此與平等原則及司法院釋字第五二五號揭櫫因公益之必要廢止法規或修改內容訂定過渡期間條款，以減輕損害之意旨相符。基此，上訴人所為原處分未提敍被上訴人約聘年資至薦任第六職等年功俸四級五○五俸點，係貫徹「依法行政原則」，於法並無不合，復審及再復審決定，遞予維持，亦屬妥適。被上訴人主張有違信賴保護原則，顯有誤解等語，資為抗辯。
三、原審參加人考試院（以下稱參加人）則主張：公務人員保障法第二十二條規定準用訴願法規定之範圍，依公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）八十六年一月二十五日八五公保字第六○二三號函補充規定，除審理之程序外，舉凡提起之期間、管轄．．．等除本法另有規定者外之所有事項，均包括在內。上開解釋有關管轄部分，在復審審級與訴願審級相當的情況下並無問題，但訴願新制實施後，因為審級不相當，因此復審管轄不宜再全部準用訴願法之規定。八十七年七月一日訴願新制實施，保訓會於該年六月十四日以公保字第八九○三四七五號函重述該會八十六年一月二十五日之函釋。參加人所屬部分，依據保訓會函示執行之結果，會產生下級機關審理上級機關決定之錯置現象，在就制度設計、法理解釋、行政體制、實務運作等問題考量後，於第九屆第一九六次會議決議，在公務人員保障法配合訴願法修正前之過渡時期，有關公務人員復審案件之管轄部分，由保訓會針對參加人與保訓會間之行政隸屬關係，就原函另為補充（或更正）解釋，規定不服人事主管機關及參加人所屬部會行政處分之復審案件，仍向上訴人及參加人所屬部會提起，餘均準用訴願法修正條文之規定。保訓會八十七年六月十四日公保字第八九○三四七五號函業經參加人所修正。復審管轄不宜全部準用訴願法之理由如下：公務人員保障法第二十二條之規定係因復審、再復審原係參照原訴願法所採之訴願、再訴願二級制設計，因審級相同，為免重複規定，爰以準用概括之。今行政爭訟制度全盤修正後，取消再訴願，成為三級制，惟公務人員保障法並未能及時配合修正取消再復審，在仍維持復審、再復審，且再復審由參加人所屬機關保訓會專責審理之情形下，復審制度已與訴願新制之設計不同，因此，復審不宜全部準用訴願法修正條文所定之管轄。就法理言，所謂準用係指就某事項所定之法規，於性質相同或不相牴觸之範圍內，適用於其他事項之謂，即準用有其自然之限度。準用僅於應予準用事項之性質所容許範圍內始能準用，而非全部予以準用。於訴願法修正條文取消再訴願程序後，訴願已相當於再復審而非復審；復審案件審級已不同於訴願，其管轄得予準用之設計已不復存在，無論從文義或論理解釋，復審案件之管轄允應重加審酌調整，而不宜不顧訴願制度變更之事實及行政權運作原理，逕予準用訴願法修正條文之規定，否則無異將準用與適用視為同一法律名詞。公務人員保障法第二十二條所稱程序，經查吳庚所著之行政法之理論與實用，對於程序之定義並不包括管轄，而訴願法、行政訴訟法、民事訴訟法等相關法規，對於程序及管轄部分，均分別以專章或專節規定，此亦即主管機關保訓會必須依職權通函各機關，規定復審、再復審案件，除審理之程序外，有關期間、管轄、文書格式、委員會組織等，均準用訴願法規定之緣故；其中管轄部分既因審級不對稱，與立法原旨不相容而不宜準用，自應由主管機關本於職權予以函釋調整。行政救濟係行政體系之內部自省機制，行政權之運作，只有上級機關審查下級機關之作為是否違法或不當，沒有下級機關審查上級機關之作為是否違法或不當此一邏輯存在。此從訴願法第四條第一款至第七款所列之管轄即非常明顯。保訓會審理保障案件之程序雖採準司法程序，但其屬性仍是行政機關，有關保障政策、法制事項之決定，仍應按行政權運作模式及法律規定為行政行為，即仍應遵循參加人有關決定而為。憲法增修條文第六條第一項第二款規定，參加人為國家最高考試機關，掌理公務人員保障等事項。其掌理範圍包括法制及執行事項。參加人為公務人員保障業務法制及執行之最高主管機關，其實際相關業務雖由下設之保訓會負責掌理，但並無損於憲法賦予參加人之地位，因此復審管轄如準用訴願法修正條文規定，參加人將居於下級審之位階，參加人之下屬機關保訓會則居於上級審之位階，倘保訓會因法令見解歧異而撤銷參加人之復審決定，除發生行政監督體制及法令效力爭議等問題外，恐亦有不符憲法規定之虞。法律解釋方式包括文義、歷史、論理、體系、目的等方法，關於行政救濟之原理原則等體系性、論理性問題，不宜拘泥於文義解釋。關於復審案件之管轄問題，係因公務人員保障法未能及時配合訴願法修正所致，參加人已於九十一年三月二十九日將公務人員保障法修正草案再度送請立法院審議，現並予列為最優先推動法案，參加人將積極協洽該院於九十二年六月底前完成修法程序，以早日解決過渡期間之問題。公務人員保障案件因由參加人所屬保訓會專責審理，故不服上訴人人事行政處分之復審案件，在訴願法修正前及將來公務人員保障法配合訴願法修正後，均不須經過參加人審理。參加人第九屆第一九六次會議作成有關在公務人員保障法配合訴願法修正前之過渡時期，關於公務人員復審案件之管轄部分，不服人事主管機關及參加人所屬部會行政處分之復審案件，仍向上訴人及參加人所屬部會提起之決議，係就立法進度、制度設計、法理解釋、行政體制及實務運作等相關問題通盤詳加研酌後始作成之決定，過程頗為審慎，請就本案管轄有關問題再為詳酌，俾免造成公務人員保障制度實際運作上之困難與困擾等語。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依公務人員保障法第二十二條之規定，因該法除第十八條至第二十一條，分別就復審案件之標的、再復審管轄機關、不利益變更決定之禁止及再復審決定書應附記救濟期間另有規定外，對於復審案件之管轄，並未另行規定。從而，復審案件之管轄，自應準用訴願法之相關規定。又依中央法規標準法第十七條之規定，公務人員保障法所規定之復審、再復審之程序，除該法另有規定外，自應準用修正後訴願法之規定。次按修正後訴願法第四條第七款規定之修正意旨，在使原處分機關之上級機關本於客觀獨立之立場，依法審理原處分是否合法妥適。苟復審案件仍由原處分機關審理，將與上開行政救濟法理本旨相違。查有關公務人員保障法復審案件之管轄，曾經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）於八十六年一月二十五日以八五公保字第六○二三號函釋示在案，且於八十九年六月十四日以公保字第八九○三四七五號函重申前旨。基於平等原則及信賴保護原則，自應遵行適用。再按保訓會隸屬於考試院，下級機關對上級機關之決議、命令固應遵守；此係指一般業務之處理原則；依保訓會組織法第九條第三項之規定，保訓會於審理保障案件，係立於準司法地位，應依公務人員保障法及相關法律審議決定。又依公務人員保障法第十九條之規定可知公務人員對各機關之復審決定，如有不服提起再復審，均由保訓會審理，要無因復審機關為院級機關而有不同，此乃法所明定之程序，相關機關自應本於「依法行政」原理及維護被上訴人程序正義之原則，依法辦理。參加人主張訴願法修正後，因訴願審級之不同，有關公務人員保障法復審案件之管轄不適用訴願法相關規定，尚非可採。查本件被上訴人既係不服上訴人銓敍部九十年二月十四日九十銓一字第一九九一八○六號函，依公務人員保障法提起復審， 詎銓敍 部未依前揭準用修正後訴願法之規定，將該案送請考試院為復審之審理，逕自再為復審決定，揆諸前揭說明，自有未合，從而其復審決定後，雖曾由公務人員保訓會為再復審之審理，惟依上說明其程序仍有瑕疵，雖被上訴人未對此程序瑕疵提出異議，惟基於職權調查之原則，仍應認其復審審理程序具有瑕疵，爰將復審及再復審決定撤銷，交由上訴人再送適法機關為復審之審理，而為被上訴人勝訴之判決。
五、上訴人上訴意旨略謂：查保障法第二十二條規定乃因復審、再復審原係參照訴願舊制所採之訴願二級制設計，因審級相同，為立法經濟考量，爰以準用概括之。其準用範圍，依保訓會八十六年一月二十五日八五公保字第六○二三號函補充規定，就有關管轄部分，在復審審級與訴願審級相當的情況下並無問題，但行政爭訟制度全盤修正取消再訴願後，因二者審級不相當，倘仍予全部準用時，在考試院體系下將造成下級機關審理上級機關所為決定等不符合行政體制設計，亦不符行政救濟設計本旨之情形。考試院認以保障法復審制度未配合修正前，其設計已與訴願新制不同，不宜再全部準用訴願法修正條文所定之管轄，該院院會決議，由保訓會就上開函釋另為補充（或更正）解釋，規定不服人事主管機關及考試院所屬部會行政處分之復審案件，仍向銓敍部及考試院所屬部會提起，餘均準用訴願法修正條文之規定。按考試院係人事政策、法制最高主管機關，在法無明文又未能及時配合修正前之過渡時期，基於實務需要於不違反相關法律規定下，自得本於職權及監督權之行使，責成保障法主管機關｜保訓會就復審案件之管轄另為補充（或更正）解釋。是以，該院第九屆第一九六次會議決議，及保訓會基於職權所為八十九年八月二十九日公保字第八九○四六六二號函之規定應無違法之處。就法律解釋而言，所謂準用係指就某事項所定之法規，於性質相同或不相牴觸之範圍內，適用於其他事項之規定，亦即準用有其自然之限度。準用非完全適用所援引之法規，而僅在應予準用事項之性質所容許範圍內始能準用。考試院認以訴願法修正條文取消再訴願程序後，復審案件審級已不同於訴願，其管轄得予準用之基礎已不復存在，訴願已相當於再復審而非復審，故無論從文義或論理解釋，復審案件之管轄尤應重加審酌調整，而不宜不顧訴願制度變更之事實及行政權運作原理，再逕予準用訴願法修正條文之規定，否則無異混淆準用與適用。再就制度設計言之，管轄與審級設計具密切之連帶關係，審級變更，管轄即應重新考量，考試院以八十九年七月一日訴願新制施行後已無再訴願之規定，與復審、再復審之審級已非對稱，其管轄部分因與保障法立法原旨不相容，在法律規定不明確，且不宜予以完全準用情形下，乃責成權責機關在保障法配合訴願法修正前之過渡時期，基於實務運作需要，依職權於八十九年八月二十九日以公保字第八九○四六六二號函示上訴人遵照該函管轄規定審理復審案件。是以，本案係因法令規定不明確且不宜完全準用訴願法新制下，上訴人按保障法主管機關函釋審理復審案件，依法洵屬有據，應無違法或不當。復就管轄恆定原則觀之，管轄應以法律明定之，查訴願法、行政訴訟法、民事訴訟法對於程序及管轄部分，均有專章或專節分別規定，惟保障法並未就復審管轄定有明文，而僅有該法第二十二條規定及保訓會八十六年一月二十五日八五公保字第六○二三號函、八十九年六月十四日公保字第八九○三四七五號函及八十九年八月二十九日以公保字第八九○四六六二號函釋規定，所謂準用訴願法，含期間、管轄等部分。按八十九年七月一日行政爭訟新制實行前，保障法所定之復審及再復審與原訴願法規定之訴願及再訴願二級制設計相同，性質相當，於準用時並無窒礙，惟訴願法修正後，已無再訴願之規定，致使二者審級設計不同，其審級應如何對照準用產生疑義，雖中央法規標準法第十七條規定，法規對某一事項規定準用其他法規規定者，其他法規修正後，準用修正後之法規。以準用與適用於程度上仍有不同，準用修正法規，仍應排除規定內容不相容，於性質相近者始予適用之，否則將產生窒礙。縱強制規定公務人員復審及再復審應完全準用新修正之訴願法規定，以新修正之訴願法僅餘訴願一審級，不服者即可提起行政訴訟，其性質應與現行公務人員再復審之審級相當，此由「公務人員保障法修正草案」規劃內容可證，故以再復審準用新訴願法之訴願規定，較為恰當，而復審之性質，較似訴願前置之程序，應仍可由原處分機關作復審決定。按行政程序法第三條第一項規定，則行政程序法為一般行政程序法規定不明確時之補充法。茲以保障法對復審案件管轄並未另行規定，復以訴願法修正後其救濟審級與保障法救濟審級顯已不同，不宜準用，故依同法第一百七十四條之一規定，本法施行前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後二年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。保障法主管機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，如須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於九十二年一月一日以後失效。茲以本件復審案係於上開期間內提出，且保障法修正草案刻正送請立法院審議中，是以，應符上開規定。再按憲法增修條文第六條第一項規定，考試院為公務人員保障法制及執行之最高主管機關，其實際相關業務雖由下設之保訓會負責掌理，但並無損及憲法賦予考試院之角色地位，然復審管轄如準用訴願法修正條文規定，除發生行政監督體制及法令效力爭議等問題外，亦有不符憲法規定之虞。此與不服國民大會、總統府及中央其他各院所為之復審決定者，由保訓會為再復審決定之情形，顯不相同。考試院鑑於現行公務人員之復審、再復審規定，無法完全準用新修正之訴願法規定，責成保訓會所作上述之函釋，使考試院暨其所屬部會維持現行復審管轄規定運作，俾其維持超然獨立立場，實係保障法配合訴願法修正前，所為必要權宜措施。以新修正訴願法施行後，保訓會實際審理再復審案件之過程，其實際運作時除作程序審查外，亦作實體審查，必要時尚通知兩造到會說明，因此，其運作方式對當事人之保障並無減損。按復審案件不必然包含管轄，且準司法層級的設計與司法設計未盡相同，其設計自應將行政層級節制特性併同考量。本案原審法院本於職權調查時，僅就主管機關有關復審管轄之三個函釋採擇部分資料即據以批駁本案，其判決顯有瑕疵。茲以在保障法配合訴願法新制修正前，考試院及其所屬部會之復審管轄如仍向原處分機關提起復審時，除可給予原處分機關先行檢討反省之機會並減輕行政法院之負擔外，且可使保訓會因免除行政倫理干擾，而能以更客觀、超然、獨立立場審理再復審案件，使當事人權益受到更周妥保障，本案倘由被上訴人重新向考試院提起復審，不服時再循序向保訓會及臺北高等行政法院提起再復審及行政訴訟，除因行政程序而徒增行政成本並延宕救濟時間外，對被上訴人權益保障並無實益。綜上，原審判決適用法規顯有不當，本件上訴人及保訓會受理本案復審及再復審，於程序上並無違法，實體上，被上訴人之訴亦無理由，爰請判決廢棄原審判決並維持復審、再復審決定等語。
六、本件原審以公務人員保障法對於復審案件之管轄，並未另行規定，依該法第二十二條規定，自應準用訴願法之相關規定。惟按修正後訴願法第四條第七款規定：「不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願」，其修正意旨在使原處分機關之上級機關本於客觀獨立之立場，依法審理原處分是否合法妥適，苟復審案件仍由原處分機關審理，將與上開行政救濟法理本旨相違。查有關公務人員保障法復審案件之管轄，曾經保訓會於八十六年一月二十五日以八五公保字第六○二三號函釋示：「查公務人員保障法第二十二條規定：『復審、再復審之程序，除本法另有規定外，準用訴願法之規定。』所謂準用訴願法之審定，除審理之程序外，舉凡提起之期間、管轄．．．等除本法另有規定者外之所有事項，均包括在內」在案，且復於八十九年六月十四日以公保字第八九○三四七五號函重申前旨。基於平等原則及信賴保護原則，自應遵行適用。再按公務人員保障法已於九十二年五月二十八日總統令修正公布全文一百零四條，並自公布日施行。依修正後之公務人員保障法之規定，業已配合訴願法及行政訴訟法之修正，取消再復審之程序，並將復審改由保訓會統一受理，以簡化救濟層級。有關復審之程序，亦多於公務人員保障法自為規定，並將修正前第二十二條有關復審、再復審之程序，準用訴願法之規定刪除，觀之公務人員保障法第四條、第四十四條之規定自明。又依同法第一百零三條第一項規定：「本法修正施行前，尚未終結之復審事件，其以後之程序，依修正之本法規定終結之；尚未終結之再復審事件，其以後之再復審程序，準用修正之本法有關復審程序規定終結之。」準此，本件倘依原審判決撤銷復審決定及再復審決定之結果，原處分機關已無從依原判決意旨送交考試院為復審決定，僅能由保訓會重為復審決定。惟本件業經保訓會於公務人員保障法修正前為實體之審理並作成再復審駁回之決定，已無損於被上訴人之審級利益，基於行政救濟程序經濟之考量，應認本件於修正之公務人員保障法公布施行後，已無再由保訓會重為復審決定之必要。原審判決未及斟酌修正後公務人員保障法之規定，以上訴人未將本件送請考試院為復審之審理，其程序不無瑕疵，將復審決定及再復審決定撤銷，容有未洽。上訴意旨雖未指摘及此，惟此為本院依職權適用法律之事項，基於前開之說明，仍應認本件上訴為有理由，爰將原審判決廢棄，發回原審法院另為實體之審理。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中華民國九十三年六月三日
最高行政法院第三庭
審判長法官廖政雄
法官吳錦龍法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官莊俊亨中華民國九十三年六月三日