裁判字號：臺北高等行政法院93年訴更一字第210號判決
裁判日期：民國94年06月09日
裁判案由：俸給
臺北高等行政法院判決
93年度訴更一字第00210號原告甲○○被告銓敘部代表人乙○○部長）住同訴訟代理人丙○○
戊○○丁○○上列當事人間因俸給事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國90年11月13日九０公審決字第0138號再復審決定，提起行政訴訟，被告告不服前本院判決（91年度訴字第259號），提起上訴，經最高行政法院廢棄發回，本院更為判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告現任經濟部智慧財產局（下稱智財局，88年1月26日改制前為經濟部中央標準局，下稱標準局）薦任專利助理審查官，係應89年特種考試經濟部專利商標審查人員考試三等考試化學工程職系一般化工科考試（下稱89年專利商標審查特考）及格，並自00年0月0日生效，其81年1月25日至89年6月1日曾任標準局及智財局約聘專利審查委員之年資，前經被告依技術人員任用條例第5條、公務人員俸給法第6條、同法施行細則第15條第3項及公務人員曾任年資採計提敘俸級認定要點等規定，配合約聘人員以會計年度為進用基準，採計其81年7月至85年6月計4年曾任標準局之約聘年資，提敘俸級四級，以90年2月14日90銓一字第1991806號函，核敘薦任第六職等本俸五級四四五俸點在案。原告不服被告上開審定函之函復，提起復審、再復審，均遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院以91年訴字第259號判決撤銷復審及再復審決定，被告不服，向最高行政法院上訴，案經最高行政法院93年度判字第694號判決將原判決廢棄，發回本院重行審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈再復審、復審決定及原處分均應予撤銷。
⒉請求判命被告核准原告提敘至「六職等功俸四級」，並保留積餘年資。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告主張其自81年1月25日迄89年1月15日止，在智財局擔任約聘專利審查委員總計8年之年資，應依舊施行細則第15條之規定辦理，是否有據？
四、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈依法律不溯及既往原則，89年1月15日施行之公務人員
俸給法施行細則（下稱新施行細則）第15條第3項應適用於施行日後所任與現所銓敘審定之職等相當、性質相近且服務成績優良者，始按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級為止；至於施行日前曾任行政機關之年資（如約聘人員），如與擬任職務職等相當且性質相近者，則應適用施行日前之規定（即87年1月15日修正後之規定，下稱舊施行細則），而均得按年核計加級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止，此為法律不溯及既往原則之當然解釋。則原告自81年1月25日迄89年1月15日止，在智財局擔任約聘專利審查委員總計8年之年資，自得以主張依舊施行細則之規定辦理，提敘核計加級至薦任第六職等年功俸四級。然被告未就原告於公務人員俸給法施行細則施行前、後擔任約聘專利審查委員之年資予以區分，遽然核定原告之官職等資位俸級薪點為薦任第六職等本俸五級四四五點，應已違反法律不溯及既往原則。
⒉舊施行細則第15條第3項規定，前2項之按年核計加級，
均以至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止，該規定所依據之母法相關條文並未修正，亦未授權主管機關得訂定限制有關約聘人員於新施行細則施行前之正當合理權益之行政命令。而公務人員俸給法，乃對公務人員之俸給之基本規範，其涉及公務人員月俸給薪資及相關提敘規定者，與公務人員之薪資所得及昇遷有絕對之影響，影響公務人員權益之鉅（以原告為計，以年功一級九百四十，四級每月估算約少3,700元，每年估算約45,000元，且從現在至退休，以24年計，估算約少1,080,000元，此不計因物價波動而調整之薪資，若依每年百分比之二、三之物價波動，其計算方式為1+0.02～0.03的20次方，其損少將高達2倍，難謂不大），實為憲法第22條所保障之財產權，非有憲法第23條之理由，且符合比例原則者，不得剝奪之。揆諸公務人員俸給法對任公務人員前服公職年資之提敘闕未規定，實屬缺漏，故暫以施行細則規定之。在公務人員俸給法對此未有其他明文限制下，施行細則修改時，因涉及公務人員前述薪資及昇遷權益之變動，其修正自應依法律正當程序為之，且應符合比例原則。惟觀諸再復審及復審決定書，被告無視前述細則對公務人員權益之重大影響，竟錯引司法院大法官會議解釋第480號，謂該施行細則之修正，是為執行母法所為細節性、技術性事項云云。然上開釋字解釋文之意旨係指「為執行母法及相關法律之必要，在未逾越母法之限度下，屬細節性、技術性之事項，可授權主管機關以命令訂之」，而公務人員俸給法中既無明文禁止約聘人員得提敘至年功俸之規定，又何來如被告所稱之「執行母法所必要」？另解釋文所指之細節性、技術性之事項應類似訂定時限、程序或必備文件、費用等事項，惟該細則影響之鉅者係公務人員財產權，此乃憲法所保障的權利，斷非被告所稱之細節性及技術性事項，被告及再復審機關之見解，應有違憲之虞；又被告已於91年6月26日公告之公務人員俸給法中，將新施行細則第15條之規定列入母法中，其立法說明中也闡明符合法律保留原則之故，是以被告對原告等作成處分書之時，亦違反「法律保留原則」。
⒊新施行細則第15條，於其修正理由之說明三「為解決目
前提敘至年功俸所產生之不合理現象，爰將各類年資區分為『得提敘至年功俸最高級』及『得提敘至本俸最高級』二個層次，並以其考績（成、核）結果作為提敘俸級至年功俸最高級之條件（不含僅作為續聘雇與否而不核發考績獎金之部分機關聘雇人員之考績）；換言之，考列甲等者得於年功俸範圍內提敘一級，考列乙等之年資，則需連續2年始得提敘年功俸一級，以與『公務人員考績法』之規定相符。…上開以外之公務年資（如約聘、約僱人員），則僅得依服務成績優良證明文件，提敘至本俸最高級為止…」，所指之不合理現象係指公務人員考列乙等之年資，需連續2年始得提敘年功俸一級，若以約聘、約僱人員年資1年即得提敘一級，兩者之間的差異現象。除了新施行細則的修正內容，致約聘、約僱人員年資（無論是10年或20年）僅得提敘4年，而不符行政法上的「比例原則」之外。究其修正理由「為解決…不合理現象…」，自陳並非基於公益考量，而為司法院大法官解釋第525號所謂的「並非基於公益考量，僅為行政上一時權宜之計，或出於對部分規範對象不合理之差別對待」，而應「採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害」。是以依該號解釋，約聘、約僱人員為「受規範對象之信賴利益應受憲法之保障，乃屬當然。」；又新施行細則第15條修正條文之說明三所指的「不合理現象」已於90年6月20日修正之公務人員考績法第7條解決，是新施行細則第15條第3項之修正，反而造成約聘、約僱人員不合理之對待，被告執意將約聘、約僱人員原來可提敘至年功俸最高級，改為僅得提敘至本俸最高級之規定，不僅不符行政法上之比例原則，且亦應有違憲之實。
⒋依司法院大法官解釋第529號之意旨，主管機關修正公
務人員俸給法施行細則時，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾免影響原告依法規所取得之實體法上地位。惟復審決定書所指的過渡期間，係從88年11月25日公告日起，至00年0月00日生效實施日止。
若依被告通知函（見經濟部89年1月3日行文智財局之經89人字第88357213號函），該函僅限定原先即得以提敘而尚未辦理之人員，得於截止日前辦理；完全未採取合理之補救措施，以保障其他「依法規所取得之實體法上地位」之人員，其充其量僅係辦理提敘截止日之訂定而已，並非該號解釋所指之過渡期間，是被告並未於新施行細則中訂定過渡期間或採取合理之補救措施，似有違憲之虞。原告所任職之智財局組織法於立法院三讀通過時之附帶決議，行政院應即協調考試院舉辦專利、商標專業人員考試，此亦經88年9月9日考試院第九屆第147次會議決議辦理考試，再經88年11月29日公告，自88年9月9日考試院會議決議辦理考試起，同年9月20日公告考試規則，並於88年9月30日考選周刊第727期刊登舉辦特考，88年10月21日第730期刊登應考資格、科目表。
原告雖然於89年4月方榜示錄取，嗣於89年7月1日合格實授，惟前述日期皆早於新施行細則之公告日，足證原告在該公告日之前，客觀上已實際積極準備考試，對於公務人員之權益有合理之期待，故原告就現有法規所生之信賴利益應受憲法之保障，乃屬當然。原告從81年1月至89年6月計8年餘之年資，依舊施行細則得以提敘8年年資；但被告依新施行細則，僅准予提敘4年，實已損害原告依舊施行細則所取得之實體法上地位。
⒌舊施行細則第15條施行期間，所有符合規定的約聘人員
均得以其89年1月15日之前的年資，辦理提敘至年功俸最高級為止，並保留積餘年資，惟於89年1月15日以後依法任用辦理銓敘者，則因新施行細則第15條第3項規定，於89年1月15日以前實際取得之年資，僅採計4年提敘至本俸最高級五級，至於超過4年以上之部分全然不採，此舉對於具相同資歷之公務員，僅因任用時點係在89年1月15日之前或之後，其提敘結果截然不同，顯然有違憲法及行政程序法第6條有關平等原則之規定。
⒍有關約聘僱人員之年資採計提敘，非以年度計，係以服
務滿整年計，可參見公務人員保障及公務人員保障暨培訓委員會88公審決字0081號係採計 吳員 63年5月至68年4月計5年年資，及87公審決字地0109號案係採計 蔡員 58年1月至59年12月計2年年資；可知約聘僱人員之年資採計提敘，非以再復審理由書所述之單純會計年度計，其對約聘僱人員之年資採計提敘，恐有誤會，是原告應提敘為81年1月至89年1月計8年年資，懇請一併查明，另為適法之判決。
⒎中央政府預算執行暫行條例第17條及公務人員保障法第
33條第3款規定，足見聘用人員的身分尚可分為多種，其中機關組織編制的聘用人員視同公務人員，準用公務人員保障法。原告原任標準局約聘專利審查委員，依該局組織條例第13條，係屬機關編制內之專任專利審查委員，原告於81年進入標準局，即參加公保，不同於一般各機關預算員額百分之五之聘用人員，準用公務人員保障法第33條第3款之規定。原告於標準局及智財局服務年資計8年餘，薪點五六○升至五八二，相當簡任第十職等，其工作與現所銓敘審定之專利助理審查官性質完全相同，而新施行細則第15條第1項及第2項所納入准予提敘至年功俸最高級之人員，如公營事業人員、軍職人員及教育人員均甚少或未曾接觸專利審查工作，轉任前大多未具有公務人員任用資格，卻例外被認定為性質相近，並得提敘至年功俸最高級；然從事與現職專利助理審查官完全相同工作之機關編制內之約聘專任專利審查委員，僅身分轉換，最高卻僅得提敘4年，此規定顯已違反行政程序法第8條之「誠信原則」，而對照專利審查官資格條例中對審查官年資之採計規定，原告之審查官年資較前述公營事業人員、軍職人員及教育人員為資深，該等人員因未曾擔任專利審查工作，其年資不能採計為專利審查年資，卻可提敘至年功俸最高級，形成資深專利審查官支低薪，資淺專利審查官支高薪之不公平現象；至被告於91年6月26日公告之公務人員俸給法第
17條立法說明三，則以司法院大法官解釋第501號意旨為論理依據，然該號解釋應僅解釋不同之制度體系之行政、教育、公營事業人員轉任採計年資得提敘至年功俸，至於像原告等，屬於相同之行政體系下，由聘用人員轉任正式公務人員，該解釋文之意旨並無禁止之規定，不同制度體系之人員都可以，相同制度體系下之聘用人員，且職務內容相同，應更可以提敘至功俸才對，被告未將原告等人之情形列入考慮，有違平等原則云云。
㈡被告主張：
⒈新施行細則第15條修正理由略以，為解決目前提敘至年
功俸所產生之不合理現象，爰將各類年資區分為「得提敘至年功俸最高級」及「得提敘至本俸最高級」二個層次，並以其考績（成、核）結果作為提敘俸級至年功俸最高級之條件（不含僅作為續聘雇與否而不核發考績獎金之部分機關聘僱人員之考績）；另政務人員、直轄市長、學術研究機構研究人員以年資加薪證明，得比照該條第1項規定，按年核計加級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止。至上開以外之年資（如約聘、約雇人員），則僅得依服務成績優良證明文件，提敘至本俸最高級為止，以合理區分各類年資之性質，並就現行規定予以適度限縮，俾建立更公平合理之提敘制度。又為使原符合舊施行細則規定得提敘俸級至年功俸最高級，而修正後僅能提敘至本俸最高級之人員，能及時辦理俸級提敘，以保障渠等人員之權益，爰於新施行細則第19條增列第2項「本細則修正條文第15條、第15條之1，自中華民國89年1月15日施行」之規定，以資周延。是以，被告為保障合於前開規定得提敘俸級人員之權益，已訂有過渡期間之規，並無原告所稱未訂定過渡期間之情事。
⒉原告應上開考試，係於88年12月13日至24日報名，89年
3月10日至12日考試，同年4月21日榜示錄取，依照89年專利商標審查特考應考須知柒訓練及轉調有關規定，本考試錄取人員，須經訓練，訓練期滿成績及格，送由公務人員保障暨培訓委員會核定，始完成考試程序，報請考試院發給考試及格證書，並函請經濟部依序任用。是以，應前開考試及格人員，並非榜示當時即確定考試及格，尚須佔缺實務訓練期滿，成績考核及格後，始決定及格與否。其銓敘權益並非自榜示錄取之日起算，且原告應前開考試之考試及格證書載明其生效日期，為經公務人員保障暨培訓委員會核定，以89年7月1日訓練期滿成績及格之日生效，而原告係於翌日正式派代現職，始屬依公務人員任用法任用之人員，並有依公務人員俸給法施行細則之適用，其任用日期已在新施行細則第15條修正生效之後，依中央法規標準法第18條規定，自應適用新修正之規定。原告前開所執主張，應與公務人員考試法第20條第1項、同法施行細則第18條第1項及新施行細則第15條等規定不符。
⒊行政程序法第6條係憲法上第7條平等原則之具體規定，
所謂正當理由，包括「為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法目的而為合理之不同處置」以及「並不禁止法律依事務之性質，就事實狀況之差異而為合理之不同規範」。又司法院大法官釋字第525號解釋理由書略以，有下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用三、純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，蓋任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之。
⒋原告係於89年4月21日經筆試錄取，同年6月1日終止約
聘專利審查委員職務，迨至同年7月1日始實務訓練期滿成績及格生效，原告於新施行細則第15條修正施行之時，並未具有公務人員任用資格，客觀上亦未因信賴而有具體表現信賴之行為，其約聘年資得依舊施行細則第15條提敘至年功俸之規定，純屬原告主觀之願望、期待；迨至89年7月1日訓練期滿成績及格之日，原告始具有原技術人員任用條例第5條規定之任用資格及附麗於該任用資格之公法上提敘俸級之權利。是以，原告應無司法院大法官解釋第525號、第529號「信賴保護原則」之適用。
⒌被告基於公務人員提敘年資適用範圍重新區分，並適度
限縮約聘年資僅得提敘至本俸最高級之公益、合理差別待遇及為期法律關係早日安定，並兼顧具有該等可提敘年資者能及時辦理年資提敘，保障其權益，依法定程序修改法規內容，復於新施行細則第19條第2項訂有施行之過渡期限，此與平等原則及司法院大法官解釋第525號揭櫫因公益之必要廢止法規或修改內容訂定過渡期間條款，以減輕損害之意旨相符。基此，被告未提敘原告約聘年資至薦任第六職等年功俸四級五○五俸點，係貫徹「依法行政原則」，於法並無不合。
理由
一、按公務人員各等級考試正額錄取者，按錄取類、科，接受訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，分發任用，公務人員考試法第20條第1項定有明文；次按公務人員各等級考試正額錄取，經訓練期滿成績及格者，應由分發機關分發各有關機關任用；各機關擬任公務人員，經依職權規定先派代理，限於實際代理之日起3個月內送請銓敘部銓敘審定。…，經銓敘審定不合格者，應即停止其代理，公務人員任用法第12條第1項及第24條各定有明文。是以，應特種考試三等考試正額錄取者，須先經訓練期滿成績及格取得證書，且經服務機關依職權規定先派代理，並於法定期間內送請被告銓敘審定合格，始完成考試任用程序，正式成為薦任公務人員，依法享有各項權益，合先敘明。
二、次按依公務人員任用法任用之人員，其曾任左列年資，如與現所銓敘審定之職等相當、性質相近且服務成績優良者，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級；如尚有積餘年資，且其年終（度）考績（成、核）合於或比照合於公務人員考績法第7條之規定，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止：一、經銓敘部銓敘審定有案之年資；依公務人員任用法任用之人員，其曾任前二項以外之公務年資，如與現所銓敘審定之職等相當、性質相近且服務成績優良者，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級為止，新施行細則第15條第1項第1款及第3項各定有明文。是以，公務人員曾依聘用人員聘用條例約聘之年資，如欲辦理提敘俸級，須與現所銓敘審定之職等相當、性質相近且服務成績優良者，始得為之，且僅得按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級為止。
三、本件原告主張其自81年1月25日迄89年1月15日止，在智財局擔任約聘專利審查委員總計8年之年資，依「法律不溯及既往」原則，應依舊施行細則第15條之規定辦理，提敘核計加級至薦任第六職等年功俸四級云云，惟其主張為被告所否認。被告則稱，原告任用日期已在新施行細則第15條修正生效之後，依中央法規標準法第18條規定，自應適用新修正之規定等語。經查，原告雖於81年1月25日至89年6月1日，在標準局與智慧局擔任約聘專利審查委員8年餘，且係89年專利商標審查特考及格人員，惟其應該考試及格之生效日期為89年7月1日，原告於是日始具有公務人員任用法第9條規定之公務人員任用資格。智慧局於同年月2日將原告派代現職，並依法定程序送請銓敘審定。依上開時程，原告取得公務人員任用資格、派代、任用送審之時間皆係於新施行細則第15條修正施行之後，有關其級俸之審定，本應適用修正後之規定，當無沿用修正前規定之餘地，原告據「法律不溯及既往」原則而為主張，尚不足採。
四、原告又主張新施行細則第15條之規定，並非基於公益考量，其應受信賴保護原則保障云云，按司法院大法官釋字第252號解釋略以，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。…又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。
次按新施行細則第15條於88年11月25日修正發布時，業已考量因該修正而可能致生之信賴利益受損害情形，於該細則第19條規定，本細則修正條文第15條、第15條之1，自中華民國89年1月15日施行。是以，就新施行細則修正發布時，客觀上已有信賴之具體表現行為者，已訂定過渡期間之規定，以保障渠等權益，核與信賴保護原則之要求相符。又參以上開釋字第525號解釋理由書略以，有下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用，三、純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者。蓋任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之。查本件原告參與89年專利商標審查特考，為88年11月25日新施行細則第15條修正發布後，且至89年7月1日訓練期滿成績及格之日，原告方具有公務人員任用法第9條規定之公務人員任用資格，始得依前揭規定採計曾任約聘年資提敘俸級，故原告於88年11月25日新施行細則第15條修正發布時，客觀上並無參與公職考試，或取得15條提敘至年功俸，僅純屬原告主觀之願望、期待。是以，依上開釋字解釋之意旨，原告應無信賴保護原則之適用，其該部分主張，並不足採。
五、另原告主張新施行細則第15條有違反「平等原則」及「法律保留原則」云云。經查，新施行細則第15條之修正意旨略謂，三、為解決目前提敘至年功俸所產生之不合理現象，爰將各類年資區分為「得提敘至年功俸最高級」及「得提敘至本俸最高級」2個層次，並以其考績（成、核）結果作為提敘俸級至年功俸最高級之條件…以與公務人員考績法之規定相符…至上開以外之年資（如約聘、約僱人員），則僅得依服務成績優良證明文件，提敘至本俸最高級為止，以合理區分各類年資之性質，並就現行規定予以適度限縮，俾建立更公平合理之提敘制度。是以，其修正乃基於公益之考量，為合理區分各類年資之性質，並就原來規定予以適度限縮，以建立更公平合理之提敘制度，縱因此形成差別待遇，惟仍具合理正當理由，當與「平等原則」無悖；又按司法院大法官釋字第480號解釋意旨，有關細節性、技術性之事項，行政機關在不逾越母法之限度內，非不得基於母法授權訂定施行細則，亦非不得修訂該施行細則。經查，新施行細則第15條之規定，係為執行母法所必要，依公務人員俸給法第20條之授權所訂定，且未逾越母法之限度，核與憲法第23條之要求，尚無不合。綜上規定及說明，原告此部分主張，亦不足採。
六、從而，被告採計原告81年7月至85年6月計4年曾任標準局之約聘年資，核敘薦任第六職等本俸五級四四五俸點之處分，於法並無違誤。復審及再復審決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求被告應核准其提敘至六職等功俸四級，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年6月9日
第二庭審判長法官鄭忠仁
法官林育如法官蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年6月9日
書記官蕭純純