裁判字號：臺北高等行政法院90年訴字第4093號判決
裁判日期：民國91年05月23日
裁判案由：廢棄物清理法
臺北高等行政法院判決九十年度訴字第四○九三號
原告柏統實業股份有限公司代表人甲○○董事長訴訟代理人乙○○被告桃園縣環境保護局代表人 朱九龍 （局長）訴訟代理人丙○○
丁○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服桃園縣政府中華民國九十年四月十二日九十府法訴字第六九二一三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定、原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：原告係從事橡膠製品加工業者，其回收之廢輪胎及鋼絲，部分露天堆置於廠區內，且該貯存設施四周均未設置有效防止地表水流入之污染防制措施，行政院環保署人員依民眾陳情於民國（以下同）八十九年七月二十六日派員前往現場稽查屬實，遂拍照存證並作成稽查記錄，案移被告依違反廢棄物清理法予以告發，處原告新台幣（以下同）十五萬元罰鍰，並限期改善。同年八月二十四日行政院環保署人員依民眾陳情再次前往稽查，發現前次稽查之違規事實仍未改善，乃再案移被告依違反廢棄物清理法予以告發，處原告十五萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告是否屬廢棄物清理法第十條之一所欲規範之主體？㈡被告再於八十九年十月二十六日以桃環四字第八九○○○五七四三○號處分書處
原告十五萬元罰鍰，是否構成一事兩罰之違法？㈢被告所為裁罰處分是否有違比例、誠信原則？
甲、原告主張：㈠原告為廢輪胎處理業者而非「從事橡膠製品加工作業」，原處分適用法條顯有違誤：
⒈按原告為環保業者，有環保署委託廢輪胎清除合約可稽，是被告以加工業者視
之，並引廢棄物清理法第十條之一，對廢棄物回收清除處理義務人之規範加諸原告，適用法條顯然有誤。蓋該法第十條之一第二項乃承前項而來，係針對包裝、容器之生產使用者之回收清除義務之範圍及清除辦法所為規範，而非規範非生產製造業者之原告本於環保目的所為之回收清除作業。易言之，該法條第二項乃針對第一項所列「一般廢棄物」之種類，物品或其包裝容器之業者範圍，授權主管機關訂定公告，並承前項就該等負有回收義務之業者之就該等一般廢棄物之清除處理辦法委由中央主管機關及目的事業主管機關定之，課以該廢棄物之生產、製造、輸入、販賣業者之回收清除義務及回收清除方式之規範，原告既不在該公告「業者」之範圍，自非該法條所欲規範之主體。
⒉被告或明知原告非所公告之業者，故強扭曲原告為「從事橡膠製品加工作業」，蓋原告從事者乃廢輪胎之回收清除作業而非「橡膠製品加工作業」。
⒊再退步而言，若原告為「從事橡膠製品加工作業」，則該等廢輪胎，即橡膠，
顯為原告加工之原料來源，是對原告所從事之「橡膠製品加工作業」而言，廢輪胎顯然非「經食用或使用後」之廢棄物而為「原料」，則對原告生產所需之原料如何堆置，又豈有由廢棄物清理法規範之餘地？㈡被告引據錯誤法條，裁量最高罰則，有違比例原則：
⒈查廢輪胎者，不致釋放或滲漏任何有毒或有害液體，而露天堆置，縱經雨水沖
刷，所滲入地面亦仍只雨水而已，並無任何釋放物質，是原告縱未有防止地表水流入之污染防制設施，其情亦屬輕微。
⒉再查廢棄物清理法第廿三條之一所定罰則為二萬以上，五萬以下銀元，縱使被
告依該條項處罰並非不當，本件亦顯屬情節輕微，而被告竟處以最高罰責，應失諸情輕責重，有違比例原則。
㈢被告就所謂原告污染未予合理之改善期間，且於改善期間尚未屆滿前，即再施予連續處罰，應非適當：
⒈按原告工廠廢輪胎不致因雨水沖刷而有污染，是露天置放應無污染之問題，已
如前述。縱若形成環境污染而有命改善之必要，亦絕不可能一蹴可幾，是被告亦予原告以相當之改善期間。
⒉又所謂「改善期間」者，係指主管機關命令改善之期限，則受命者只需於該期
間末日前達成改善之行為，即符合法之所定；易言之，亦惟有於期間屆滿而未達主管機關要求之標準時，始有再違法之可能，是原告信任該處分提示之改善期間而於該期間中籌思良策，以期達成主管機關之要求，詎被告竟無視於其所核定之改善期間尚未屆滿，而於該期間中另以相同之理由處罰，顯係「一罪兩罰」而不適法。
⒊未按訴願機關以本次行政處分係「原告並未執行稽查時所發現之污染改善事宜
，且持續處理作業中，因此雖於限期改善期間中，仍應視為有新增污染」云云，惟原告之受處分並非因廢輪胎處理作業造成環境污染，而係「貯存設施四周應有防土地表水流入之設施」，此自行政處分及訴願決定書之內容，當可考見，是該一情況之尚未改善顯然係「違法狀態的繼續」，而非有新的違法狀態或事實之發生，是被告於其核定改善期間內，對同一之違法狀態（行為）再處罰鍰，顯係「一事兩罰」，應不適法，爰請撤銷原處分。
乙、被告主張：㈠查本案係民眾向環保署多次陳情原告作業場所之廠區有污染環境情形，經環保署
督察大隊人員依據民眾陳情內容，於八十九年七月二十六日派員前往原告工廠稽查，發現原告回收之廢輪胎及鋼絲貯存場所設施四周均未有有效防止地表水流入之污染防治措施。已違反廢棄物清理法第十條之一第二項暨廢物品及容器回收清除處理辦法第十五條第一項第四款及廢棄物清理法第二十三條之一第一項規定，是以被告依據環保署八十九年八月一日環署督字第四三三五號函，開立八十九年八月二十一日桃環四字第八九○○○四一三六九號函及處分書在案，處以罰鍰十五萬元，並限期命原告於八十九年九月二十日前完成改善，同年八月二十四日環保署再度派員依據民眾陳情前往複查，發現前次稽查之違反事實仍末改善，乃再次告發並發函（八十九年十月十二日環署督字第0000000）通知被告執行處分（被告開立八十九年十月二十六日桃環四字第八九○○○五七四三○號處分書）。
㈡按廢棄物清理法之限期改善，係指已造成環境污染案件，就其未符合法規規定之
污染環境行為及所造成之環境污染進行改善，改善期間除應停止持續增加廢棄物污染環境行為外，並應立即清理環境至該址不再續對環境造成污染為止。原告於八十九年七月二十六日經稽查發現之違法事實於未完成改善前，任何於原地點持續增加廢棄物均為新的污染行為，依法均得以按次處分。查原告污染源為廠區內堆置之廢輪胎及鋼絲，廠房內外皆有堆置，環保署人員於八十九年八月二十四日稽查時發現原告並未執行前次稽查發現之污染之改善事宜，且持續處理作業中，因此雖限期改善期間，仍應視為有新增之污染，依法應執行按次處分。
㈢「廢輪胎」為環保署公告應回收之物品，且係廢物品及容器回收清除處理辦法第
二條明列之物品範圍之一，故其回收貯存及清除作業即應符合該辦法第十五條之規定。原告貯存廢輪胎不符合規定，即應受罰，起訴狀所謂「原處分所適用為處分之法條顯然有誤」云云，合屬謬論。
㈣致罰責部分，因原告廢輪胎堆置數量龐大，且屬常態性事業，與一般街道垃圾有別，考量其注意義務與危害性，被告爰依法裁量採法定最高額罰鍰罰之。
理由
一、本件被告代表人原為 王允宸 ，現變更為朱九龍，被告聲明承受訴訟，經核與法並無不合，爰予准許，合先敍明。
二、按「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」「未依第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰；違反同條文他項規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰；經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。」「廢物品或容器之回收、貯存及清除作業，應符合下列各款規定：‧‧‧四、貯存設施四周應有防止地表水流之設施。」為廢棄物清理法第十條之一第一項、第二項、同法第二十三條之一第一項及「廢物品及容器回收清除處理辦法」第十五條第一項第四款所明定。
三、查本件原告係從事橡膠製品加工業者，其回收之廢輪胎及鋼絲，部分露天堆置於廠區內，且該貯存設施四周均未設置有效防止地表水流入之污染防治措施，行政院環保署人員依民眾陳情二次前往原告工廠稽查屬實（有卷附稽查紀錄及現場照片可稽）。次查廢棄物清理法之限期改善，係指對已造成環境污染案件，就其未符合法規規定之污染環境行為及所造成之環境污染進行改善，改善期間除應停止持續增加廢棄物污染環境行為外，並應立即清理環境至該址不再續對環境造成污染為止。據環保署稽查記錄，原告污染源為廠房內外堆置之廢輪胎及鋼絲，環保署人員於八十九年八月二十四日再次前往稽查時，發現原告並未執行前次（同年七月二十六日）稽查時所發現之污染改善事宜，且持續處理作業中，因此雖於限期改善期間內，仍應視為有新增之污染，被告乃以八十九年十月二十六日桃環四字第八九○○○五七四三○號，處十五萬元罰鍰，其論事用法，固非無據。惟查：
㈠經查環保署於八十九年七月二十六日派員前往原告工廠稽查，發現原告回收之廢
輪胎及鋼絲貯存場所設施四周均未有有效防止地表水流入之污染防治措施，已違反廢棄物清理法第十條之一第二項暨廢物品及容器回收清除處理辦法第十五條第一項第四款及廢棄物清理法第二十三條之一第一項規定，是以被告依據環保署八十九年八月一日環署督字第四三三五號函，開立八十九年八月二十一日桃環四字第八九○○○四一三六九號函及處分書在案，處以罰鍰十五萬元，並限期命原告於八十九年九月二十日前完成改善。同年八月二十四日環保署再度派員依據民眾陳情前往複查，發現前次稽查之違反事實仍末改善，乃再次告發並發函通告被告執行處分。
㈡按行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，為行政程
序法第八條所明定。查原告係從事橡膠製品加工業者，其回收之廢輪胎及鋼絲數量相當龐大，縱若形成環境污染而有命改善之必要，並非一時即可改善；是以被告亦予原告以相當之改善期間，即應於八十九年九月二十日前完成改善，屬合情合理。所謂「改善期間」者，係指主管機關命令改善之期限，則原告只需於該期間屆至完成改善，即符合法之所定；相反地，原告若於期間屆滿而未改善或雖有改善卻未達主管機關要求之標準時，被告始可再予以處罰；然被告卻於其所定之改善期間尚未屆滿前，再以相同之理由處罰，實有違誠信原則。是以被告命令原告於改善期間尚未屆滿前，即再依同一法條施予處罰，即有可議。
四、綜上所述，原處分既違誠信原則；訴願決定未予糾正，亦非妥適。原告訴請撤銷，即屬有理；爰由本院予以撤銷，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十一年五月二十三日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官鄭小康
法官林金本法官黃秋鴻右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十一年五月二十七日
書記官黃瑞芬