裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第2908號判決
裁判日期：民國92年09月03日
裁判案由：證券交易法
臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第二九○八號
原告甲○○訴訟代理人丁○○被告財政部證券暨期貨管理委員會代表人 丁克華 （主任委員）訴訟代理人乙○○
丙○○右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部中華民國九十一年六月十九日台財訴字第○九一○○二五二○二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告係和旺建設股份有限公司（以下簡稱和旺建設公司）大股東和旺投資股份有限公司（以下簡稱和旺投資公司）之負責人，被告以和旺投資公司於民國（以下同）九十年五月份在櫃台買賣交易市場轉讓所屬公司股票六、八○○、○○○股，未依規定於股票轉讓前向被告申報，違反證券交易法第二十二條之二第一項規定，乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以九十一年二月二十日（九一）台財證（三）字第一○八一九六號處分書處以罰鍰新臺幣（以下同）三十八萬元。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
叁、兩造爭點：
和旺投資公司所持和旺建設公司之股票設質於銀行，由銀行直接持有股票，並全權決定及實施股票斷頭賣出之行為，則和旺投資公司之負責人即原告是否為證券交易法第二十二條之二及第一百七十八條第一項第一款之規範對象？被告是否就法律未規定之事項課以人民義務而有違法律保留原則？被告科處原告三十八萬元之罰鍰是否過高而有違比例原則？
一、原告陳述：
１、按證券交易法第二十二條之二固規定：「已依本法發行股票之公司之董事．．．或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一、經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之」，由上開規定，其文義解釋顯可知法條之規範對象為「實際轉讓股票之董事或股東」，條文既稱「其股份之轉讓」云云，當指實際上為轉讓行為者而言，苟非實際行為人，縱令為公司董事或大股東，惟因渠等非實際行為人，自非該條規範之對象。次按證券交易法第一百七十八條第一項第一款規定：「有左列情事之一者，處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰：一、違反第二十二條之二第一項。」按行政罰之處罰對象，亦以行為人為限，不及於行為人以外之第三人，又司法院釋字第二七五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，．．．於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。．．．」顯見亦係以「人民」有「行為」為要件，並以「行為人」為處罰對象。
２、本件和旺投資公司之股票均設質於銀行，由銀行直接持有股票，並全權決定及實施股票斷頭賣出之行為，原告毫無置喙餘地，亦無從參與決策售價、出售日期、交易對象及數量等重要交易資訊，原告自非行為人甚明，從而原告非證券交易法第二十二條之二所規定之「其股份轉讓」之行為人，亦非同法第一百七十八條之處罰對象，被告遽為罰鍰之處分，顯然違法，應予撤銷。
３、原處分雖指銀行斷頭賣出股票非為免責事由云云，惟查證券交易法並未處罰「於知悉有權處分股票者（例如：銀行）將有出售股票之虞時，應將知悉之事項申報主管機關」之行為，縱令銀行將來可能斷頭賣出，為原告所知悉（惟原告不可能知悉實際交易金額、數量、日期、對象等細節），然因法律未規定原告此時有申報義務（事實上，亦無從申報實際交易資訊），自不得任意處罰。原處分顯就法律未規定之事項課以人民違法義務，有違法律保留原則，自屬違法。
４、原處分之罰鍰額高達三十八萬元，亦屬過高而為不當。按原告非行為人，無權參與出售股票之行為，亦無從影響銀行之決策及行為，事實上顯無防止銀行動作之可能性，其可非難性相對減低，與故意不申報或重大過失之情形不同，而行政罰法定裁量上下限為十二萬元至六十萬元，本件之情形，縱令應予處罰，亦以最低罰度為當，原處分忽略原告責任程度之輕微，而課以逾越比例原則之重罰，亦屬違法，且為不當之處分。
５、行政罰必係對於違法行為或違反義務之「行為人」為之，如非行為人，即非行政罰之處罰對象。按民法第九百零一條準用第八百九十三條第一項規定：「質權人於債權已屆清償期而未受清償者，得拍賣質物」，條文明定拍賣之行為人係「質權人」而非「質物所有人」，被告雖認為原告係「質物所有人」，然其忽略原告非「質權人」、「行為人」，如何能對原告課以行政罰？
６、次按被告稱原告未依法申報持股轉讓云云，查持股之轉讓申請書格式中，要求申報人必須申報「轉讓股數」、「轉讓後持有股數」及「轉讓期間」，惟查原告非質權人，如何知悉或決定銀行日後將於「何時」轉讓「若干數量」股票？依上開格式，原告亦無從申報。
７、目前實務上做法，係將設質之股數「全部」申報為「轉讓股數」，而轉讓期間為「一個月」，惟查上開做法，是假設銀行含在「一個月內」、「一次」、「全部」斷頭賣出股票，顯與事實不符，且係法律所未明定之無義務事項。按證券交易法第二十二條之二第一項係明定「自行轉讓」之行為人方有申報義務，而未規定「因質權人可能賣出股份時，出質人亦有將此可能性加以申報之義務」，如被告認為後者之情形有加以列管管理之必要，以健全證券市場之發展，則應循修法途徑，增列後者應申報之規定，並另行設計後者之申報書格式（以與現行申報書格式區別），方屬正辦。惟被告不思此合法途徑，故意曲解法律，課原告以法律所無之義務，即屬違法。
８、綜上所述，原處分及訴願決定顯有違誤，侵害原告之權利，爰請判決如原告訴之聲明。
二、被告陳述：
１、按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東（以下簡稱內部人），其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：⑴經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。⑵依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。⑶於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。經由前項第三款受讓之股票，受讓人在一年內欲轉讓其股票，仍須依前項各款所列方式之一為之。第一項之人持有之股票，包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。」、「違反第二十二條之二第一項．．．之規定者處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰。」、「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人」，分別為證券交易法第二十二條之二及第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條所明定。次按司法院釋字第二百七十五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰．．．。」
２、原告訴稱證券交易法第二十二條之二規範之對象為實際轉讓行為者及證券交易法第一百七十八條規定與司法院釋字第二百七十五號解釋係以行為人為處罰對象；且稱和旺投資公司之股票均設質於銀行，由銀行直接持有股票，並全權決定及實施股票斷頭賣出之行為，其無從參與決策售價、出售日期、交易對象及數量等交易資訊，故其非行為人乙節，按證券交易法第二十二條之二第一項規定應向被告辦理事前申報之申報義務主體，依法為公司之內部人，公司內部人縱將其持股設質，但股票設質人仍為所有人，並無因其股票設質而豁免其責，故質權人依民法第八百九十二條規定實行質權而拍賣質物時，依民法債編施行法第二十八條規定，在拍賣法未公布前係照市價變賣，該變賣方式亦為買賣方式之一種，且依民法第八百九十三條規定，賣得價金係用以清償出質人之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人。本件和旺投資公司既為出質人，依法即為出賣人，該公司於九十年五月份在櫃台買賣交易市場轉讓所屬公司股票六、八○○、○○○股，未依規定於股票轉讓前向被告申報，被告乃以其違反證券交易法第二十二條之二第一項第二款規定，依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定處以原告罰鍰三十八萬元，於法洵無不合。
３、況查一般人對自有之財產均應克盡相當之管理注意義務，而原告將其股票提供銀行作為債務之擔保，自應注意其擔保價值是否適足，以免其財產遭到處分，而生損失。且本件設質之標的物為上櫃公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，出質人基於對自有財產管理之注意，應知其設質股票擔保價值不足，將遭債權人處分之結果，再者，本件質權銀行亦曾以郵局存證信函通知出質人應立即償還貸款，否則將處分設質擔保之和旺建設公司股票，故和旺投資公司未償還貸款，事前已掌控其股票可能遭質權銀行處分之資訊，依法即應向被告申報，其未申報縱非故意，亦核屬「按其情節應注意並能注意而不注意」之顯有過失，依前揭司法院大法官會議解釋，自當受行政處分，實難諉稱其事先不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報義務，據以免責，故原告陳稱無法知悉或決定銀行日後將於何時轉讓若干股票，實無可採。
４、次查證券交易法第二十二條之二規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須向被告申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市上櫃或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東之權益及交易之公平；換言之，其立法意旨即在強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平等目的，此一事前揭露之義務並不因股票是否設質或是否由本人帳戶賣出有所不同。而原告辯稱證券交易法第二十二條之二第一項係明定「自行轉讓」之行為人方有申報義務，實為誤解法令。內部人未依證券交易法第二十二條之二規定於其轉讓持股前向被告辦理申報，即已違反相關規定，應予處罰；按證券交易法第一百七十八條係規範所有違反證券交易法相關規定而應受罰鍰處分情形，故立法時即授權主管機關對當事人違反各款情形，在法定範圍（新臺幣十二萬元至六十萬元間）為適當裁量處分。基於前揭立法目的，被告已統合考量原告前開違法情節，包括違反股數、態樣及對市場影響程度等因素，爰依證券交易法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，處以原告適當罰鍰三十八萬元，並無原告所稱違反比例原則之情事。
５、綜上所述，原告之訴實無理由，請判決如被告答辯之聲明。理由
一、按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一、經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。二、依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。
三、於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。經由前項第三款受讓之股票，受讓人在一年內欲轉讓其股票，仍須依前項各款所列方式之一為之。第一項之人持有之股票，包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。」、「有左列情事之一者，處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰：一、違反第二十二條之二第一項、第二項、第二十五條第一項、第二項、第四項、第二十六條之一、第三十六條第四項、第四十一條、第四十三條之一第一項、第四十三條之六第五項至第七項、第五十八條、第六十九條第一項、第七十三條、第七十七條、第七十九條、第一百四十一條、第一百四十四條、第一百四十五條第二項、第一百四十七條、第一百五十二條或第一百五十九條之規定者。」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為人之負責人。」分別為證券交易法第二十二條之二、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條所明定。次按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害會危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。．．．」復為司法院釋字第二七五號解釋有案。
二、本件原告係和旺建設公司持股超過股份總額百分之十之股東和旺投資公司之負責人，被告以和旺投資公司於九十年五月份在櫃台買賣交易市場轉讓所屬公司股票
六、八○○、○○○股，未依規定於股票轉讓前向被告申報，違反證券交易法第二十二條之二第一項規定，乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以九十一年二月二十日（九一）台財證（三）字第一○八一九六號處分書處以罰鍰三八○、○○○元。原告不服，循序提起訴願及本件行政訴訟。
三、原告於本件行政訴訟中執前詞訴稱，證券交易法第二十二條之二所規範者係實際上為轉讓行為者，若非實際行為人，不論為公司董事或大股東，自非規範之對象。證券交易法第一百七十八條及司法院釋字第二七五號解釋，皆以行為人為處罰對象，不及於行為人以外之第三人。原告股票設質於金融機構，由金融機構直接持有股票，並全權決定及實施股票斷頭賣出之行為，原告無從參與決策售價、出售日期、交易對象及數量等重要交易資訊，自非行為人，據以論罰，顯然違法。證券交易法未規定「知悉有權處分股票者將出售股票之虞時，應將知悉之事項申報主管機關」，縱然原告知悉金融機構可能斷頭賣出設質股票，惟法律並未規定申報義務，自不得任意處罰，否則違反法律保留原則。依證券交易法第一百七十八條第一項第一款規定，其處罰金額有裁量之空間，原告非行為人，無權參與出售股票行為，亦無從影響金融機構之決策，事實上顯無防止之可能性，與故意不申報或重大過失情形不同，應處以最低罰則為當，否則違反比例原則云云。惟查：
１、按證券交易法第二十二條之二第一項規定應向被告辦理事前申報之申報義務主體，依法為公司之內部人，公司內部人縱將其持股設質，但股票設質人仍為所有人，並無因其股票設質而豁免其責。且金融機構實行質權，依民法第八百九十二條之規定係以拍賣之方式為之，且依民法債編施行法第二十八條規定，在拍賣法未公佈前係以照市價變賣之方式為之，該變賣方式亦為買賣方式之一種，且依民法第八百九十三條規定，賣得價金係用以清償出質人之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人。本件和旺投資公司既為出質人，依法即為出賣人，該公司於九十年五月份在櫃台買賣交易市場轉讓所屬公司股票六、八○○、○○○股，未依規定於股票轉讓前向被告申報，被告乃以其違反證券交易法第二十二條之二第一項規定，並衡酌和旺投資公司違法情節，依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定處以原告罰鍰三十八萬元，於法洵無不合。
２、一般人對自有之財產均應克盡相當之管理注意義務，而原告將其股票提供銀行作為債務之擔保，自應注意其擔保價值是否適足，以免其財產遭到處分，而生損失。且本件設質之標的物為上櫃公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，出質人基於對自有財產管理之注意義務，應注意其擔保價值之適足，並瞭解其設質股票擔保價值不足，將遭債權人處分之結果，再者，民法第八百九十四條亦規定質權人應於拍賣質物前通知出質人，本件質權銀行亦曾以原處分卷附之郵局存證信函通知出質人應立即償還貸款，否則將處分設質擔保之和旺建設公司股票，故和旺投資公司未償還貸款，事前已掌控其股票可能遭質權銀行處分之資訊，依法即應向被告申報，其未申報縱非故意，亦核屬「按其情節應注意並能注意而不注意」之顯有過失，依前揭司法院大法官會議解釋，自當受行政處分，實難諉稱其事先不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報義務，據以免責，故原告陳稱無法知悉或決定銀行日後將於何時轉讓若干股票，實無可採。
３、證券交易法第二十二條之二規定公開發行股票公司之內部人轉讓所屬公司股票前，須向被告申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市上櫃或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東之權益及交易之公平；換言之，其立法意旨即在強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平等目的，而此一資訊事前揭露之義務並不因股票已辦理持股設質或是否由本人帳戶出售而得以免除。故原告辯稱證券交易法第二十二條之二第一項係明定「自行轉讓」之行為人方有申報義務，且證券交易法未規定「知悉有權處分股票者將出售股票之虞時，應將知悉之事項申報主管機關」，縱然原告知悉金融機構可能斷頭賣出設質股票，惟法律並未規定申報義務，自不得任意處罰，否則違反法律保留原則云云，實為誤解法令。
４、內部人未依證券交易法第二十二條之二規定於其轉讓持股前向被告辦理申報，即已違反相關規定，應予處罰；按證券交易法第一百七十八條係規範所有違反證券交易法相關規定而應受罰鍰處分情形，故立法時即授權主管機關對當事人違反各款情形，在法定範圍（新臺幣十二萬元至六十萬元間）為適當裁量處分。基於前揭立法目的，被告已統合考量原告前開違法情節，包括違反股數、態樣及對市場影響程度等因素，爰依證券交易法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，處以原告適當罰鍰三十八萬元，並無原告所稱違反比例原則之情事。
四、綜上所述，原告之陳詞均不可採，則被告所為科處原告罰鍰三十八萬元之處分，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段判決如主文。
中華民國九十二年九月三日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官徐瑞晃
法官李得灶法官吳慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年九月三日
書記官劉道文