高雄高等行政法院94年度簡字第424號判決

裁判字號：高雄高等行政法院94年簡字第424號判決

裁判日期：民國95年02月10日

裁判案由：消防法

高雄高等行政法院簡易判決
94年度簡字第00424號原告甲○○被告高雄市政府代表人乙○○代理市長上列當事人間因違反消防法事件，原告不服內政部中華民國九十四年十月二十七日台內訴字第０九四０００六六０一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告為坐落於高雄市○○區○○路○○○號「 武廟 有限公司（營業項目：家用液化石油氣承銷業）」之負責人，係該場所實際支配管理權人，被告所屬消防局人員於民國（下同）九十四年七月五日查獲該場所液化石油氣儲氣量一百三十六公斤，超過法定總儲氣量一百二十八公斤之標準，經被告認定原告違反消防法第十五條及公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第七十三條第一項規定，乃依消防法第四十二條規定，以九十四年七月二十一日高市府消預字第０九四００三五五０七號消防法案件處分書，裁處原告新台幣（下同）二萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略以：
（一）查原告乃經合法營利事業登記設立武廟有限公司，經營液化石油氣零售買賣，供應民生之必需，每日供應消費者液化石油氣數量不一，亦依照相關消防法令送驗鋼瓶及儲存，惟消費用戶使用期間非原告所能全面掌控，致時有灌裝場送氣至瓦斯店，未及時送出予消費者，微量超出一百二十八公斤，勢所難免，絕非原告之故意。又原告亦無為求得微薄潤而甘冒受罰之理，被告予以裁罰，原告實難甘服。
（二）又消防法第十五條及第四十二條固有規定，惟「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」，究係行政院內政部消防署自行頒訂消防法空白授權之補充規範，實屬行政命令之單行法規，被告所屬消防局逕依其第七十三條第一項規定，認定原告違反其規範，再依消防法第十五條及第四十二條裁處罰鍰，容有未洽。
（三）另依司法院釋字第三九四號解釋意旨及中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利、義務，應由法律訂定之；且行政裁罰涉及人民權利之限制，亦應由法律明文規定，是關於消防相關法律罰則，其中災害防治法第三十八條、第三十九條、第三十九條之一、第四十條、第四十一條及第四十二條等；民防法第二十三條、第二十四條、第二十五條及第二十七條等。就其裁罰處分之構成要件、事項及處分標準，皆為法律明文。然消防法僅就第十五條第二項粗糙空白授權任由消防主管機關訂定之，再依第四十二條為模糊之裁罰，容有未合。而液化石油氣安全管理法草案（立法院尚未通過），相關罰則即明定於第十六條至第二十六條及二十七條、第二十八條，計有十三條，於立法院通過並施行後，為裁罰依據，則無違誤矣。又違法與否，應以中央政府頒行之法律為準（二十年上字第一七四八號裁判）；此外，中央各部會訂定之法規命令，以及地方自治法規，是否為強行規定，理論上頗有爭議。
（四）按內政部消防署另有自行訂定之各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項表、公共危險物品及可燃性高壓氣體各類事業場所違規程度裁處分類表等等，僅係消防機關之行政規則，依行政程序法第一百五十八條至第一百六十二條等相關規定，消防主管機關規範下級機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生規範效力之一般抽象之規定，其可自行訂定、廢止，對外並無直接規範之效力。則被告所屬消防局，依據法規命令即公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法及行政規則各級消防主管機關辦理消防檢查處理注意事項表、公共危險物品及可燃性高壓氣體各類事業場所違規程度裁處分類表等，認定原告違法，顯然違反法律保留及授權明確性之原則，被告之裁罰處分，違反行政程序法第一百十條第四項及行政程序法第一百十一條第七款等規定，應予撤銷。
（五）再參司法院釋字第四一二號解釋中文吳庚大法官不同意見書載：．．其旨意乃法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範須為具體明確之規定，若僅概括三、五條法律授權行政機關以訂定之次級規範方式加以替代．．．行政機關發布之法規命令已非執行法律之補充規定，仍係構成以命令代替法律之僭越、行政立法使權力分立之憲法原理遭受結構性之破壞。是消防法第十五條第二項但書將相關核心事項，空白授權內政部消防署自行訂定單行行政命令公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法及內政部消防署消防主管機關自行訂定法源未臻明確之行政規則之各級消防主管機關辦理消防安全檢查處理注意事項表、公共危險物品及可燃性高壓氣體各類事業場所違規程度裁處分類表等。高雄市政府消防局轄下等據以認定違法，並逕依消防法第四十二條裁罰，事件認定及法源依據，即有爭議。
（六）中央法規標準法第三條：「各機關發布之命令，得依其性質，稱為規程、規則、細則、辦法、網要、標準或準則。」則各級消防主管機關辦理消防安全檢查處理注意事項表及公共危險物品及可燃性高壓氣體各類事業場所違規程度裁處分類表，非為法規命令之位階，僅係消防主管機關等之內部行政規則或補充性質之規定。且依中央法規標準法第二十條第一項第四款：「同一事項規定於二以上法規，無分別存在之必要」。消防法、公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法、各級消防主管機關辦理消防安全檢查處理注意事項表及公共危險物品及可燃性高壓氣體各類事業場所違規程度裁處分類表等相關消防法令，是否疊床架屋，莫衷一是，自無分別存在在之必要。消防主管機關應依法行政，對於裁罰處分應以法律明文規定，相關規定亦應體認實際並考量其侵害性之大小，適時修正兼顧私經濟正當營運之需求，並聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定云云。
三、被告則以：
（一）查公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法乃依消防法第十五條授權訂定，該辦法第七十三條對於液化石油氣製造場所及處理場所應設置儲存場所儲放液化石油氣容器，設有管制量之規定，其訂定之內容係就有關項目之細節性、技術性事項訂定之，並無逾越母法授權之範圍，自與法律保留原則無違。
（二）又「各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項」及「違反消防法第十五條公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理規定之裁處基準表」，係內政部為協助各級消防主管機關業務處理及行使裁量權而發佈之行政規則，被告自得引為裁處罰鍰之參考。
（三）另關於罰鍰額度方面，依消防法第四十二條規定之罰鍰額度為二萬元以上十萬元以下，即在授權主管機關能權衡違規情節給予妥適之處分，故被告對罰鍰額度之科處即有裁量權，原告所儲放之液化石油氣儲氣量一百三十六公斤，超過法定總儲氣量一百二十八公斤之標準，且原告第一次違規而儲存量未逾三百公斤，是被告衡量前揭裁處基準處最低額二萬元罰鍰，堪稱允當，並請求判決駁回原告之訴等語。
四、按「本法所稱管理權人係指依法令或契約對各該場所有實際支配管理權者；其屬法人者，為其負責人。」、「公共危險物品及可燃性高壓氣體應依其容器、裝載及搬運方法進行安全搬運；達管制量時，應在製造、儲存或處理場所以安全方法進行儲存或處理。前項公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。但公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存、處理或搬運，中央目的事業主管機關另訂有安全管理規定者，依其規定辦理。」、「第十五條所定公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所，其位置、構造及設備未符合設置標準，或儲存、處理及搬運未符合安全管理規定者，處其管理權人或行為人新台幣二萬元以上十萬元以下罰鍰；經處罰鍰後仍不改善者，得連續處罰，並得予以三十日以下停業或停止其使用之處分。」分別為消防法第二條、第十五條及第四十二條所明定。
次按「本辦法依消防法第十五條第二項規定訂定之。」、「液化石油氣處理場所儲放之液化石油氣，總儲氣量不得超過一二八公斤。」亦分別為公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第一條及第七十三條第一項所明定。
查上開「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」係內政部會同經濟部依據消防法第十五條第二項規定之授權所訂立之法規命令，核其授權規定明確，並上述規定內容與消防法授權意旨相符，爰予援用。
五、經查：
（一）本件原告為「武廟有限公司」之負責人即經營者，而該營利事業是從事液化石油氣之買賣一節，業據原告於起訴狀中陳述明確，復有該營利事業之營利事業登記證影本一件附原處分卷可按，故原告為消防法所稱之管理權人，而「武廟有限公司」所在營業場所則為公共危險物品處理場所甚明；又被告所屬消防局人員於九十四年七月五日查獲該場所液化石油氣儲氣量一百三十六公斤，超過法定總儲氣量一百二十八公斤之標準，經被告認定原告違反消防法第十五條及公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第七十三條第一項規定，乃依消防法第四十二條規定，以九十四年七月二十一日高市府消預字第０九四００三五五０七號消防法案件處分書，裁處原告二萬元等情，亦經兩造分別陳述在卷，並有消防違規罰鍰繳款書、統一編號第００００二四號舉發違反消防法案件通知單、現場照片二幀及被告上開處分書等影本附原處分卷可稽。是本件以原告為管理權人之武廟有限公司係屬公共危險物品處理場所，經被告所屬消防局人員查獲該場所液化石油氣儲氣量一百三十六公斤，超過法定總儲氣量一百二十八公斤之標準，則其有違反「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」第七十三條第一項規定之行為甚明。
（二）本件原告經營武廟有限公司以從事液化石油氣買賣為業，則原告對於液化石油氣處理場所儲放之液化石油氣，總儲氣量不得超過一百二十八公斤規定，本即有注意之義務，而此亦為原告所能注意，卻未注意，是原告對系爭場所所儲放之液化石油氣之總儲氣量已逾一百二十八公斤標準之情形，雖無故意，亦有應注意、並能注意而疏未注意之過失；是原告有違反依消防法第十五條第二項授權訂立之「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」第七十三條第一項之規定，即堪認定。原告以其因消費用戶使用期間非原告所能全面掌控，致時有灌裝場送氣至瓦斯店，未及時送出予消費者，微量超出標準，勢所難免而為爭執其不應受罰云云，實有誤會，而不足取。
六、又按「對於人民違反行政法上義務之行為科處裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨，．．．
。」司法院釋字第三一三號解釋足資參照。又參以司法院釋字第三九四號解釋理由書「．．．準此，凡與限制人民自由權利有關之事項，應以法律或法律授權命令加以規範，方與法律保留原則相符。故法律授權訂定命令者，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括授權時，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字；惟依此種概括授權所訂定之命令祇能就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定制裁性之條款．．．。」可知，對於人民違反行政法上義務之行為科處裁罰性之行政處分，其處罰之構成要件亦可由法律授權以命令為之，只需其授權內容及範圍具體明確，亦與法律保留原則無違；又所謂授權內容及範圍是否具體明確，則應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字。查上開消防法第十五條第二項明文規定：
「可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。
」故其授權中央主管機關會同中央目的事業主管機關訂定管理辦法之範圍及內容，不論自其法條文字或法律整體所表現之關聯意義觀之，均已甚具體明確，並內政部會同經濟部依據此條授權訂立之「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」，亦是於上述法律授權範圍內就授權項目為細節性及技術性事項之規定，不僅未逾越消防法授權之範圍，亦與消防法是為維護公共安全及確保人民生命財產之立法目的相符。又「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」，並無關於違反該辦法之違規行為應如何處罰之規定，亦即關於違反「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」之行為，其罰則是訂立於母法消防法第四十二條。本件被告即是以原告有未符合公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第七十三條第一項規定之行為，認定原告有消防法第十五條第二項規定之違章，而依同法第四十二條之規定對原告裁處二萬元罰鍰之處分，依上開所述，其所適用之法令並無欠缺授權明確性及因而違反法律保留情事，故原告援引中央法規標準法及司法院釋字第三九四號解釋，爭執本件原處分有違法律保留及授權明確性原則云云，並無可採。另原處分援引之「違反消防法第十五條有關公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理規定之裁處基準表」則屬上級行政機關所定供下級行政機關（原處分機關）作為裁量參考準則之行政規則，並非原處分機關作為裁罰處分之依據，即其並無處罰構成要件及法律效果之規定，故原告據以爭執其有違法律保留及授權明確性原則云云，更屬誤會，而不足取。
七、綜上所述，原告之主張均無可採；故被告以原告所經營之武廟有限公司經查獲其儲放之液化石油氣總儲氣量達一百三十六公斤，違反「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」第七十三條第一項關於液化石油氣處理場所之經營人於營業場所儲放之液化石油氣，其總儲氣量不能超過一百二十八公斤之規定，認原告有違反消防法第十五條第二項規定，但為第一次違規，情節輕微，乃依同法第四十二條規定裁處原告二萬元罰鍰，即無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件屬簡易訴訟事件，故不經言詞辯論為之。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國95年2月10日
第三庭法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國95年2月10日
書記官林幸怡附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。