裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第3853號判決
裁判日期：民國95年08月17日
裁判案由：政府採購法
臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03853號原告皇朝工程顧問股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 蔡欽源 律師（兼送達代收人）
黃運湘 律師 林森敏 律師被告台北縣烏來鄉公所代表人乙○○鄉長）住同訴訟代理人 丁福慶 律師上列當事人間因政府採購法事件，原告不服台北縣政府中華民國94年10月3日94申31042號申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：
一、緣原告於民國（下同）92年10月15日以總價新台幣（下同）
100萬元得標本案並簽訂契約，工程範圍為○○○鄉○○○道、涼亭及景觀台規劃設計及監造」（下稱系爭工程）。被告認原告有下列情節：(一)未依工程實際完成數量審核承商－皇寓營造工程股份有限公司（下稱皇寓公司）所提估驗計價，配合編列不實之監工日報，估驗之超估金額高達118萬，監造不實且情節重大，(二)經台北縣政府工程施工查核小組認為其未落實監造，(三)擅自通知皇寓公司施作C工區，又未監督其依預定施工方式施工，致衍生水土保持法等相關問題。
二、被告遂於94年2月5日以北縣烏產觀字第0940001027號函通知原告監造不實，有政府採購法第101條第1項第8款之情形，將刊登政府採購公報。原告不服，於94年2月18日以皇顧字第20050218001號函向被告提出異議，被告於94年5月
6日以北縣烏產觀字第0940004099號函原告，案經檢討決定不予受理，原告不服異議處理結果，提出申訴，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
(二)訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)被告適用法條，實有違誤：
１、按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：．．．2、主旨、事實、理由及其法令依據。．．．」行政程序法第96條第1項第2款定有明文。其立法之目的，無非係避免行政機關恣意作成決定而侵害人民之權利，並寓有使受處分人知悉處分依據之意旨，以合於正當行政程序之要求。至於理由之見解為何，依行政法學者通說見解所明示：「所謂『理由』者，主要是行政機關獲致結論之原因；但相對人於行政程序中如對系爭處分事件有所主張或陳述者，行政機關亦『應』於處分書中擇要說明採酌與否之理由。此外，行政機關若本於行政裁量權而作成行政處分者，尚『應』於處分書中說明其行使裁量權所考量之事實與觀點，始為完備之理由敘明」（ 蔡茂寅 、 李建良 、 林明鏘 、 周志宏氏 合著「行政程序法實用」第213頁參照）。
２、被告作成原處分之法令依據，依前開北縣烏產觀字第0940001027號函所示，無非即政府採購法第101條第1項第8款。
惟政府採購法第101條第1項第8款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報．．．8、查驗或驗收不合格，情節重大者。」雖雙方委託技術服務契約書第14條第10款約定：「乙方監造不實視為政府採購法第
101條第8款之『查驗或驗收不合格』」，惟查，刊登政府公報，並非僅有查驗或驗收不合格即足當之，依政府採購法第101條第1項第8款，尚須該等情節認為重大。惟原告縱未落實監造義務，被告究係以何種理由認為該等不合格情形確屬情節重大，於原處分並未說明，即有理由不備之瑕疵。原處分「說明1」係處分之「法令依據」，「說明2、3、
4」均為「事實」，「說明5」則為教示義務，並無任何「理由」之記載。被告謊稱作成處分備具理由，顯與事實不符。
３、原告係因不服該處分乃提起異議，原處分不備理由之瑕疵並未因此自動補正，原告亦無從悉被告作成處分之理由。被告謬稱因原告提起異議故無「處分不備理由」之瑕疵，實有誤會。
(二)有關未依工程實際完成數量審核皇寓公司所提估驗計價部分：
１、系爭工程於93年4月19日第1次估驗，估驗當時實際完成部分為○○○區○○○道共1350M。皇寓公司就C區步道970M，合計3,800塊步道磚已運至現場，惟因可歸責被告之因素無法施作，應得準用民法第101條第1項之規定，○○○區○道已至少完成二分之一，予以估驗970M×50%＝485M，並無不妥。況步道工程重點在於大量步道磚之訂作、燒製與運輸到現場，現場鋪設則相當簡易、所占人工與時間比例甚小。皇寓公司既已完成大部分之工作即步道磚之訂作、燒製與運輸到現場，僅因未鋪設於地面（此工項占總工程比例甚小）即全部不予計價，應不合政府採購法公平合理之精神。是以，原告當時估驗數量1,350M+485M＝1,835M，合於契約規定，委無監造不實之處。不得因事後兩造就C區是否列入估驗範圍、步道長度之計算方式發生歧異，兩造協議最後結算數量為1,332.75M，即謬指第1次估驗有何不實之處。
２、因長期陰雨工區泥濘，被告早已同意取消級配鋪壓，嗣後並作成會議記錄。系爭工程既已取消級配鋪壓，當不得再要求皇寓公司必須施作厚度60公分之級配，原告依當時實際運入工區及完成之數量估驗661M3，並無監造不實之處。且被告之疑慮當時亦已澄清，嗣後反指級配未達60公分者一概不予計算，並以此理由指稱監造不實，被告恐違誠信原則；且至今本案ABC區均已完成，被告並未支付分文。
３、系爭工程第1次估驗並無超估118萬元之情事，被告以此指摘原告監造不實，委無可採。
(三)系爭工程被評定丙等，非可完全歸責於原告：
１、就台北縣政府工程施工查核小組於93年5月12日查核系爭工程，評定為丙等乙事，如依台北縣政府93年5月18日北府工採三字第0930003228號函，及其所附施工品質查核紀錄彙整表及重大缺失通知表，固有多項記載履約品質違失部分，惟就重大缺失通知表中4項缺失，僅提及「監造單位查驗紀錄未記載」乙項；至於施工品質查核紀錄彙整表中所提5大缺失，原告亦僅被認為於「品質管理制度」及「施工安全衛生與施工進度」上或未落實監造，然其餘「施工品質」、「材料設備檢驗及管制」、及「其他」項上，均非全屬監造單位之責任。故本件查核丙等非可全歸咎於原告，主辦機關、承商與設計監造單位均有責任，以此指稱監造不實有欠公允，更忽略本件尚有可歸責於承商及主辦機關之責任。
２、況經上述查核後，原告已依前揭北府工採三字第0930003228號函之意旨，改善並填具「工程查核改善對策及追蹤表」，並確實督促承商完成缺失改善，原告事後所為亦確已善盡監造職責。
(四)有關衍生水土保持法、森林法等法律問題部分：
１、查皇寓公司係在被告指界並予同意下施作C區步道，且在C區開挖施工期間原告均未有任何舉止要求皇寓公司停工，故雙方雖未辦理契約變更，然已發生擬制變更（constructivechange）之效果，契約第1次變更於93年4月26日送審，交通部觀光局以93年5月14日觀技字第0930012726號函及台北縣政府以93年5月17日北府建技字第0930380625號函同意備查在案，並督促務必於93年6月17日前完成工程驗收、結算及核銷作業手續。故不得謂皇寓公司越區施作，從而原告予以估驗計價並無不妥。
２、又C區步道完工迄今均未發生災情，足證施工品質良好。關於因違反水土保持法遭行政院農委會罰緩乙節，係因被告工期壓力及不願支付水土保持計畫書費用，被告未取得林管處土地使用同意函即逕行發包所致。案經皇寓公司提起訴願已獲行政院農委會撤銷罰緩處分之有利決定，足證並無原告所稱未依預定施工方式施工，致生水土保持法、森林法等問題之情事。
(五)被告所謂工程估驗數量乃其片面提出，無證據能力，且目前被告與承商另案爭訟中：
１、被告提出所謂「（A+B）區工程竣工請驗單」，乃被告自行製作之私文書，原告否認之，是以無證據力可言。
２、被告擅自違約刪減承攬廠商皇寓營造股份有限公司施作之數量，致生爭議，目前該兩造就工程實作數量已於台灣台北地方法院爭訟中（95建字第73號）。該所謂「（A+B）區工程竣工請驗單」尚有待司法程序檢驗其正確性，於判決確定前並非系爭工程最終結算數量。被告竟持該尚未確定且無證據能力之私文書為原告不利之處分，謬稱原告監造不實，應屬行政處分重大之瑕疵。
(六)被告確實指示承攬人施作系爭工程C區部分：按就「烏來公三公園至保慶官觀光遊憩登山步道設施工程」新增設往熊空步道部分（即C工區），被告辯稱未曾指示承攬人皇寓公司進場施作云云。惟查，被告確實曾指示皇寓公司施作C區步道，且於93年5月1日會同指界時通知皇寓公司進場。本件爭議雖肇因於被告承辦人「口頭指示」以試圖規避責任，惟相關事證均足證明其事無訛：
１、台北縣政府於93年5月18日以「北府建技字第0930385216號函」檢送被告關於93年5月12日之會勘記錄，被告承辦人 黃碩耀 簽辦：「．．．2、因往熊空步道部分刪除不作，擬請設計單位修正第1次變更設計書圖．．．」。既言「刪除」，表示原本存在，否則何來「刪除」可言？而往熊空步道部分（即C工區）之所以存在必因被告之指示，否則被告承辦人應簽辦追究承攬人擅作責任、並另外發包復原，豈會簽辦「擬請設計單位修正第1次變更設計書圖」？
２、台北縣政府公共工程查核委員於93年5月12日查核系爭工程，查核記錄彙整表「施工進度」90%（-10%）。暫不論承攬人施作並無遲延，即便有遲延亦非可歸責，惟可確認當天查核委員依照工程主辦單位即被告提供之資料，係認定系爭工程進度落後10%。然對照系爭工程之施工日誌，93年5月11日施工位置B區步道、施工進度90.0%；93年5月12日未出工、施工進度90.0%；93年5月13日施工位置C區步道、施工進度92.0%。其後93年5月14日至5月18日均○○○區○道，施工進度逐日達到100%。換言之，前開查核委員所謂之工程進度落後10%即指C區步道而言。足證C區步道部分確實經被告指示皇寓公司施作，相關變更設計亦經台北縣政府同意，否則C區步道焉會成為台北縣政府查核之範○○○區○道尚未完工焉會造成整體施工進度被認定為遲延10%？
３、針對台北縣政府公共工程查核委員上開查核記錄彙整表，工程主辦單位即被告嗣後向台北縣政府檢呈「台北縣政府93年度5月份公共工程施工查核缺失改善成果報告」，其中「工程缺失改善對策及追蹤表」第2頁缺失項目「1、品質管理制度4.承包商．．．施工進度．．．落後10%」，被告提出改善對策：「4.承商已發文提送趕工計畫」（按○○○區○道）；第7頁缺失項目「5、其他5.枕木石步道原設計基層填級配料碎石．．．」，被告提出改善對策：「1、本工程A、B、C工區均取消級配舖壓及澆置混凝土，補附評估報告乙份．．．」。由上益證C區步道部分確實經被告指示皇寓公司施作，否則被告焉會要求皇寓公司提出C區工程之趕工計畫？又被告何必就C工區部分取消級配舖壓及澆置混凝土乙節，提出評估報告？
(七)台北縣政府已同意系爭新增C區步道工程之變更設計案：
１、台北縣政府建設局承辦人於93年4月22日前往現場視察會勘，作成會勘記錄：「1、請承商（皇寓）增派機具、人員趕工，並配合於93年4月30日前完工。2、需辦理變更設計部分，請監造設計單位（皇朝）於93年4月26日前提報變更設計書圖送鄉公所審核轉陳．．．」。
２、前開會勘記錄第1項所指者，是否包括新增之C區部分？茲由台北縣政府於會勘之翌日即93年4月23日發出之北府建技字第0930333801號函說明：「1、．．．本工程未能依原設計順利施工部分，請貴所儘速依政府採購法相關規定辦理契約變更手續，以利本工程順利結案．．．本工程展延至93年
4月30日前完工．．．」。是台北縣政府所謂之「本工程」業已包含變更設計之C區部分，否則何必責成被告儘速辦理相關手續「以利」工程結案。換言之，台北縣政府乃認定變更設計手續乃「本工程」結案之前提，而C區既為變更設計之標的，當然為「本工程」之一部分，一併被要求應於93年
4月30日前完成。
３、職是，兩相對造93年4月22日會勘記錄及台北縣政府93年4月23日北府建技字第0930333801號函，可知前開93年4月22日會勘記錄：「1、請承商（皇寓）增派機具、人員趕工，並配合於93年4月30日前完工。」所指者確實包含C工區部分，足證台北縣政府已同意變更設計，僅要求後補手續以利結案。
４、由被告於93年4月29日將系爭變更設計預算書圖2份，函請台北縣政府轉交通部觀光局核備，經公文往返，交通部觀光局於93年5月14日以觀技字第0930012726號函行文台北縣政府同意備查，台北縣政府於93年5月17日發函轉知被告乙節，亦足證台北縣政府於93年5月初收到被告提呈之變更設計預算書圖時即已同意之，故函請觀光局備查，以落實預算。否則台北縣政府應逕自否准變更設計預算書圖，而非轉請觀光局備查。
二、被告主張之理由：
(一)原告主張被告所為之處分具有理由不備之瑕疵。惟參諸原告所提94年2月5日北縣烏產觀字第0940001027號函，其說明
1已表明本案所適用之法條依據，說明2、3、4則分別敘明原告違反之事實及認定之理由，原告並依該處分而為異議，故原告亦明顯知悉被告認定原告違反政府採購法之理由，本案尚無原告所主張理由不備之情況，其訴應予駁回。
(二)原告確實有未依工程實際完成數量辦理估驗之情形，被告將其列為不良廠商並無違誤：
１、依皇寓公司所送第1次估驗單，其中造型景觀枕木石步道完成數量為1,835m、天然級配及碎石級配舖壓均為661m3，但造型景觀枕木石步道最終完成之數量為1332.75m，而天然級配及碎石級配舖壓均為0m3，而申請人竟未依現場實際完成數量詳加審認，卻配合編列不實之監工日報，況且估驗之超估金額高達118萬元{[(0000-0000.75)*1271.16+661*(245.02+333.8)]*1.1*1.05=1,179,301元}，則原告明顯監工不實且情節重大。
２、原告所主張之C區步道部分，並不在合約內容之內，須等被告陳報主管機關，且經主管機關同意變更後，並辦妥變更之手續後始得開始施作，也才得以估驗請款。原告明知如此，亦明知皇寓公司並未施作完成，亦無估驗請款之權利，其仍執意核准估驗請款，並在皇寓公司之估驗單上蓋章證明准予請款，其非屬監造不實且情節重大，孰能置信。
３、另有關天然級配及碎石配舖壓之部分，皇寓公司並未施作，，原告受被告委任監造，明知皇寓公司並未施作，仍於工程估驗單蓋章確認請款，如此作為豈是監造人該有行為？又怎能謂為無監造不實之行為。
(三)原告受被告委任監造，本即有盡善良管理人注意義務，並維護被告權益之必要，豈料其對於施工單位未按圖施作，竟未予以按實查核及記載，致該工程經評定為丙等，此有台北縣政府函文可稽。該函文說明2第3款已表明「廠商有政府採購法第101條第1項各款規定之情形者，依政府採購法第
101條至第103條規定處理。」，故被告因原告有上述違約情節且屬重大而將被告列為不良廠商並無違誤。
(四)原告所提93年4月20日工程會勘會議記錄非被告所製作，被告否認其真正。被告於93年4月20日所召集之會勘紀錄，被告業已於93年6月1日行文予原告。依該會勘紀錄，其結論㈠「工程用地無法施作部分，請設計單位辦理變更設計（減帳）；至於新增設往熊空步道部分需俟縣府簽准同意後，再請求承商（皇寓營造）前往施作。」，業已○○○區○○道需俟縣政府同意後再為施作，皇寓公司明知於此又逕為施作，自非與被告有變更合意，更無擬制變更之問題。另依皇寓公司93年9月29日函，其施作C區部分係依據原告之指示辦理，則原告明知須俟縣府簽准後再辦理變更設計，其竟未等一切手續完備即逕行指示皇寓公司施作，致生法律問題，並違約同意皇寓公司就此部分（指C區），在未辦妥變更設計前先行估驗請款661m3，其違約情節顯然重大，被告將其列為不良廠商並無不當。
(五)原告確有估驗不實，監工不實之情形：
１、按諸第1次估驗單（為原告所具名），其造型景觀枕木石步道路數量填載為1835m，惟事實上承攬廠商皇寓公司並未施作如此多，僅為1332.75，此觀諸被告所出具之（A+B）區結算明細表亦表明造型景觀枕木石步道數量為1332.75，與被告所提之竣工請驗表之數量同，又怎能謂為被告所提之竣工請驗表無證據能力？
２、天然配舖壓及碎石級配舖壓之部分，皇寓公司並未施作，此觀原告所提台北縣政府之公共工程查核簽到表其上有原告及皇寓公司簽到，表示原告及皇寓公司均有派員會同查核。而工程重大缺失通知表，其上即記載天然級配、碎石級配未施作。另，工程缺失改善對策及追蹤表記載碎石級配及天然級配未施作，與設計圖不符，並有監造單位 簡志勇 簽認。驗收紀錄第5點亦表明天然碎石級配均無施作，其上亦有簡志勇之簽認，均足認天然級配，碎石級配均未施作。
３、原告係監造人員，自應按實監造，惟其竟明知造型景觀枕木石步道數量不足1835m，及天然、碎石級配未施作，仍於工程估驗單上為不實之簽認，其自有估驗不實、監工不實之重大缺失。
(六)C區步道並未完成變更手續：
１、原告主張C區步道（即往熊空步道部分），業已經台北縣政府同意變更設計。
２、C區（即往熊空步道）未經辦妥核准及變更、議價之手續，原告即逕行通知皇寓公司施作，並於估驗請款單上請款，顯未盡監造之責，且損害被告之權益，其違約情節當然重大。
(七)工程被評定為丙等，原告顯有重大缺失：
１、原告依「工程查核改善對策及追蹤表」，認為原告、承攬廠商及被告對於工程被評為丙等均有責任，並非可完全歸責於原告。
２、惟依追蹤表共有5大項合計28項之缺失，屬於原告應改進之項目即有20項，且都是屬於重大缺失，其中更有多項與設計圖說不符，如此情節重大致經評定為丙等，又怎能謂為不可歸責於原告。
３、原告受被告之委任且領有報酬，本即應善盡管理人之責，而設計及監造均由原告為之，竟於受查核時出現高達20項之缺失，又有多項係與設計圖說不符之缺失，其未盡責之情節重大，自屬不良廠商。
(八)C區步道係原告不當指示皇寓公司施作：
１、原告所提93年4月22日之會勘紀錄，其第1項記載係指本工程之部分，至於第2項之記載通往熊空步道之C區部分，須由原告提變更設計書圖送被告審核轉陳台北縣政府及交通部經同意後始得施工，此觀93年4月20日會勘紀錄結論㈠「至於新增設往熊空步道部分須俟縣府簽准同意後再請承商（皇寓營造）前往施工。」亦可得知。
２、原告將通往熊空步道之設計圖送被告審核後，被告隨即於93年4月29日將變更設計預算書圖陳報台北縣政府轉呈交通部觀光局核備，並經交通部觀光局於93年5月14日通知台北縣政府同意備查，而台北縣政府則於93年5月17日通知被告。
皇寓公司應於交通部觀光局核准備查後，始得進場施作。豈料原告竟於未擬具水土保持計畫之情況下指示皇寓公司進場施作致生爭議，且造成被告之損害。
３、由於原告之不當指示造成水土保持法之爭議及被告之損害，違反契約及政府採購法之規定，自屬不良廠商。
(九)原告未盡契約義務及不當指示，致生水土保持法及森林法之法律問題，被告之處分並無違誤：
１、原告承攬被告之設計監造工作，對於其所設計監造之工程是否應當擬具水土保持計畫，自應本諸其業而為設計，並經核准後監造，豈料原告明知C區步道（即往熊空步道）尚未經交通部觀光局核備，竟未擬妥水土保持計畫，即不當指示皇寓公司施作，致生違反水土保持法及森林法之問題，原告未盡契約責任。
２、行政院農委會農訴字第0930148151號訴願決定雖載明對於皇寓公司之「違反水土保持法」處分予以撤銷，惟其撤銷之理由係因皇寓公司陳述「本案之開挖係依業主烏來鄉公所所指示及工程契約圖說、內容施作，且烏來鄉公所未要求其須擬具水土保持計畫書送核，亦未要求其應按核定之水土保持計畫書執行。」足見處分之撤銷係因皇寓公司虛偽陳述（因為事實上係皇朝公司指示其施作，並未經烏來鄉公所之同意，其卻虛偽陳述經烏來鄉公所之指示），及其無擬具水土保持計畫書義務，並非該案無水土保持法之問題。因此，皇寓公司違反水土保持法之處分雖經撤銷，而原告未擬具水土保持計畫及不當指示之行為仍存在。
(十)被告並無指示承攬人施作C區之行為：
１、原告主張被告於93年5月1日會同指界時通知承攬人進場，此部分主張與皇寓公司93年9月29日之函直指係因原告之指示而施作已有不同，且被告於93年7月28日之函中已明白表示①於93年5月10日現場勘查時承商已開挖且逾越指定界線。②被告並未通知皇寓公司進行C工區開挖及施作。因此，原告之主張係事後卸責之詞，與事實並不相符。
２、原告表示「往熊空步道部分刪除不作」，即主張C工區之存在係因被告之指示。惟93年4月20日之會勘紀錄已明白表示「至於新增往熊空步道部分，需俟縣府簽准同意後，再請承商（皇寓公司）前往施作。」，於93年4月22日之會勘紀錄亦表示「需辦理變更設計部分，請監造設計單位於93年4月26日前提報變更設計書圖送鄉公所審核轉陳。」，於原告將變更設計之預算書圖送達被告後，被告即於93年4月29日陳報台北縣政府，嗣經交通部觀光局於93年5月14日核備通知台北縣政府，而台北縣政府於93年5月17日函知被告。故被告之承辦人於簽辦公文時（該公文台北縣政府於93年5月18日發文），已知悉C區部分業經交通部備查，才會簽辦刪除
C區部分，須請設計單位修正第1次變更設計預算書圖（減賬），並報台北縣政府及交通部觀光局備查，該簽辦並無任何不妥之處，亦無原告所指被告有指示施作C區之行為。
３、原告提出之施工日誌證明C區係被告指示更屬無據。該施工日誌並未逐日陳報給被告核備，其上只有原告與皇寓公司之印文，並不足為被告有指示施作C區之證據，反而應該是原告不當指示皇寓公司施作之證據。況且，93年5月10日現場勘查時，被告已明白表示C區施作之不當，又怎會有93年5月13日指示皇寓公司為C工區步道開挖之行為，足見原告主張不實。
４、原告提出之公共工程施工查核缺失改善成果報告，主張被告指示施作C區同屬無據，因該工程缺失改善對策及追蹤表第
2頁「4、承商已發文提送趕工計畫」及第7頁「1、本工程A、B、C工區均取消級配舖壓及澆置混凝土」均是屬於監造單位應完成事項，非屬被告之缺失，此觀該2項目均由原告之負責人簽認即可得知。又A、B、C區之級配舖壓及混泥土澆置取消之部分，此因級配舖壓皇寓公司經查核未施作屬重大缺失，而混凝土澆置則因皇寓公司主張工區連日下雨，澆置不易，故原告於評估後取消，另因C區部分已變更計畫送審，並亦已於93年5月14日取得交通部觀光局核備，故於93年8月6日併予取消乃當然之理，又怎能以此主張被告有指示施作C區之行為。
５、C區步道係原告明知需經台北縣政府及交通部觀光局核備後，才能施作，豈料原告竟於核備過程中即先行不當指示皇寓公司施作，致有逾越界限施作，且未擬俱水土保持計畫之情形，原告之行為自有未當。
(十一)台北縣政府轉交通部觀光局同意C區步道工程核備，係於原告不當指示皇寓公司施作之後：
１、93年4月22日現場會勘紀錄，其第1點所指「請承商增派機具、人員趕工，並配合於93年4月30日前完工」係指本工程
A、B區之部份，此觀該紀錄第2點表示原告須於92年4月26日前送C區之變更設計預算書圖即可得知，因於93年4月30日前，原告之變更設計預算書及圖均未出現並經核備，又如何有施作之依據？足見93年4月30日前完工者係指A、B區並不包括C區。
２、原告舉台北縣政府93年4月23日北府建技字第0930333801號函，主張本工程包括C區之部份更屬無據，因台北縣政府該函係發於93年4月23日，而斯時被告並未將C區工程之預算書圖送請台北縣政府函轉（93年4月29日被告始發函），台北縣政府又如何指示C區工程須於93年4月30日前完工。何況，原告亦自行主張其係於93年5月13日指示C區步道開挖，又怎有可能於93年4月30日前完工。
３、係被告或台北縣政府均未指示C區工程之施作，原告係於C區變更設計函請台北縣政府及交通部觀光局核備中，即自行不當指示皇寓公司施作，致生森林法及水土保持法之問題。理由
甲、程序方面：本件被告代表人於訴訟繫屬中由 張金榮 變更為乙○○，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
乙、實體方面：
壹、兩造陳述要旨：
一、原告主張原處分並未說明係以何種理由認為原告「查驗或驗收不合格情節重大」，違反行政程序法第96條第1項第2款規定，又C區步道係可歸責被告之因素致無法施作，皇寓公司已將C區步道磚運至現場，原告視為C區步道已完成二分之一，予以估驗485公尺並無不妥，原告第1次估驗並無不實。
又被告已同意取消級配鋪壓，嗣後不得再要求皇寓公司必須施作厚度60公分之級配。且系爭工程被評定丙等，非可完全歸責於原告，皇寓公司係在被告同意下施作C區步道，原告已獲撤銷罰緩處分之決定，致生水土保持法問題，並非可歸責於原告，原告並無「查驗或驗收不合格，情節重大」情事，原處分尚有違誤等語。
二、被告則以伊94年2月5日北縣烏產觀字第0940001027號函已表明原告違約之事實及理由，原告亦知悉異議處理結果之理由，異議處理結果並非理由不備。又皇寓公司所送第1次估驗單，天然級配及碎石級配舖壓均為661立方公尺，但實際完成之天然級配及碎石級配舖壓均為0立方公尺，超估金額高達118萬元，原告明顯監工不實且情節重大。且C區步道部分，被告或台北縣政府均未指示施作，原告係於C區變更設計函請台北縣政府及交通部觀光局核備中，即自行不當指示皇寓公司施作，致生森林法及水土保持法之問題。依「工程查核改善對策及追蹤表」屬於原告應改進之項目有20項，都是屬於重大缺失，其中多項與設計圖說不符致經評定為丙等，自屬情節重大且可歸責於原告，異議處理結果並無違誤等語置辯。
貳、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出台北縣機關工程委託技術服務契約書、查核工程重大缺失通知表、台北縣政府公共工程施工品質查核紀錄彙整表、工程估驗單、第一次估驗工程數量計算表、工程缺失改善對策及追蹤表為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、異議處理結果是否未具理由而違反行政程序法第96條第1項第2款規定？
二、原告是否監工不實且情節重大？
(一)原告對皇寓公司第1次工程估驗單之審核是否不實？
(二)皇寓公司檢送第1次工程估驗單時，Ｃ區工程（即工程第一次變更設計案中新增設往熊空步道）是否已屬合約範圍？
(三)皇寓公司施作C區步道，是否經被告同意？其致生水土保持法問題，是否可歸責於原告？
(四)天然級配及碎石級配舖壓於93年5月12日台北縣政府工程施工查核小組查核時，是否已經被告同意取消？該部分得否列為工程缺失？
(五)系爭工程被評為丙等，是否可歸責於原告？
參、本院之判斷：
一、本件應適用之法條：
(一)政府採購法第63條第2項規定：「委託規劃、設計、監造或管理之契約，應訂明廠商規劃設計錯誤、監造不實或管理不善，致機關遭受損害之責任。」。
(二)系爭工程委託技術服務契約書第14條第10款規定：「被告得將原告之規劃設計錯誤、監造不實，視為政府採購法第101條第1項第9款(按應為第8款之誤繕)之「查驗或驗收不合格」。
(三)政府採購法第101條第1項第8款規定：「機關辦理採購事務，發現有查驗或驗收不合格，情節重大者，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登採購公報。」
二、異議處理結果並未違反行政程序法第96條第1項第2款規定：
(一)按行政程序法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、‧‧二、主旨、事實、理由及其法令依據。」，其目的在於使人民得知行政處分之理由，若受處分人於處分前，已因其他前階段之行政處分而知悉處分理由，該行政處分形式上雖未具理由，實質上亦無違反行政程序法第96條第1項第2款規定之可言。
(二)本件異議處理結果係因被告以94年2月5日北縣烏產觀字第0940001027號函通知原告「有政府採購法第101條第1項第8款之情形，將刊登政府採購公報」，原告不服提出異議，被告方於94年5月6日以北縣烏產觀字第0940004099號函原告稱「不予受理」，該異議處理結果形式上雖誤載「異議不受理」（其真意為異議駁回），且未具理由，惟被告於94年2月5日北縣烏產觀字第0940001027號函已經表明認定原告監工不實之事實及理由，且依原告所提「採購履約爭議異議申請書」內容，全然未提異議處理結果「不備理由」之事，原告顯然亦明知異議處理結果之理由，該異議處理結果於實質上並未違反行政程序法第96條第1項第2款規定之立法目的，其與單一行政處分未具理由之情形無法相提並論，原告主張異議處理結果違反行政程序法第96條第1項第2款規定云云，尚不足採。
三、原告確有監工不實，且情節重大：
(一)原告對皇寓公司所提第1次工程估驗單之審核確屬不實：依皇寓公司所送93年4月19日第1次估驗估驗單及第1次估驗工程數量計算表(見原處分卷陳証六)，其中造型景觀枕木石步道完成數量為1,835公尺、天然級配及碎石級配舖壓均為661平方公尺，惟當時實際造型景觀枕木石步道完成之數量為1,332.75公尺，天然級配及碎石級配舖壓之數量均為
0平方公尺，超估金額計118萬元，縱使Ｃ區步道（即工程第一次變更設計案中新增設往熊空步道）當時已在契約範圍內，但「未實際施作之材料部分」亦不得列入估驗之範圍，原告竟以「Ｃ區步道無法施作係可歸責於被告之原因，Ｃ區步邊磚已運至現場，視為Ｃ區步道已完成二分之一，予以估驗步道485公尺及天然級配及碎石級配舖壓均為661立方公尺」，以尚未實際施作之進場材料估驗計價，其監工、審核顯有不實，且情節重大，縱使事後改善亦不影響其估驗不實之事實，更何況Ｃ區步道於前揭第1次估驗當時（93年4月
19日）尚未在契約範圍內（理由詳後），原告主張並無估驗不實且情節亦非重大云云，不足採信。
(二)皇寓公司93年4月19日檢送第1次工程估驗單時，Ｃ區工程（即工程第一次變更設計案中，新增設往熊空步道部分）尚未屬合約範圍：
1、系爭工程第一次變更設計案之原由，在於「部分Ａ區土地地主不同意使用致無法施工」，而須變更設計，故系爭工程第一次變更設計案有「刪除Ａ區無法施工部分步道」、及「新增設往熊空步道」(即Ｃ區工程)二部分：
Ⅰ、被告93年4月20日工程會勘紀錄七結論(一)記載：「工程用地無法施作部分（按即指Ａ區部分），請設計單位辦理變更設計(減賑)，至於新增設熊空步道部分，需俟縣府簽准同意後，再請承商(皇寓營造)前往施作。」(見本院卷被証3)，其明載有「減賑」及「新增熊空步道」二部分。
Ⅱ、台北縣政府93年4月23日北府建技字第0930333801號函說明一記載：「查本工程前因地主未同意施工，導致本工程未能依原設計順利施工部分，請貴所儘速依政府採購法相關規定理契約變更手續，又依交通部觀光局93年4月8日觀技字第09300009204號函，已同意本工程展延至93年4月30日前完工。‧‧」(見本院卷原証15)，可知因土地使用問題才須變更契約。
Ⅲ、台北縣政府公共工程施工品質查核紀錄彙整表(見本院卷原証9)中五、其他欄載明:「工程第一次變更設計原因(Ａ區土地問題）」，可知第一次變更設計原因主要是Ａ區土地問題。
Ⅳ、被告第一次變更預算明細表(見本院卷被証7)中「增加金額」、「減少金額」欄可知因Ａ區土地使用問題無法施工，而必須刪除部分設計，並新增Ｃ區部分。
2、該變更設計案被告係於93年4月29日以北府建技字第0930346491號函轉交通部觀光局，交通部觀光局係於93年5月14日以觀技字第0930012726號函覆同意備查(見本院卷原証11)，是於93年5月14日前，該Ｃ區步道尚非屬於系爭合約範圍，且被告93年4月20日工程會勘紀錄七結論(一)記載：「工程用地無法施作部分，請設計單位辦理變更設計(減賑)，至於新增設熊空步道部分，需俟縣府簽准同意後，再請承商(皇寓營造)前往施作。」(見本院卷被証3)，明示新增設熊空步道部分(即Ｃ區工程)應俟縣府簽准同意後，再請皇寓公司施作，該變更設計案既尚未經觀光局同意，皇寓公司93年4月19日檢送第1次工程估驗單時，Ｃ區工程自非系爭合約之範圍。
3、至被告93年4月22日現場會勘紀錄，其第1點所指「請承商增派機具、人員趕工，並配合於93年4月30日前完工」，係於被告93年4月29日將變更設計預算書及圖函轉交通部觀光局之前，當時交通部觀光局尚未同意變更設計，Ｃ區尚非在合約範圍，觀諸該紀錄第2點表示「原告須於92年4月26日前送C區之變更設計預算書圖」，即可得知被告前揭會勘紀錄中所謂「93年4月30日前完工」，顯指A、B區而言，並不包括C區。
4、而台北縣政府93年4月23日北府建技字第0930333801號函說明謂：「1、查本工程前因地主未同意施工，導致本工程未能依原設計順利施工部分，請貴所儘速依政府採購法相關規定辦理契約變更手續，以利本工程順利結案．．．本工程展延至93年4月30日前完工．．．」(見本院卷原証15)，亦係於被告93年4月29日將變更設計預算書及圖函轉交通部觀光局之前，當時交通部觀光局尚未同意變更設計，Ｃ區部分尚非屬合約內容，該函所謂「本工程未能依原設計順利施工部分，請貴所儘速依政府採購法相關規定辦理契約變更手續」，顯係催促原告就「Ａ區土地無法施作」部分儘速辦理設計變更，其所謂「『本工程』展延至93年4月30日前完工」，亦當然係指Ａ、Ｂ區工程，而不包括Ｃ區在內。
5、至被告技士黃碩耀於台北縣政府93年5月18日北府建技字第0930385216號函被告之函文上簽註「‧‧二、因往熊空步道部分刪除不作，擬設計單位修正第一次變更設計書圖(減賑)後，再函請縣府及交通部觀光局核備。」(見本院卷原証17)，係於第一次設計變更已經交通部觀光局同意(93年5月14日)之後，該第一次設計變更中關於熊空步道即Ｃ區部分又有部分步道刪除不作，黃碩耀才會簽註「擬設計單位修正第一次變更設計書圖(減賑）」，該簽註非如被告93年4月20日工程會勘紀錄七結論(一)所記載：「請設計單位辦理『變更設計(減賑)』」，而係記載「擬設計單位『修正第一次變更設計書圖(減賑）』」，可知本次刪除Ｃ區步道之一部分，係第二次變更設計(減賑)，其與第一次變更設計(減賑)係因Ａ區部分土地無法使用之原因無關，第一次變更設計減賑刪除部分，自非此簽註所謂Ｃ區之減賑部分。易言之，該簽註所以記載「往熊空步道部分刪除不作」，並非第一次變更設計前合約已包含Ｃ區部分，而是第一次變更設計經觀光局同意後，該Ｃ區部分已納入合約範圍，但又有部分Ｃ區步道不再施作，因此才會簽註「往熊空步道部分刪除」，不能因此而謂於93年4月19日皇寓公司檢送第1次工程估驗單時，Ｃ區工程已屬合約範圍。
(三)皇寓公司施作C區步道，未經被告同意，其致生水土保持法問題，係可歸責於原告所致：
被告93年4月20日工程會勘紀錄七結論(一)已記載：「至於新增設熊空步道部分，需俟縣府簽准同意後，再請承商
(皇寓營造)前往施作。」(見本院卷被証3)，當時觀光局既尚未同意(觀光局93年5月14日才同意)，被告自不可能先行同意施作Ｃ區，原告亦無法舉証被告人員有何口頭指示施作Ｃ區之情事，原告主張被告在交通部觀光局同意變更設計之前，被告已事先同意Ｃ區施工云云，不足採信。又被告既未同意先行施作Ｃ區，皇寓公司擅自施作Ｃ區所致生水土保持之問題，原告自應負監工不實之責任。台北縣政府93年
8月27日北府農山字第0930586414號處分書就原告違反水土保持法之罰鍰6萬元部分雖經訴願決定撤銷，但訴願決定之理由並非認為「開挖整地之行為未違反水土保持法」，而係認「原告係依業主即被告之指示施作，且被告未要求其需擬具水土保持計劃書」，本院既認定Ｃ區部分原告並非依被告指示施作，被告當然不會要求原告事先擬具水土保持計劃書，其因皇寓公司擅自施工Ｃ區所造成之水土保持問題，原告既有監造之責，自難謂不可歸責。
(四)天然級配及碎石級配舖壓於93年5月12日台北縣政府工程施工查核小組查核時，尚未經被告同意取消，該部分得列為工程缺失：
原告雖主張依被告93年4月20日工程會勘會議紀錄(見本院卷原証6)，被告已同意取消級配鋪壓，自不得再列為工程缺失云云，惟查該會議紀錄未經被告人員簽名，被告否認該會議紀錄之真正，自可採信。而依被告所提出之93年4月20日工程會勘紀錄七、結論：(二)記載「因工區潮濕多日陰雨‧‧建請取消級配鋪壓、置混凝土乙案，請設計監造單位審慎評估，在不影響步道原設計之使用性及安全性條件下，考量納入變更設計辦理。」，僅同意「考量納入變更設計辦理」，並未同意取消級配鋪壓，直至觀光局93年5月14日同意第一次變更設計書圖後，天然級配鋪壓及碎石級配鋪壓才由原契約之1014立方公尺減為各661立方公尺，此有第一次變更設計預算明細表（見本院卷被証7)可証，可知93年5月12日台北縣政府工程施工查核小組查核時，該天然級配及碎石級配舖壓尚未經被告同意取消，該部分原告未依原設計圖施作，自得列為工程缺失。
(五)系爭工程被評為丙等，原告亦有可歸責之處：台北縣政府工程施工查核小組所列之查核工程重大缺失通知表中，關於步道設計寬度不符、施工級配厚度不符、未按圖施作等缺失部分，均屬原告之監工過失，系爭工程被評為丙等，原告自有可歸責之處，原告主張其不可歸責云云，不足採信。
四、綜上所述，異議處理結果實質上未違反行政程序法第96條第1項第2款規定，原告監工不實且情節重大，被告已將上開事實及理由通知原告，並附記逾期未提出異議者，將刊登採購公報，並無違法，異議處理結果雖誤載為「不受理」，但其真意係實體駁回原告之異議，並無違誤，審議判斷予以維持，亦稱正確，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年8月17日
第四庭審判長法官鄭忠仁
法官楊莉莉法官畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年8月17日
書記官簡信滇