高雄高等行政法院92年度訴字第921號判決

裁判字號：高雄高等行政法院92年訴字第921號判決

裁判日期：民國93年03月26日

裁判案由：返還公法上不當得利

高雄高等行政法院判決九十二年度訴字第九二一號
原告佳靚鋁業股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 洪梅芬 律師
李季錦 律師 何冠慧 律師被告台南縣歸仁鄉公所代表人乙○○鄉長訴訟代理人丙○○
陳慶鴻 律師右當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告於民國（下同）八十三年六月二十五日、七月三十一日及八月三十一日，陸續向被告申請承租台南縣歸仁鄉公有零售市場店舖編號Ｍ１、Ｍ２、Ｍ３（下稱系爭店舖）之使用經營權，每一店舖經營權之價值為新台幣（下同）五十五萬七千元，被告乃以捐獻金（建設捐）之名義向原告收取一百六十七萬一千元，被告乃與原告訂定鄉鎮市公有零售市場店舖租賃契約書，租金約定每月四百七十元，嗣於九十二年間起，因原告未繳納租金，被告遂拒絕原告使用系爭店舖，原告乃以行為時台灣省零售市場管理規則並無行政機關得向承租戶收取捐獻金（建設捐）之規定，被告向原告收取上開捐獻金，並無法律依據為由，依公法上不當得利法律關係提起本件行政訴訟，請求原告返還上開款項及利息。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：被告應給付原告一百六十七萬一千元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、原告於八十三年六月二十五日、七月三十一日及八月三十一日，陸續向被告購買台南縣歸仁鄉公有零售市場店舖編號Ｍ１、Ｍ２、Ｍ３之使用經營權，每一店舖經營權之價值為五十五萬七千元，原告共支付一百六十七萬一千元，雙方當時言明係「買斷」，被告嗣後雖要求與原告訂定鄉鎮市公有零售市場店舖租賃契約書，然於締約當時，被告鄉公所之承辦員向原告表示僅係為管理方便而簽立，原告信以為真而簽訂上開租賃契約，租金約定每月四百七十元，但原告之真意並無與被告另成立租賃契約關係之意思，詎於九十二年間，被告竟拒絕原告使用系爭店舖，經原告委託律師發函向被告表示異議，被告於函文中固不否認有受領上開一百六十七萬一千元，惟稱上開款項係捐獻金，並檢附捐獻金（建設捐）之標函為證，然翻遍當時（八十三年）之台灣省零售市場管理規則，並未規定行政機關得向人民收取捐獻金（建設捐）之規定（現行規定亦然），質言之，被告向原告收取上開捐獻金，並無法律依據，本件原告請求返還上開款項，其性質上屬公法上不當得利之返還。
二、按「憲法第十九條規定人民有依法律納稅之義務，係指人民僅依法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及納稅期間等項而負納稅之義務。」司法院自釋字第二一七號解釋以來，迭著有解釋可供參照。次按「空氣污染防制費收費辦法係主管機關根據空氣污染防制法第十條授權訂定，依此徵收之空氣污染防制費，性質上屬於特別公課，與稅捐有別。惟特別公課亦係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途自應以法律定之，如由法律授權以命令訂定者，其授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許。」司法院釋字第四二六號解釋參照。本件被告於八十三年六月至八月間，以捐獻金（建設捐）之名，向原告收取一百六十七萬一千元，依租稅法定主義，人民僅有依法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及納稅期間等項而負納稅之義務，而被告竟以行為時台灣省零售市場管理規則（甚或無法律依據）作為向原告收取上開款項之依據，依上開司法院釋字第二一七號解釋之意旨，上開行為時台灣省零售市場管理規則並不能作為向原告收取建設捐之依據，被告受領上開款項，即為無法律上之原因，而受有利益，依公法上不當得利之法理，被告自負有返還之義務。
三、退萬步言之，該捐獻金（建設捐）之性質縱非稅捐，亦應屬特別公課，而特別公課之徵收，亦需有法律規定或基於法律具體明確授權之行政命令予以徵收之依據（司法院釋字第四二六號解釋意旨參照），本件被告所據之行為時台灣省零售市場管理規則並無任何法律授權該管理規則得向人民徵收建設捐之規定，被告在無法律依據之前提下，本不應向人民課徵任何名目之建設捐，卻違法核課徵收，其法律性質應屬於公法上不當得利，被告自負有返還之義務，其返還法律無明文規定時，應類推適用民法關於不當得利之規定處理。再按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。」、「受領人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，附加利息，一併償還；如有損害，並應賠償。」民法第一百七十九條、第一百八十二條第二項定有明文。本件被告無法律上原因受有原告給付一百六十七萬一千元之利益，導致原告受有損害，被告負有返還該公法上不當得利之義務，惟因返還法律無明文規定，是類推適用民法不當得利相關之規定，而被告為行政機關，其於行為時之八十三年六月至八月間受領上開款項時，應明知無法律之依據，是類推適用民法第一百八十二條第二項之規定，爰請求被告返還之金額如訴之聲明第一項所載。
四、本件被告主張系爭款項係依工程受益費之徵收於七十五年七月十八日經歸仁鄉民代表會通過，是依六十六年七月二十三日公布之工程受益費徵收條例第十八條準用第二條第一項之規定，工程受益費之徵收，係因政府推行都市計畫，提高土地使用，便利交通或防止天然災害，而建築或改善道路、橋樑、溝渠、港口、碼頭、水庫、堤防、疏濬水道及其他水陸等工程，本件公有市場改建工程，顯非工程受益費徵收條例第二條第一項所指之建築或改善道路、橋樑、溝渠、港口、碼頭、水庫、堤防、疏濬水道及其他水陸等工程，是本件顯非工程受益費徵收條例適用之對象至明。按「工程受益費向公告徵收時之土地所有權人徵收之；其設有典權者，向典權人徵收；放領之公地，向其承領人徵收。」行為時工程受益費徵收條例第八條第二項訂有明文。依上開工程受益費徵收條例第十八條準用第二條第一項及第八條第二項之明文規定，工程受益費之徵收標的，係就直接受益之公、私有土地予以徵收，即以土地及改良物所有權人為徵收標的，殆無疑義。本件原告均非公有市場坐落之土地及建築物之所有權人，被告以工程受益費條例之規定，作為向原告徵收系爭款項之依據，顯然於法無據。再者，依行為時工程受益費徵收條例第十三條規定，工程受益費之徵收，以土地及其改良物為徵收標的者，以稅捐稽徵機關為徵收機關，果本件系爭款項性質係屬工程受益費，依法亦應由稅捐機徵機關為徵收機關，而非由被告向原告徵收系爭款項，被告根本非合法之徵收機關，無權向原告徵收系爭款項，被告受領系爭款項，顯然無法律上原因。
五、被告復辯稱系爭款項係標售改建市場各攤位之使用權利，民間俗稱「權利金」云云，然原告否認之，蓋被告前函覆原告以系爭款項：「係『捐獻金』，本所市場無所謂經營權買賣，係承租人依租賃契約書規定並按時繳納租金。」等語，是被告所辯已違反公法上禁反言原則，不足採信。即或不然，本件被告於八十三年十月六日與原告簽訂「台灣省台南縣鄉鎮市公有第（一）零售市場店舖『租賃契約書』」，並按月收取租金，果系爭款項係如被告所辯屬使用權之買賣關係，兩造間何以簽訂租賃契約書？原告又何需給付租金？是就被告所提之租賃契約書，及被告向原告收取租金之事實，足證被告辯稱系爭款項係使用權買賣云云，並非事實。按「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之詞句，民法第九十八條定有明文。如契約之文字已表示當事人之真意，無需別事探求者，固不得捨契約文字而為曲解。」最高法院八十年度台上字第一五四一號判決參照。本件依被告所提之標函其上記載：承租人願承租貴鄉公有零售市場．．．，捐獻金（建設捐）等語，從該文字之字面意義，明顯可知係承租人向被告表示承租公有零售市場之意思表示，該標函之文字已明白表示當事人之真意，依前開最高法院判決之意旨，當無捨文字而為曲解當事人真意之必要，蓋從標函上所載之文字，無論如何，均無法推得該標函係屬使用權買賣之意思表示，是被告所辯顯無足取。
六、被告復爰引稅捐稽徵法第二十八條之規定，主張時效抗辯云云，惟被告顯然誤解上開法文之適用，蓋「納稅義務人對於因適用法令錯誤或計算錯誤溢繳之稅款，．．．。」為稅捐稽徵法第二十八條所明訂，則該條之適用，必以請求權人依法有納稅之義務，但因稅捐稽徵機關適用法令錯誤或計算錯誤，而溢繳稅款為要件，本件原告依法並無繳納捐獻金（建設捐）之義務，請求之標的亦非溢繳之稅款，本件並無稅捐稽徵法第二十八條規定適用之情形，亦無類推適用之餘地，而按行政法學之通說，就公法上請求權之消滅時效，應類推適用民法之規定，請求權，因十五年間不行使而消滅，民法第一百二十五條前段定有明文，是本件原告之公法上不當得利請求權尚未罹於時效至明。
七、被告於八十三年間向原告課徵系爭一百六十七萬一千元之財產上負擔，被告亦自承系爭款項性質為建設捐，而對人民課徵財產上之負擔，例如稽徵稅捐等，其性質應屬干涉行政之範圍，與行政機關提供社會保險、社會救助、生活必需品之供給、舉辦職業訓練、給與經濟補助及提供文化服務等措施之給付行政迥然不同，被告課徵原告系爭款項之財產上負擔其性質既屬干涉行政之範圍，則依通說之見解，應有法律明文之依據，行政機關始能作成課徵財產負擔之處分，本件被告在全然無法源依據之情形下，向原告課徵系爭款項，即為無法律上原因而受利益之公法上不當得利至明。本件被告主張系爭款項之徵收係依據歸仁鄉市一公有零售市場店舖攤位改建招租辦法而為者，該招租辦法並經歸仁鄉民代表會作成審議通過者，則應予審究者，係歸仁鄉民代表會有無作成向人民課徵建設捐決議之權限？歸仁鄉民代表會之決議與法律抵觸時，效力為何？按「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。」中央法規標準法第五條第一款、第二款定有明文。本件被告對原告所課徵之財產上負擔，性質為干涉行政範圍，應有法律或基於法律具體、明確授權之行政命令作為徵收之依據，且依中央法規標準法第五條之規定，亦應以法律定之，是歸仁鄉民代表會並無作成向人民課徵建設捐決議之權限，殆無疑義。次按「鄉（鎮、市）民代表會議決自治事項與憲法、法律、中央法規、縣規章牴觸者無效；‧‧‧。」地方制度法第四十三條第三項前段定有明文。本件歸仁鄉民代表會既無作成向人民課徵建設捐決議之權限，其違法審議並通過歸仁鄉得向原告課徵建設捐之決議，該決議違反法律、中央法規之規定，依地方制度法第四十三條第三項前段之規定，當屬無效，被告據此作為向原告課徵系爭款項之依據，自屬無法律上原因之公法上不當得利。
八、被告辯稱依攤位改建招租辦法第十八條規定：「承租人依本辦法所繳之捐獻樂捐金．．．」該捐獻樂捐金即經營權利金之買賣價金云云，原告否認之，蓋依該條之明文以「承租人」為適用對象，既是承租，何來經營（使用）權之買賣？被告上開置辯之詞，均僅係被告試圖掩飾違法徵收稅捐之手段，此從被告一開始函覆原告：本所（即歸仁鄉公所）市場無所謂經營權買斷，系爭款項係捐獻金（建設捐），經原告提起訴訟後，被告又改口稱系爭款項為工程受益費，復又改稱為經營權買賣，系爭款項為權利金云云，辯解之詞，前後不一，莫衷一是，被告所辯違反禁反言原則，不足採信。
乙、被告主張之理由：
一、被告於七十五年七月十日由當時被告代表人 林永吉 ，因坐落於台南縣歸仁鄉都市計劃市一用地（歸仁地段一一三五、一０四三之二、一０四三之三、一０四三之
七、一０四四、一０四四之七、一０四五之三地號）等七筆土地上之歸仁鄉市一公有零售市場，初設於五十年代，因年久失修，且地區繁榮變化甚大，故提案歸仁鄉民代表會，經該會七十五年七月十八日通過歸仁鄉市一公有零售市場改建招租辦法等相關九件議案，該改建招租辦法中第五、六條明文規定，第五條：「現有攤位承租人，依照改建規劃攤位分配於壹樓攤位，但應負擔該樓興建工程費，公共設備（含地下室、屋頂公用通訊設備等）受益比例分擔款額，每攤應負擔費用為上列各項經費之和，除該樓攤（舖）位面積之和，乘各攤位面積。上列費用依據招標合約價額計算。上項分擔款額分二期繳納，第一期繳納期限：金額全部分擔額之五分之三於攤（舖）位公開招標捐獻樂捐金，決標日起三十日內繳納，並同時辦理租賃契約；第二期繳納期限：於第一期限後六十日內繳清。但歸仁鄉公所之遷移補償費不予具領者，扺充為第一期款。上項應繳納之各項經費逾期未繳納者，以棄權論，予以撤銷承租資格，並沒收其已繳款額。本所另行辦理招租。」第六條：「其他申請承租人，悉依照向歸仁鄉公所申請以投標捐獻樂捐金方式辦理，以其所投之標，超過歸仁鄉公所訂定之捐獻樂捐金之底價最高額為得標，得以合約承租。捐獻樂捐金分二期繳納，第一期繳納期限：金額為決標金額五分之三，決標後十日內繳納，並同時辦理租賃契約，但押標金抵充第一期款。第二期：第一期限後三十日內全部繳清，逾期未繳納者以棄權論，並撤銷具承租資格，並沒收其已繳款額（含押標金），歸仁鄉公所另行辦理招租。」再按工程受益費徵收條例第二條第一項明定：「各級政府於該管區域內，因推行都市建設，提高土地使用，便利交通或防止天然災害，而建築或改善道路、橋樑、溝渠、港口、碼頭、水庫、堤防、疏濬水道及其他水陸等工程，應就直接受益之公私有土地及其他改良物，徵收工程受益費；其無直接受益之土地者，就使用該項工程設施之車輛、船舶徵收之。」第五條第一項則明定：「各級政府徵收工程受益費，應擬具徵收計畫書，包括工程計畫、經費預算、受益範圍及徵收費率等，送經各該級民意機關決議後，報請上級政府備案。如係長期辦理之工程，應先將分期。分年之工程計畫，依照上開規定，先行送經民意機關決議，報請上級政府核備後，據以編列年度預算或特別預算辦理。中央舉辦之工程，應由主辦工程機關循收支預算程序辦理。」是則被告依該條例課工程受益費，並經公告招標，招租使用者，取得經營權，一切依法行事，原告事後反悔，藉詞意圖毀約，自嫌無據。
二、原告引用司法院解釋及台灣省零售市場管理規則，顯有誤會，而原告既知其購買經營權，且簽訂租約，自應繳納租金，故原告僅憑藉詞伊真意如何，而否認簽訂租賃契約，自亦均係事後推卸之詞，並不足採。而被告依法行事，自不容原告事後以非其真意或任何卸責之詞而主張返還不當得利。本件歸仁鄉公所公有零售市場係七十五年間開工興建，七十九年八月完工，當時計算權利金之計算方式係依據七十五年七月十八日歸仁鄉第十二屆第十一次臨時鄉民代表會提案議決書第四、五、六、七號決議案，權利金之底價係由各該局工程費，加上公共設備工程費受益分配比例額加上建築基地地價款受益分配比例額，除以該攤位總面積，乘以各攤位舖位面積加上依營業類別位置之調整權數。又租金及清潔費之計算方式，則依七十九年十月五日台南縣歸仁鄉鄉民代表會第十四屆第一次臨時會提案決議書第二號議決案決議，並定有該計算方式。
三、本件係經被告提經鄉民代表會決議，當時係根據道路工程受益費條例為根據作底價，原答辯狀所稱係依工程受益費徵收條例徵收樂捐金，係屬誤會，爰以撤銷。本件爭執之捐獻金（建設捐），依當時提案原意，即係標售改建市場各攤位使用權利，民間俗稱「權利金」，其標售之行為係屬私法關係，即係建物使用權利之買賣關係，被告之鄉民代表會決定了公有零售市場之改建，並決定了場內之使用權公開標售，則依買賣之法律關係，原告參與投標，得標後即成買賣契約，自應依買賣之法律關係為之。今給予原告之標函內雖將該筆買賣金之項目列為捐獻金（建設捐）名目，惟依民法第九十八條規定：「解釋意表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。」則本件原告所稱不當得利之聲明，探求當事人當時之真意，及本件買賣之成立係經過公開招標程序，應即係買賣攤位使用權之價金，被告自無不當得利之可言。
四、又查被告依據鄉民代表會決議，承租公有市場攤位者，須先標售得使用權利繳交權利價金後，始得進入市場營業，依台灣省零售市場管理規則之規定，市場改建時之優先順序公告招租之承租人，而本件即係公告標售取得承租使用權利之得標人，方得辦理承租。本件標售取得之權利價金，被告依鄉民代表會之決議，係為了籌得改建公有市場之經費，故依政府工程受益費條例之計算標準計算得捐獻金底價（見該鄉代表會第十二屆第十一次臨時會第五、六、七號議案），賣得之權利價金，為了支付工程改建之費用。雖以樂捐捐獻金（建設捐）之名目為之，依前揭第九十八條規定意旨，探求真意，即係使用權利之價金。退萬步言，縱使依原告所提租稅法定主義，被告於八十三年六月至八月間曾向原告收取不當之賦稅，依稅捐稽徵法第二十八條規定：「納稅義務人對於因用法令錯誤或計算錯誤溢徵稅款，得自繳納之日起五年內提出具體證明，申退還，逾期未申請者，不得再行申請。」則被告自亦得依該法所規定，主張告之請求已逾時效期間。
五、又被告於招租時，有被告鄉民代表會通過之攤位改建招租辦法，其中第十八條即規定：「承租人依本辦法所繳之捐獻樂捐金、押標金、建築費等一律不予退還，．．．」捐獻樂捐金實即經營權利金之買賣價金，而被告於招租時，曾於七十九年一月二十日公告，其內容三公告事項（三）中即記明「餘詳本鄉市（一）公有零售市場店舖攤位改建招租辦法。」是被告即有公告，並以該改建辦法列為附件，則自不容原告自稱渠等不知情為辯。原告既已標購並繳交經營權之權利金，自不容以位於市場三樓，生意清淡而事後反悔。被告市場改建，除舊市場之原有攤位所有權人外，係向外招募，其順序係公開招標，以價高者得標，取得經營使用之權利，即係先買得經營權，再與被告訂立租賃契約，依台灣省攤販管理規則之條文，公有市場之租賃均有明文規定管理辦法。本件收取原告繳交經營權權利金之標函，雖使用捐獻金（建設捐）之名義，惟其名義令人有不清楚之狀況，故需參照資料內容探求當事人真意之必要。
理由
一、按「台灣省政府（以下簡稱本府）為管理本省零售市場（以下簡稱市場），特訂定本規則。」、「市場主管機關在省為本府建設廳；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。」、「申請承租公有市場攤舖位者，應填具申請書，並檢附保證書，向當地市場主管機關提出申請，經核准並訂立租約及公證後，始得進入市場營業。」、「公有市場攤舖位承租人逾期繳納租金及清掃費，主管機關應予加收遲延費，每逾二日按逾期繳納之租金及清掃費加收百分之一遲延費，逾期合計三個月仍未繳納者，終止租約，收回攤舖位。」行為時台灣省零售市場管理規則（於八十八年六月三十日另新訂發布台灣省零售市場管理規則，原台灣省零售市場管理規則於八十九年一月十八日廢止）第一條、第二條第一項、第十二條第一項及第十七條分別定有明文。又營造物之成立通常以設置機關所制定之法規為依據，此種法規稱為營造物規章，係營造物之組織法。決定營造物之目的、內部結構、服務人員、權限以及可供支配之資源等。至於營造物對外所生之法律關係，亦即營造物利用關係，主要則取決於利用規則。利用規則通常依其權限由營造物自行訂定，但重要性或普遍適用於各個營造物者，亦可能由設置機關逕行制定。營造物利用規則必須符合其設立之目的，在法規或習慣法所允許之範圍內規定其對外營運之細節，以及與利用者之權利義務關係，故營造物利用關係之法律屬性，實取決其利用規則。實務上原認公有市場承租攤位，為租賃關係，承租人與政府機關之間所發生者純屬私法上之權利義務關係。嗣有關機關將營造物利用規則（市場管理規則）之規定，修改以核准使用代替承租，以核准許可書取代租約，不收租金而徵收年費，採撤銷使用許可，而非解除契約作為終止利用關係，則公有市場與利用人（攤位經營者）間變更為公法關係，如有爭執自可依法提起行政爭訟（ 吳庚 著行政法之理論與實用增訂七版第一七四頁參照）。
二、本件原告於八十三年六月二十五日、七月三十一日及八月三十一日，陸續向被告申請承租台南縣歸仁鄉公有零售市場店舖編號Ｍ１、Ｍ２、Ｍ３之使用經營權，每一店舖經營權之價值為五十五萬七千元，被告乃以捐獻金（建設捐）之名義向原告收取一百六十七萬一千元等情，業據兩造分別陳明在卷，復有支票存根、律師函、被告九十二年七月八日所市字第０九二０００九七０五號函等影本附卷可稽，洵堪認定。而原告提起本件訴訟係以：被告於八十三年間向原告課徵系爭一百六十七萬一千元之財產上負擔，被告亦自承系爭款項性質為建設捐，而對人民課徵財產上之負擔，例如稽徵稅捐等，其性質應屬干涉行政之範圍，與行政機關提供社會保險、社會救助、生活必需品之供給、舉辦職業訓練、給與經濟補助及提供文化服務等措施之給付行政迥然不同，被告課徵原告系爭款項之財產上負擔其性質既屬干涉行政之範圍，則依通說之見解，應有法律明文之依據，行政機關始能作成課徵財產負擔之處分，本件被告在全然無法源依據之情形下，向原告課徵系爭款項，即為無法律上原因而受利益之公法上不當得利至明等語，資為論據。
三、經查，台南縣歸仁鄉公有零售市場於七十五年間改建，並於同年七月十八日經歸仁鄉第十二屆第十一次臨時鄉民代表會提案議決通過台南縣歸仁鄉市一公有零售市場店舖攤位改建招租辦法，並報請台南縣政府核備乙節，此有上開會議議決書及招租辦法等影本附卷足稽。而上開招租辦法除規定攤位店舖營業類別及數量、申請承租之資格、應辦手續及違約處理之方式外，並規定承租攤位店舖之收費方式及金額，則由該招租辦法規定之內容觀之，該辦法應屬營造物利用規則之性質，殆無疑義。按公法上的負擔亦即公法上給付義務，可分為公法上金錢給付（公課）以及公法上實物給付兩種。其中公法上金錢給付，亦即公課，包括稅捐、規費、受益費以及特別公課等，原則上乃是指國家或其他公法人，為獲得收入的目的，根據公法的法律規定，所請求的一切金錢給付。而稅捐欠缺對待給付的特徵，在與受益負擔（規費與受益費）的區別上具有重要性。亦即規費與受益費均是公行政的利用或利用可能性的對價，不屬於稅捐的範圍。受益負擔乃是對於行政的特定給付的對待給付。規費乃是為滿足國家或地方自治團體的財政需要，而以高權的方式，加以課徵之金錢給付，亦即個人對於公共設施以特定的方式實際上加以使用的對價，規費原則上是以固定的費率加以衡量，又可分為行政規費、使用規費及特別規費。受益費乃是為滿足財政需要，為填補費用支出，以公權力加以課徵之給付。受益費乃為滿足或減少建立公共設施等之費用，而對於該公共設施所給予特別利益之人加以課徵，並不考慮該受益費義務人實際是否享受該項利益。特別公課並非為了滿足一般的國家財政需要，而對於一般國民所課徵，而是為了特定任務之財政需要，而對於特定群體的國民所課徵的負擔，其經常流入特別基金，而不流入公共預算中。特別公課是國家對於經濟統制、社會形成的工具，而非取向於量能課稅原則。本件歸仁鄉鄉民代表會議決通過之上開招租辦法，就承租攤位店舖之收費方式及金額規定如下：「現有攤位承租人，依照改建規劃攤位分配於壹樓攤位，但應負擔該樓興建工程費，公共設備（含地下室、屋頂公用通訊設備等）受益比例分擔款額，每攤應負擔費用為上列各項經費之和，除該樓攤（舖）位面積之和，乘各攤位面積。．．．」、「其他申請承租人，悉依照向歸仁鄉公所申請以投標捐獻樂捐金方式辦理，以其所投之標，超過歸仁鄉公所訂定之捐獻樂捐之底價最高額為得標，得以合約承租，．．．」、「攤位店舖：地下室停車場，自建築施工驗收合格遷入營業之日起，依照本所訂定之租金及清掃費（其計算方法依台灣省公有零售市場攤（舖）位租金及清掃費計算方式辦理）按月二期繳納。」、「承租人依本辦法所繳之捐獻樂捐金、押標金、建築費等一律不予退還，．．．」（該招租辦法第五條、第六條、第十一條、第十八條參照）。揆諸前揭說明，上開辦法所規定應收取之費用乃係基於營造物利用關係所生之費用，係屬使用規費之性質，自不待言，不因其所用之名稱為捐獻樂捐金、押標金、建築費、租金或清掃費，而謂其係屬稅捐、受益費或特別公課之性質。
四、次按「省、縣（市）、鄉（鎮、市）之收入及支出，應依本法及財政收支劃分法規定辦理。．．．。地方政府規費之範圍及課徵原則，依政府規費法之規定。其未經法律規定者，須經民意機關之決議徵收之。」行為時省縣自治法（已於八十八年四月十四日廢止，並於同年一月二十五日公布施行地方制度法）第四十七條定有明文。又「下列各款為鄉（鎮、市）收入：．．．四、規費收入。」、「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）之收入及支出，應依本法及財政收支劃分法規定辦理。．．．。地方政府規費之範圍及課徵原則，依規費法之規定；其未經法律規定者，須經各該立法機關之決議徵收之。」地方制度法第六十五條第四款及第六十七條亦有明文。再按「各級政府及所屬機關、學校（以下簡稱各機關學校），對於規費之徵收，依本法之規定。本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「本法所稱規費主管機關：在中央為財政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。」、「本法所稱業務主管機關，指主管第七條及第八條各款應徵收規費業務，並依法律規定訂定規費收費基準之機關學校；法律未規定訂定收費基準者，以徵收機關為業務主管機關。本法所稱徵收機關，指辦理規費徵收業務之機關學校。」、「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。」、「規費之繳費義務人如下：一、向各機關學校申請辦理第七條各款事項或使用第八條各款項目者。」、「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：．．．二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」規費法（九十一年十二月十一日公布施行）第二條第一項、第三條、第四條、第八條第一款、第九條第一款及第十條第一項第二款亦分別定有明文。查，依行為時台灣省零售市場管理規則第二條第一項規定，被告為台南縣歸仁鄉市一公有零售市場之主管機關，且規費法雖於九十一年十二月十一日始公布施行，然依上開規費法第二條第一項、第二項、第三條、第四條規定之法理，被告亦為其公有零售市場辦理規費徵收業務之主管機關及徵收機關，且不論依行為時省縣自治法第四十七條規定或依地方制度法第六十七條規定，歸仁鄉鄉民代表會均有權就被告所屬公有零售市場制定課徵使用規費之權利。本件上開公有市場攤位招租時，因規費法尚未制定施行，故由歸仁鄉鄉民代表會提案議決通過上開招租辦法，並報請台南縣政府核備，符合行為時省縣自治法第四十七條規定。又歸仁鄉鄉民代表會依使用攤舖位面積及營業類別等不同條件，訂定不同之標租底價及租金、清掃費費率，且各該費率已考量興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之，此有七十五年七月十八日歸仁鄉第十二屆第十一次臨時鄉民代表會提案議決書、租金及清掃費計算表等影本附卷為憑，其訂定上開費率標準時既已考量各該攤舖位之差異性，而調整其費率，與規費法第十條第一項第二款規定之法理相符，難謂有何違法不當之處。至其收費方式，以標價最高者，取得優先使用其所申請之攤舖位及租約屆滿不限次數優先續租之權利，亦即得標者若未違約，即可無限期續租使用各該攤舖位，被告收取該費用乃係適度反應各該攤位之興建成本；另於承租人使用期間收取租金及清掃費用，則係為維持市場之管理及營運所必需，是被告規定以上開方式收取各該費用亦無違法不當。且本件係因原告未依約按期繳納租金及清掃費，致終止租約，係可歸責於原告之事由而終止租約，尚難因此指摘被告收取系爭費用無法律上之原因，而請求返還。又「申請承租公有市場攤舖位者，應按申請之營業類別，公開抽籤決定承租之攤舖位。」行為時台灣省零售市場管理規則第十二條第二項固有明文。然上開規定乃係就有數人同時申請承租同一攤舖位，且其承租條件均相同時，規定應以抽籤決定承租人，並非禁止主管機關不得收取使用規費，亦難以上開規定認定被告收取系爭費用違法。
五、綜上所述，上開市場店舖攤位改建招租辦法所規定應收取之費用乃係基於營造物利用關係所生之費用，係屬使用規費之性質，不因其使用之名稱為捐獻樂捐金、押標金、建築費、租金或清掃費，而謂其係屬稅捐、受益費或特別公課之性質。原告主張被告係以捐獻金（建設捐）之名義收取系爭款項，該款項之性質屬稅捐或特別公課，其徵收需有法律規定或基於法律具體明確授權之行政命令予以徵收之依據，本件被告所據之台灣省零售市場管理規則並無任何法律授權該管理管則得向人民徵收建設捐之規定，被告在無法律依據之前提下，違法核課徵收，應屬於公法上不當得利，被告自負有返還之義務云云，顯不足採。是其訴請被告應給付原告一百六十七萬一千元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，為無理由，應予駁回。
六、又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，並不影響本件判決基礎，尚無逐一論述之必要，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年三月二十六日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官陳光秀法官楊惠欽法官李協明右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十三年三月二十六日
法院書記官周良駿