裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第4641號判決
裁判日期：民國92年12月12日
裁判案由：全民健康保險
臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第四六四一號
原告阿羅哈交通股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人乙○○律師複代理人 廖信賢 律師
郭鎮周 律師被告中央健康保險局代表人 張鴻仁 總經理訴訟代理人戊○○
丙○○丁○○右當事人間因全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民國九十一年九月二十六日衛署訴字第○九一○○五三二九一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣被告於民國（下同）八十七年間查得原告其申報所屬員工之平均投保金額為新台幣（下同）一七、九四一元，較同地區同行業平均投保金額二二、二七七元偏低達百分之十九以上。遂於八十七年九月五日以健保承字第八七○二○○九八號函請其依法正確申報投保金額在案。惟原告久未回覆，被告北區分局復於八十八年三月一日、八十八年七月十二日、八十八年九月三日分別以 健保桃承 字第八八○○九三一五號、00000000及00000000號函，催請原告依規定申報投保金額，並請其提供八十七年一月、七月及八十八年一月等三個月全公司員工薪資明細供參（第四次函催並增列提供八十八年七月薪資明細）。然未獲原告置理，該分局遂於八十九年一月六日以健保桃承一字第八八○六七三二四號函知原告將派員至其公司索取前揭薪資資料，而隨即於同年一月二十六日實地訪查原告。惟原告仍未予回應，規避提供前述薪資文件，被告認原告已違反全民健康保險法第十七條規定，乃依同法第七十一條規定從輕處以二千元罰鍰，並仍請其提供八十七年一月、七月，八十八年一月、七月及八十九年一月份全公司員工薪資明細供參。嗣原告於繳納前開罰鍰後，仍拒絕提供前開資料，被告北區分局為查對原告員工之投保金額，復於八十九年八月十六日、九十年五月二十八日以健保桃承一字第八九○四六三四七號及0000000000號函，再催請原告提供八十八年一月、七月及後續八十九年一月、七月（第二次函催並增列提供九十年一月薪資明細）等四個月全公司員工薪資明細表供該分局核對。然原告仍未辦理，該分局始據財稅中心提供之原告申報八十八年度財稅薪資所得資料進行查核比對，發現原告所屬員工 林金德 等五名員工之投保金額確有低報情事，遂於九十年九月二十六日以健保桃承一字第○九○○○六八○七八號函逕予核定自八十八年三月一日起追溯調整原告所屬林金德等五名員工之投保金額，並於九十年八月之保險費繳款單中補收其短繳之保險費計一五六、六七七元。除追繳前揭短繳之保險費外，被告另依全民健康保險法第七十三條及中央健康保險局執行全民健康保險法罰鍰注意事項第十二項規定，於九十一年三月十一日以健保桃字第○九一○○○四○六○號罰鍰書（下稱原處分）按原告短繳之保險費處以四倍之罰鍰計六二六、七○八元。原告已補繳納迄九十年八月短繳之保險費，惟對該罰鍰處分之核定不服，遂向全民健康保險爭議審議委員會提起爭議審議，案經該會以（九一）權字第一二三三三號審定書審定駁回。原告仍不服，提起訴願，案經行政院衛生署訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷添㈡被告聲明求為判決：如主文所示。
三、兩造之爭點：原告是否屬經被告查定並發函輔導，經二次函催後仍拒辦並經被告查定後逕調之投保單位？㈠原告主張之理由：
⒈被告之行政裁量權之行使違背比例原則：
⑴行政機關行使裁量權時，固得為自由之判斷，然裁量並非完全之放任，其仍
須遵守比例原則，而所謂比例原則，依學界通說及行政程序法第七條規定可知，其可細分為三項子原則：①採取之方法應有助於目的之達成；②有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對於人民權益損害最少者；③採取之方法所造成之損害，不得與欲達成目的之利益顯失均衡。
⑵全民健康保險法第七十三條固規定，第一類被保險人之投保單位，將被保險
人投保金額以多報少者，除追繳短繳之保險費外，並按其短繳之保險費金額處以二倍至四倍之罰鍰，然其目的在於透過罰鍰之手段，達端正人民誠實守法之風氣，且一般而言，倘若係初犯，依法律懲處原則，概以低倍處罰，故對於初犯，應係以最低之二倍罰鍰，倘若遽然處以最高之四倍罰鍰，顯然輕重失衡，有違比例原則。
⑶訴願決定書雖提及中央健康保險局執行全民健康保險法罰鍰注意事項第十二
條規定：「第一類被保險人之投保單位，將被保險人投保金額以多報少者經本局查定並發函輔導，函到三個月後始主動覈實補報投保金額調整者，按其短繳之保險費處以二倍之罰鍰；經二次函催始補辦之投保單位，處以三倍之罰鍰；二次函催後仍拒辦並經本局查究後逕調之投保單位，處以四倍罰鍰」，然查本件被告發函於原告僅提及：為正確核對貴單位員工之投保金額是否覈實申報，請於文到次日起十日內，提供八十七年一月、七月及八十八年一月份等三個月全公司員工薪資明細表供參」，被告僅係函請原告提供資料，並未提到已查定原告有違規行為，要求原告覈實補報投保金額，故原告之行為與前揭注意事項之規定有間，自不得因此遽然處以原告最高之四倍罰鍰。
⑷原告因一時不慎，低報林金德等五名員工之投保金額，雖被告催促提供相關
文件，然因承辦人員不明法律，而未提供相關文件，嗣後遭到被告以未提供相關文件處以二千元罰鍰，原告自認有錯，隨即繳納前揭罰鍰，原告業已知錯，將不再犯，對於原告處以二倍罰鍰則足達到警惕之目的。又原告為一般中小企業，經營不易，被告遽然處以最高之四倍罰鍰，顯屬過重，影響到原告生存經營之機會，且顯非以對於人民權益損害最少之方式處分，是以，被告處以原告最高四倍之罰鍰，其裁量權顯違比例原則。
⒉被告之行政裁量權之行使違背平等原則：
⑴行政行為應受平等原則之拘束，除憲法第七條明白揭櫫平等原則外，行政程
序法第六條亦規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」。⑵一般而言，倘若係初犯，依法律懲處原則，概以低倍處罰，原告係初犯，事
後對於應繳納之罰鍰均一一繳納，態度良好，違規情節輕微，被告逕處以最高罰則論處，顯未給予原告改過自新之機會，且有違平等原則。
㈡被告主張之理由：
⒈按「保險對象及投保單位於辦理各項保險手續，應提供所需之資料或文件；對
主管機關或保險人因業務所為之訪查或查詢，不得規避、拒絕、妨礙或作虛偽之證明、報告或陳述。」、「第一類及第二類被保險人之投保金額，依下列各款定之：一、受雇者：以其薪資所得為投保金額。」、「違反第十七條、第六十條或第六十一條規定者，處以新臺幣二千元以上一萬元以下罰鍰。」、「有下列情形之一者，除追繳短繳之保險費外，並按其短繳之保險費金額處以二倍至四倍之罰鍰：一、第一類被保險人之投保單位，將被保險人投保金額以多報少者。˙˙˙」為全民健康保險法第十七條、第二十二條第一項第一款、第七十一條及第七十三條所明定。另中央健康保險局執行全民健康保險法罰鍰注意事項第十二項規定：「第一類被保險人之投保單位，將被保險人投保金額以多報少者，經被告查定並發函輔導，函到三個月後始主動覈實補辦投保金額調整者，按其短繳之保險費處以二倍之罰鍰；經二次函催始補辦之投保單位，處以三倍之罰鍰；二次函催後仍拒辦並經被告查定後逕調之投保單位，處以四倍之罰鍰。」，合先敘明。
⒉本件原告之投保單位平均投保金額低於同業達百分之十九以上，經被告北區分
局四次函催及實地查訪後，原告不僅未主動覈實補辦投保金額調整，並拒絕提供其員工薪資冊資料供該分局查對。該分局始按全民健康保險法第七十一條規定從輕處原告二千元罰鍰，並仍請其提供相關員工薪資文件供參。惟原告亦未據辦理，該分局再二次函催，然仍未獲原告置理，該分局始據財稅中心提供之原告申報八十八年度財稅薪資所得資料進行查核比對，發現原告所屬員工林金德等五名員工之投保金額確有低報情事，遂逕予核定自八十八年三月一日起追溯調整渠等五名員工之投保金額，並補收其短繳之保險費。除追繳前揭短繳之保險費外，被告並依全民健康保險法第七十三條及中央健康保險局執行全民健康保險法罰鍰注意事項第十二項規定按原告短繳之保險費金額一五六、六七七元處以四倍之罰鍰計六二六、七○八元，於法洵無違誤。
⒊至原告於主張其一時不慎，低報投保金額，係初犯業已知錯，態度良好，承辦
人未明法律，違規情節輕微等語，指摘被告之行政裁量權違背比例原則、平等原則一節，查被告所定之執行全民健康保險法罰鍰注意事項第十二項之規定，對於投保金額低報者之罰鍰行政處分裁量之規定，實已就比例原則與平等原則予以兼顧。
⒋如前揭陳明事項，被告於八十七年九月五日起先後六次函催告知全民健康保險
法相關規定、又經實地查訪輔導，均未獲原告置理，焉能使人對其係初犯業已知錯，態度良好之主張置信？原告之主張顯屬卸責之詞。被告北區分局在未獲原告配合提供任何資料且窮盡告知義務之際，始依據財稅資料查得原告所屬林金德等五名員工之投保金額確有低報情事，且違規情節重大，亦為原告所不否認，被告按其短繳之保險費依本法第七十三條及前揭被告注意事項第十二項規定處以最高額度即四倍之罰鍰為依法行政，應無不當。
⒌且查本案於八十七間被告查得原告其申報所屬員工之平均投保金額較同地區同
行業平均投保金額偏低達百分之十九以上時，即於八十七年九月五日以健保承字第八七○二○○九八號函告原告其申報員工之平均投保金額偏低，請依法正確申報投保金額，並同時函知如逾期未主動申報，被告將專案查核，如確有高薪低報情事，將依全民健康保險法第七十三條規定，除追繳短繳之保險費外，並按其短繳之保險費金額處以二倍至四倍罰鍰。又於八十八年三月一日健保桃承字第八八○○九三一五號函中，再告知原告其員工平均投保金額仍屬偏低，仍請其按所屬員工之實際薪資所得依法申報投保金額，足證原告主張顯非屬實，不足取信。
理由
一、按全民健康保險法第十七條規定：「保險對象及投保單位於辦理各項保險手續，應提供所需之資料或文件；對主管機關或保險人因業務所為之訪查或查詢，不得規避、拒絕、妨礙或作虛偽之證明、報告或陳述。」第二十二條第一項第一款規定：「第一類及第二類被保險人之投保金額，依下列各款定之：一、受雇者：以其薪資所得為投保金額。」、第七十一條規定：「違反第十七條、第六十條或第六十一條規定者，處以新臺幣二千元以上一萬元以下罰鍰。」第七十三條規定：「有下列情形之一者，除追繳短繳之保險費外，並按其短繳之保險費金額處以二倍至四倍之罰鍰：一、第一類被保險人之投保單位，將被保險人投保金額以多報少者。˙˙˙」
二、本件兩造不爭之原告係第一類被保險人之投保單位，將被保險人全民健康保險投保金額以多報少，短繳保險費計一五六、六七七等情，並有被告北區分局九十年九月二十六日健保桃承一字第○九○○○六八○七八號函及所附逕調名單附於原處分卷、保費計算明細表附於爭議審議卷內可稽，堪信為真實。是本件之爭執，厥在於原處分有無裁量之瑕疵？
三、經查：㈠按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為逾越權限或濫用權力者為限，
行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第二百零一條固有明文。本件被告據以處罰原告之全民健康保險法第七十三條規定之罰鍰在「二倍以上四倍以下」，被告處原告以罰鍰四倍，於法定範圍內，無裁量逾越之情事，先予敘明。
㈡查被告係依全民健康保險法第六條第一項規定而設之保險人，依同法第七十七條
之規定：「本法所定之罰鍰，由保險人處罰之。」，其於裁處罰鍰時，自得考量增進全體國民健康，辦理全民健康保險，以提供醫療保健服務等行政目的，而為決定。次查，被告於八十五年八月十日訂定「中央健康保險局執行全民健康保險法罰鍰注意事項」，並於八十九年五月九日修正發布，依憲法第七條平等原則之要求，被告於處理每一罰鍰案件時均應遵循上開裁量基準。
㈢依上開注意事項第十二項規定：「第一類被保險人之投保單位，將被保險人投保
金額以多報少者，經被告查定並發函輔導，函到三個月後始主動覈實補辦投保金額調整者，按其短繳之保險費處以二倍之罰鍰；經二次函催始補辦之投保單位，處以三倍之罰鍰；二次函催後仍拒辦並經被告查定後逕調之投保單位，處以四倍之罰鍰。」，此一規定，依投保單位主動覈實補辦之情節及經函催後仍拒辦與否之各種情節，以為罰鍰裁量倍數之基準，亦合於比例原則之要求。是本件之爭執，厥在於原告是否屬經被告查定並發函輔導，經二次函催後仍拒辦並經被告查定後逕調之投保單位？㈣查本件原告業經被告北區分局以八十七年九月五日健保承字第八七○二○○九八
號函請原告按所屬員工實際薪資所得依法正確申報投保金額、又以八十八年三月一日健保桃承字第八八○○九三一五號函、八十八年七月十二日健保桃承字第八八○三六四八八號函、及八十八年九月三日健保桃承字第八八○四八三○六號函請原告提供員工薪資明細表供參、並於八十九年一月六日派員實地查訪，惟原告非但未主動覈實補辦，甚至未提供相關資料，致遭被告依全民健康保險法第十七條之規定處罰鍰二千元等情，有上開五件書函及被告八十九年三月二十九日健保桃字第八九○○○四八一號罰鍰處分書附於原處分卷可按。又查被告北區分局續以八十九年八月十六日健保桃承一字第八九○四六三四七號函、九十年五月二十八日健保桃承一字第○九○○○三六○六五號函二度催請原告提供員工薪資明細表供參，並以九十年九月二十六日健保桃承一字第○九○○○六八○七八號函逕行調整投保金額等情，亦有上開三件書函附於原處分卷可參，是被告抗辯原告業已合於上開注意事項第十二項所稱之經被告查定並發函輔導，經二次函催後仍拒辦並經被告查定後逕調之情形，洵屬有據。至原告主張被告尚未作成「查定」一節，查關於投保金額之確實數據，須依投保單位提供所需之資料或文件以供調查並作為調整之依據，為節省調查之成本，是上開注意事項就主動覈實補辦投保金額者，從輕處以最低之二倍罰鍰，故該注意事項第十二項所稱之「查定」，當非指就投保金額確實金額之查定。況如前所述，上開注意事項既係被告所訂定，只要被告能自我受拘束平等適用於每一案件，即無裁量瑕疵、濫用權力之可言。本件原告既未主張並舉證被告於其他相同案件為與本件不相同之處理，其主張被告之罰鍰裁量為違法，尚無足採。
四、綜上所述，原告之主張，無足採信。原處分以原告違反全民健康保險法第十七條之規定，依第七十三條第一款之規定，按原告短繳之保險費金額一五六、六七七元，處以四倍之罰鍰六二六、七○八元，認事用法，尚無違誤，爭議審定及訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定、爭議審定及原處分，於法無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十二年十二月十二日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官黃本仁法官王碧芳右為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年十二月十二日
法院書記官鄭聚恩