裁判字號：臺北高等行政法院92年訴更一字第87號判決
裁判日期：民國92年12月12日
裁判案由：廢棄物清理法
臺北高等行政法院判決九十二年度訴更一字第八七號
原告南港輪胎股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 羅淑瑋 律師
鄭伯禹 律師被告台北市政府環境保護局代表人 陳永仁 （局長）住同右訴訟代理人乙○○
丙○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服台北市政府中華民國九十年三月二日府訴字第八九一一七四○四○○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決後（案號九十年度訴字第二九三五號），原告不服，提起上訴，經最高行政法院將原判決廢棄，發回本院更為判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要︰緣原告南港輪胎公司屬廢物品及容器回收清除處理辦法規範之業者，依該辦法規定，應於每單月份十五日前向中央主管機關（行政院環境保護署；下稱環保署）依核定之費率及其申報之營業量或進口量，繳交回收清除處理費用。而環保署並以業者繳交之該費用成立資源回收管理基金（下稱基金），並依基金收支保管及運用辦法設置資源回收管理基金管理委員會收支保管及運用。但原告未依規定繳交民國（下同）八十九年五月、六月廢輪胎回收清除處理費，已違反廢棄物清理法第十條之一規定，被告台北市政府環境保護局乃以八十九年九月二十五日北市環五字第0000000000函附八十九年九月十九日Ｘ一四八五六一號通知書予以告發，並於說明四限期於八十九年十月十日前繳交八十九年五月、六月廢輪胎回收清除處理費等。原告先於八十九年十月十一日持通知書向被告聲明異議，經被告所屬衛生稽查大隊以八十九年十月二十三日北市環稽貳字第八九六一一○八五○○號函復，嗣以八十九年十一月十日廢字第Ｙ○二五一一一號違反廢棄物清理法案件處分書，處以原告應納費用一倍罰鍰計新台幣（下同）八百二十六萬九千三百二十元。原告仍不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院九十年度訴字第二九三五號為「原告之訴駁回、訴訟費用由原告負擔」之判決，原告不服，提起上訴，經最高行政法院將原判決廢棄，遂發回本院更為判決。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、查本件係因被告以原告未依規定申報期限內繳交八十九年五月、六月廢輪胎回收清除處理費用，所爭執之法條為（行為時）廢棄物清理法第二十三條之一第一項前段規定：「未依第十條之一第三項規定繳納回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰」，此有原被告歷次所提出之書狀可稽，惟原判決之理由欄卻誤認原被告雙方爭執之事實為原告未依規定申報期限申報八十九年三月、四月營業量，與事實欄認定之事實相互矛盾，且於理由欄中誤認所爭執之法條為廢棄物清理法第二十三條之一第一項第三款，認原告主張之法律依據有誤，而為原告敗訴之判決。實則如前所述本件兩造之爭點為：原告因財務困難而未於申報期限內繳交八十九年五月、六月處理費，被告依廢棄物清理法第二十三條之一第一項前段規定對被告處以罰鍰是否適法，故原判決認事用法實有誤會。
㈡、被告所定之「限期催繳」之期間未考量原告之遵守可能性，違反廢棄物清理法第二十三條之一規定之意旨：
１、查關於公告責任業者繳納處理費之期限，廢棄物清理法第十條之一第三項及廢物品及容器回收清除處理辦法（下稱回收辦法）第七條及第八條分別定有明文。然廢棄物清理法第二十三條之一第一項前段關於違反前開規定之處罰要件則規定：「未依第十條之一第三項規定繳納回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰；提供不實申報資料者，除追繳應繳納之回收清除處理費，並移送法院裁定後強制執行外，並處應繳納費用一倍至三倍之罰鍰．．．。」。如此則必須探討，既然廢棄物清理法第十條之一及回收辦法第七條及第八條關於繳納期間已有規定，為何廢清法第二十三條不對於逾期繳納之公告責任業者逕課處罰鍰，而另附加「經限期催繳仍不繳納」為處罰要件？
２、又處理費繳納義務之發生，依廢棄物清理法第十條之一規定，係基於公告責任業者營業或進口之事實，惟製造業者有進口之事實並不當然表示其事業經營有盈餘，自無法保證其必有繳納處理費之能力，此可由「行政院環境保護署公告責任業者分期繳納回收清除處理費實施要點」中，肯認業者得以處理費金額龐大，無法一次繳清，作為申請分期繳納之事由可知。是以，廢棄物清理法第二十三條另附加「經限期催繳仍不繳納」為處罰要件，應係立法者認知到「公告責任業者有營業不必然表示有繳納處理費能力」之事實，而授權執行機關於個案中考量斟酌各業者之負擔能力妥為裁量，以訂定合理之催繳期間。亦即執行機關於訂定催繳期間時，即應符合行政程序法第十條規定之法規授權之目的，而不得任意為之。本件被告於訂定催繳期間時，顯然未斟酌原告之遵守可能性，而係恣意為之，因其已違反廢棄物清理法授權裁量之意旨，自不得僅因其有形式上之催繳，即認其已發生催繳之效力。綜上，被告所定之「限期催繳」之期間既不合法，自不發生「限期催繳」之效力，從而本件之處罰要件不備，系爭罰鍰處分自屬違法。
㈢、原告就未繳交處理費一事並無故意過失，且屬不可歸責：
１、縱認原告客觀上已有公法上義務之違反，且被告已為合法之限期催繳，惟依據大法官會議釋字第二七五號解釋意旨，被告於裁罰時，仍必須考量原告是否有故意過失及原告是否可歸責等主觀要件。蓋行政罰之課處乃是以改正行為人之行為為目的，對於行為人無過失或因不可歸責之原因所導致之公法上義務之違反，行政罰之課處自然無法達成改正行為人行為之目的。如原告於歷次行政救濟程序中一再表明，原告之所以未繳交處理費，係因經濟不景氣導致財務困難所致，此等因素係原告無法掌握之因素，故自屬無過失且不可歸責之情形。被告忽視本案行政罰之主觀要件不備，仍對原告裁罰，該罰鍰處分自屬違法。
２、改制前行政法院五十二判字第三四五號判例意旨略謂：「公法與私法雖各具特殊性質，但二者有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係」、民法第二百一十八條規定：「損害非因故意或重大過失所致者，如其賠償致賠償義務人之生計有重大影響，法院得減輕其賠償金額」。民法為調整立於平等地位之私人間之財產上之權利義務關係，在論斷民事不法之責任時，有上開基於考量義務人生計而減輕賠償金額之規定，舉輕以明重，行政罰相關規定係規範立於不平等地位之國家與人民間之制裁關係，因此在論斷行政不法之責任時，人民之生計自應為行政機關裁罰時之重要考量。準此，行政機關於裁罰時，自應綜合考量行為人主觀不法情節之輕重及處罰對於行為人生計之影響等因素，否則即違反前開之一般法律原則。是以，縱被告認原告有過失且係可歸責，於裁罰時仍應考量原告生計而為妥適之處理，惟被告顯然未慮及此，故該罰鍰處分自屬違法。
二、被告主張之理由：
㈠、查原告係屬環保署指定之物品製造或輸入業者，即應依其種類於每單月十五日前向中央主管機關申報前兩個月營業量或進口量，並於申報期限內，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構、帳號繳交回收清除處理費用，惟原告未於八十九年七月十五日前申報五、六月營業量或進口量且未繳交回收清除處理費用，嗣環保署以八十九年八月十一日環署廢字第○○四六○八五號函請原告限期辦理，原告雖已補辦申報作業，惟經環保署承辦人員多次電洽催辦，原告仍遲未繳交回收清除處理費，環保署遂以八十九年九月十八日環署廢字第○○五四二五七號函檢送違規業者名冊移請被告告發處分；本件原告確有未依規定期限繳交回收清除處理費用之實，被告據以告發處分，並無違誤。
㈡、次查原告前辯陳曾行文告知被告當於財政部核准紓困後即予繳納回收清除處理費，指被告逕予處分有違誠信原則等語，查原告確曾以八十九年十月六日南總字第八九○三四○號函向被告說明已向財政部申請紓困中並請求准予免罰，該案被告所屬衛生稽查大隊已依事實查證結果以八十九年十月二十三日北市環稽貳字第八九六一一○八五○○號函復以「請求免罰，依法無據，歉難辦理」在案，並就原告於紓困後再繳交清除處理費之要求，代為轉陳環保署，環保署以八十九年十一月三日環署廢字第○○六○八○一號函復略以：「．．．『南港輪胎股份有限公司』（即原告）雖向財政部申請紓困在案，惟本案仍應依廢棄物清理法第二十三條之一規定辦理」，函復結果並已副知原告；另原告亦多次向被告及環保署陳情，均已分別函復「礙難同意」在案，本件已明確函復原告且從未准予原告免罰或延緩繳交回收清除處理費，原告僅以其已行文被告說明而被告仍逕予處分為由，指責被告有違誠信原則，核不足採；另環保署於九十一年十二月十二日公告修正之「行政院環境保護署公告責任業者分期繳納回收清除處理費實施要點」乃為考量責任業者若因天災或其他天然災害，或不可歸責於責任業者之事由，而致遭受重大財產損失。或經主管機關查核，應補繳回收清除處理費達三十萬元以上者，以一個月為一期依繳納金額大小向環保署申請分期繳納而訂定之實施要點，充分表現已將責任業者之繳款能力納入考量，原告表示事業經營有盈餘之公司始有能力支付回收清除處理費，所有責任業者若以此為基準，將違反環保署訂定資源回收政策之精神。惟查現行法規並未賦予被告有衡酌是項罰款對原告之生計是否處於財務困境，等待紓困及免予處罰之裁量權，被告基於原告之違規事實據以處分，自無不當，原告以此爭執本件行政處分不當，顯非有理，無法採憑。
㈢、末查原告既為環保署公告之業者，即應配合政府推動資源回收政策，以達到資源永續利用之目標，惟原告顯未善盡企業廠商之環保責任，經環保署發函告知仍未繳交回收清除處理費，違規事實洵足認定，從而，被告據以裁處前揭法條最低額度（應繳納費用一倍之罰鍰）八百二十六萬九千三百二十元，用促踐行改善之義務，係依法行政，符合法律保留原則，亦符合比例原則，故原處分依法並無不合，且就行政罰鍰的部分，被告於九十年五月廿五日已移送法務部行政執行署台北行政執行處強制執行，並已准許原告分期繳納，是則本件尚無急迫之情事；另原告雖未於八十九年七月十五日前申報八十九年五、六月份營業量或進口量及未繳交回收清除處理費，環保署基於善意告知請原告儘速辦理申報及繳交回收清除處理費，經多次電洽催繳，原告才補申報，但仍拒不繳交回收清除處理費，故環保署於八十九年九月十八日以環署廢字第○○五四二五七號函移請被告裁處應納費用一倍罰鍰八百二十六萬九千三百二十元，惟原告仍遲遲拒不繳納，被告依八十九年一月十九日修正公布之廢棄物清理法處原告違反第十條之一第三項之規定，且依同法第二十三條之一第一項前段規定處罰，自無矛盾，故原處分請予維持。理由
一、按廢棄物清理法分別於八十九年一月十九日、九十年十月二十四日修正公布，條文次序已更動，上訴人未於八十九年七月十五日前申報八十九年五、六月份營業量或進口量及未繳交回收清除處理費，行政院環境保護署以八十九年八月十一日環署廢字第○○四六○八五號函請上訴人限期辦理，上訴人雖已補辦申報八十九年五、六月份營業量，但經電洽催繳，仍拒不繳交回收清除處理費，行政院環境保護署以八十九年九月十八日環署廢字第○○五四二五七號函移請被上訴人裁處應納費用一倍罰鍰八、二六九、三二○元，依實體從舊原則，本件應適用行為時即八十九年一月十九日修正公布之廢棄物清理法，合先敘明。
二、按行為時廢棄物清理法（以下均指行為時法）第十條之一：「（第一項）物品或其包裝、容器經食用或使用，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。（第二項）前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之．．．公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。該基金用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統、再生利用、執行機關代清理費用、中央主管機關評選之公正團體執行稽核認證費用、及其他經中央主管機關同意核准之用途。公告指定業者申報之營業量、回收量及處理量，主管機關得派員前往查核，並索取相關資料，或委託適任人員為之；必要時得請當地稅捐主管機關協助查核。．．．（第三項）回收清除處理費用費率依材質、容積、重量、回收再利用價值及回收清除處理率等原則定之，中央主管機關為審議費率有關事項，應訂定辦法設置資源回收費率審議委員會。．．．。」、第二十三條之一：「未依第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰；提供不實申報資料者，除追繳應繳納之回收清除處理費，並移送法院裁定後強制執行，並處應繳納費用一倍至三倍之罰鍰，涉及刑事責任者，並即移送偵查．．．。」
三、廢物品及容器回收清除處理辦法第二條：「本辦法所稱物品及容器如下：一、物品：係指．．．輪胎．．．經中央主管機關指定公告應回收者。」、第四條：「業者應依中央主管機關核定之費率及其申報之營業量或進口量，繳交回收清除處理費用。中央主管機關應以前項費用成立資源回收管理基金（下稱基金），並依基金收支保管及運用辦法設置資源回收管理基金管理委員會收支保管及運用。」、第七條：「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查。」、第八條：「業者應依申報營業量或進口量，於前條第一項規定申報期限內，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構（下稱金融機構）、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用，專戶存管並依本辦法及基金收支保管及運用辦法規定辦理。」
四、原告南港輪胎公司屬廢物品及容器回收清除處理辦法規範之業者，依該辦法規定，應於每單月份十五日前向中央主管機關環保署依核定之費率及其申報之營業量或進口量，繳交回收清除處理費用。而環保署並以業者繳交之該費用成立資源回收管理基金，並依基金收支保管及運用辦法設置資源回收管理基金管理委員會收支保管及運用。查原告未依規定繳交八十九年五月、六月廢輪胎回收清除處理費，已違反廢棄物清理法第十條之一規定，被告台北市政府環境保護局乃以八十九年九月十九日Ｘ一四八五六一號通知書予以告發。原告不服，先於八十九年十月十一日持通知書向被告聲明異議，經被告所屬衛生稽查大隊以八十九年十月二十三日北市環稽貳字第八九六一一○八五○○號函復在案，並以八十九年十一月十日廢字第Ｙ○二五一一一號違反廢棄物清理法案件處分書，處以原告應納費用一倍罰鍰計八百二十六萬九千三百二十元等情，有上開函可稽，並為兩造所不爭執，堪認為實。
五、原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張：廢棄物清理法第二十三條另附加「經限期催繳仍不繳納」為處罰要件，應係立法者認知到「公告責任業者有營業不必然表示有繳納處理費能力」之事實，而授權執行機關於個案中考量斟酌各業者之負擔能力妥為裁量，以訂定合理之催繳期間。本件被告所定之「限期催繳」之期間既不合法，自不發生「限期催繳」之效力，從而本件之處罰要件不備，系爭罰鍰處分自屬違法。又原告就未繳交處理費一事並無故意過失，且屬不可歸責。惟被告顯然未慮及此，故該罰鍰處分自屬違法云云。
六、本院判斷如下：
㈠、經查原告南港輪胎公司屬廢物品及容器回收清除處理辦法規範之業者，依該辦法規定，應於每單月份十五日前向中央主管機關環保署依核定之費率及其申報之營業量或進口量，繳交回收清除處理費用，惟原告未於八十九年七月十五日前申報
五、六月營業量或進口量且未繳交回收清除處理費用，嗣環保署以八十九年八月十一日環署廢字第○○四六○八五號函請原告限期辦理，原告雖已補辦申報作業，但仍未繳交回收清除處理費用，環保署遂以八十九年九月十八日環署廢字第○○五四二五七號函檢送違規業者名冊移請被告告發處分；則上開八十九年八月十一日環署廢字第○○四六○八五號函請原告限期辦理，應已合於廢棄物清理法第二十三條之一「經限期催繳」之規定，嗣被告台北市政府環境保護局又以八十九年九月二十五日北市環五字第0000000000函附八十九年九月十九日Ｘ一四八五六一號通知書予以告發，並於說明四限期於八十九年十月十日前繳交八十九年五月、六月廢輪胎回收清除處理費等。原告於八十九年十月十一日持通知書向被告聲明異議，經被告所屬衛生稽查大隊以八十九年十月二十三日北市環稽貳字第八九六一一○八五○○號函復，最後方以八十九年十一月十日廢字第Ｙ○二五一一一號違反廢棄物清理法案件處分書，處以原告應納費用一倍罰鍰，以上均有各該函可稽，則自環保署八十九年八月十一日限期通知至同年被告於九月十九日為告發，並命於十月十日前繳納完畢，在此長達二個月之期間，原告並無任何提出給付回收清除處理費用之行為，此為兩造所不爭，若原告真有意繳納回收清除處理費用，則長達二個月之期間，不可謂不長，若再加計原告依法應繳納之七月十五日之近一個月期間則更長，是不論環保署或被告所定之限繳期限為何，原告在長達二個月之限期繳納期間，均無繳納回收清除處理費用之行為，原命繳納期間縱係過短，其瑕疵亦已補正，原告以限繳期間過短為辯，應不足採。又限期繳納之行政處分，法規並未規定，應由廢棄物清理法之執行機關為之，中央主管機關環保署亦得為之，是以本件由環保署所為之回收清除處理費用限期繳納通知，其事務管轄並無不合，附此敘明。
㈡、至於原告以向財政部申請紓困為由，主張被告未考量斟酌各業者之負擔能力妥為裁量，以訂定合理之催繳期間，其限期繳納為不合法云云，惟查，現行法規並未賦予被告有衡酌是項罰款對原告之生計是否處於財務困境，等待紓困及免予處罰之裁量權，被告基於原告之違規事實據以處分，自無不合，原告以此爭執本件行政處分不當，顯非有理，無法採憑。
㈢、末查原告既為環保署公告之業者，即應配合政府推動資源回收政策，以達到資源永續利用之目標，惟原告顯未善盡企業廠商之環保責任，經環保署發函告知仍未繳交回收清除處理費，應屬故意違規行為，原告責任要件自已具備，違規事實洵足認定，從而，被告據以裁處前揭法條最低額度（應繳納費用一倍之罰鍰）八百二十六萬九千三百二十元，用促踐行改善之義務，並無不合法律保留原則或比例原則之處，原處分依法並無不合。
七、從而，被告依首揭規定，處以原告應納費用一倍罰鍰計八百二十六萬九千三百二十元，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十二年十二月十二日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官張瓊文
法官帥嘉寶法官劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年十二月十二日
書記官黃明和