裁判字號：高雄高等行政法院94年簡字第131號判決
裁判日期：民國94年06月23日
裁判案由：消防法
高雄高等行政法院簡易判決
94年度簡字第00131號原告甲○○被告高雄市政府代表人乙○○○○○○上列當事人間因消防法事件，原告不服內政部中華民國九十四年三月七日台內訴字第○九三○○○九三四三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告在高雄市○○區○○街○○○號經營大春煤氣行，為該煤氣行場所之管理權人。被告所屬消防局人員於民國（下同）九十三年十月八日十時三十分至該煤氣行稽查，發現該場所儲放之液化石油氣儲氣量共三百二十公斤，已逾公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第七十三條第一項及消防法第十五條第二項不得超過一百二十八公斤之規定，該局乃以違反消防法案件通知單予以舉發。嗣經被告審核原告違章成立，認原告違反公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第七十三條第一項及消防法第十五條第二項規定，乃依消防法第四十二條規定，以被告九十三年十一月三日高市府消預字第○九三○○五六三○六號消防法案件處分書裁處原告新台幣（下同）二萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略謂：（一）公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法係內政部依消防法第十五條第二項空白授權訂定之行政命令，其第七十三條第一項雖規定，液化石油氣處理場所儲放之液化石油氣，總儲存量不得超過一百二十八公斤，惟僅由消防法第十五條空白授權任由消防主管機關訂定，再依同法第四十二條為模糊之裁罰，乃有違法律保留原則，又按「各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項」及「公共危險物品及可燃性高壓氣體各類事業場所違規程度裁處分類表」，乃係消防行政機關內部單位之行政規則，行政機關可自行訂定、廢止，其對外並無直接規範效力；依前所述，被告所據以裁罰原告之「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」、「各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項」、「公共危險物品及可燃性高壓氣體各類事業場所違規程度裁處分類表」之依據，乃行政命令，且已違反中央法規標準法第五條、第六條規定、法律保留及授權明確性原則，依行政程序法第一百十條第四項及第一百十一條第七款為無效之行政處分，應予撤銷。（二）參閱司法院釋字第四一二號解釋吳庚大法官部分不同意見書第三段之旨意，法律若授權行政機關予以規範亦須為具體明確之規定，若僅概括三、五條法律授權行政機關以訂定次級規範之方式加以替代，行政機關發布之法規命令已非執行法律所必要之補充規範，乃係構成「以命令代替法律之僭越」、「使三權分立之憲法原理遭受結構性之破壞」。準此，消防法第十五條將相關核心事項空白授權由內政部自行訂定前述命令及行政規則，使消防行政機關可自行訂定次級補充規範，被告據以處罰，顯有未合。（三）本件原告係合法聲請營利事業登記設立大春煤氣行，經營液化石油氣零售買賣，供應民生之必需，每日供應消費者液化石油氣數量不一，亦依照消防法令相關規定送驗鋼瓶及儲存，惟消費用戶使用期間非原告所能全面掌控，致時有灌裝場送氣至瓦斯店，未及時送出予消費者，微量超出一二八公斤之情況，勢所難免，絕非原告之故意超量儲存。於消防安檢時，僅發現超儲一九二公斤，實乃疏忽所致；再者，原告亦不可能為求得微薄利潤某冒受罰之理，原處分及訴願決定之裁罰，原告實難甘服，為此，提起本件訴訟，聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。被告則以（一）查內政部依消防法第十五條授權訂定有「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」，該辦法第七十三條對於液化石油氣製造場所及處理場所應設置儲存場所儲放液化石油氣容器，設有管制量之規定，其訂定之內容係就有關項目之細節性、技術性事項訂定之，並無逾越母法之授權範圍，自與法律保留原則無違。次查「各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項」及「違反消防法第十五條公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理規定之裁處基準表」係內政部依行政程序法第一百五十九條規定就其權責為協助下級機關業務處理及行使裁量權而訂頒之行政規則，經查亦無違反法律保留原則可言，則原告辯稱僅單位內部之行政規則及主張被告援引之法規違反法律保留原則云云，顯不足採。至關於罰鍰額度部分，按消防法第四十二條規定之罰鍰額度為二萬元以上十萬元以下，其即在授權主管機關能權衡違規情節給予妥適之處分，故原處分對罰鍰額度之科處即有裁量權，其裁量之結果如無違反比例原則，即非法所不許。（二）卷查被告所屬消防局稽查人員至原告經營之「大春煤氣行」實施檢查，發現該場所液化石油氣儲氣量三百二十公斤，顯逾液化石油氣販賣場所儲放之液化石油氣總儲氣量不得超過一百二十八公斤之上限範圍；又該瓦斯為可燃性高壓氣體，具公共危險發生之潛在性，且該鋼瓶查獲時已灌氣完畢，且因原告為第一次違規，故被告衡量前述情節酌處罰鍰二萬元，堪稱允當，於法並無不合等語資為抗辯，而聲明求為判決駁回原告之訴。
三、按「為預防火災、搶救災害及緊急救護，以維護公共安全，確保人民生命財產，特制定本法。」「公共危險物品及可燃性高壓氣體應依其容器、裝載及搬運方法進行安全搬運；達管制量時，應在製造、儲存或處理場所以安全方法進行儲存或處理。前項公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。但公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存、處理或搬運，中央目的事業主管機關另訂有安全管理規定者，依其規定辦理。」「第十五條所定公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所，其位置、構造及設備未符合設置標準，或儲存、處理及搬運未符合安全管理規定者，處其管理權人或行為人新台幣二萬元以上十萬元以下罰鍰；經處罰鍰後仍不改善者，得連續處罰，並得予以三十日以下停業或停止其使用之處分。」分別為消防法第一條第一項、第十五條及第四十二條所明定。又公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第七十三條第一項規定：「液化石油氣處理場所儲放之液化石油氣，總儲氣量不得超過一二八公斤。」又「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制，而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；‧‧‧。」司法院釋字第四四三號解釋理由書參照。查上開公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法係內政部會同經濟部依據消防法第十五條第二項之授權所訂定，核其授權範圍明確，並其內容乃關於公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍，暨其製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之細節性及技術性規定，其中上述第七十三條第一項規定，其內容亦與消防法第一條規範之立法目的及第十五條之授權意旨相符，爰予援用。
四、經查：
（一）本件原告為位於高雄市○○區○○街○○○號「大春煤氣行」之負責人，而「大春煤氣行」經被告所屬消防局派員於九十三年十月八日十時三十分許至其該營業場所實施檢查，發現該場所儲放有均已充氣之液化石油氣二十公斤裝八桶、十六公斤裝五桶，十公斤裝五桶、五公斤裝六桶，共計三百二十公斤，已超量儲存一百九十二公斤一節，有大春煤氣行營利事業登記證、被告所屬消防局北區救災救護大隊第二中隊十全分隊陳報單、查處清冊、被告所屬消防局舉發違反消防法案件通知單及液化石油氣違規超存現場照片（均影本）附原處分卷可稽；故以原告為管理權人之「大春煤氣行」營業場所，有儲放超過公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第七十三條第一項規定之液化石油氣儲存限量情事，即堪認定。
（二）按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」業經司法院釋字第二七五號解釋在案。本件原告經營之大春煤氣行是以從事販賣桶裝液化石油氣為業，則原告對於其營業場所得儲放之液化石油氣總量，不得超過限量本即有注意及作為之義務，而此亦為原告所能注意，然原告卻疏未注意而超量儲存，是原告對其場所儲放之液化石油氣有超過限制總量之情，縱無故意，亦有應注意、並能注意而疏未注意之過失甚明。是原告有違反依據消防法第十五條第二項規定授權訂立之「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」第七十三條第一項規定，即堪認定。
（三）再查，前開消防法第十五條第二項規定，既已就關於可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，明文授權由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之；而內政部及經濟部依該法條授權所訂定之上開設置標準暨安全管理辦法均在授權範圍內，並無逾越消防法母法規定範圍，業如前述。又上開設置標準暨安全管理辦法，並未訂定關於違反該辦法之違規行為應如何處罰之規定，而係於其母法消防法第四十二條訂定此類違規行為之處罰；並被告亦是以原告有未符合上開設置標準暨安全管理辦法第七十三條第一項規定情事，而認原告構成消防法第四十二條規定之裁罰要件予以處分；故被告本件處罰之依據，並無原告所稱授權欠缺明確性或違反法律保留原則及中央法規標準法第五條、第六條規定情事。又本件事實核與司法院釋字第四一二號解釋情形迥不相同，故原告援引該號解釋之不同意見書為爭執，顯有誤解，而不足採。
（四）另內政部消防署就違反危險物品及高壓氣體安全管理規定之違規行為訂頒「各級消防主管機關辦理消防安全檢查違反案件處理注意事項」附表五「違反消防法第十五條公共危險物品及高壓氣體安全管理規定裁處基準表」，則屬上級行政機關所定供下級行政機關（原處分機關）作為裁量參考準則之行政規則，並非原處分機關作為裁罰處分之依據，即其並無處罰構成要件及法律效果之規定；又此基準係為防杜各處分機關所為裁罰之金額差異過大，造成對受處分人不公之現象，並其規定之裁量基準亦未逾消防法第四十二條規定之罰鍰範圍，則被告參酌上開規定，作為本件罰鍰裁量之標準，並以原告係輕微違規裁處最低額之罰鍰二萬元，自無裁量違法，亦無違反行政程序法第一百十條第四項及第一百十一條第七款情事，故原告據為爭執，自無可採。
（五）又液化石油氣固為一般社會大眾日常生活所需之民生必需品，然預防火災以維護公共安全，又為消防法之立法目的，尤其液化石油氣具有易燃性，如其儲存量達到一定數量，其危害性更高，故為兼顧民生必需品之供給及公共安全公益之維護，「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」乃有關於儲存場所儲存量限制之規定，此規定即是立法者授權主管機關斟酌上述因素後，所為適度限制個人私經濟活動之必要行為；故原告以上開設置標準暨安全管理辦法無理限制私經濟之經營，爭執原處分違法云云，並無可採。
五、綜上所述，原告之主張並不可採。從而被告以原告有違反公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第七十三條第一項及消防法第十五條第二項規定之行為，依消防法第四十二條規定裁處原告最低額之二萬元罰鍰，即無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件屬簡易事件，故不經言詞辯論為之。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國94年6月23日
第一庭法官楊惠欽以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國94年6月23日
書記官李建霆附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。