裁判字號：最高行政法院96年判字第1082號判決
裁判日期：民國96年06月22日
裁判案由：勞保
最高行政法院判決
96年度判字第01082號上訴人臺北市政府代表人甲○○訴訟代理人 李念祖 律師
劉昌坪 律師 黃翰威 律師被上訴人勞工保險局代表人乙○○上列當事人間因勞保事件，上訴人對於中華民國96年1月11日臺北高等行政法院93年度訴字第3905號、93年度訴字第3924號、94年度訴字第2596號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣被上訴人計算上訴人應負擔之民國（下同）93年1月份、2月份、3月份及94年2月份各類勞工保險被保險人勞工保險費及就業保險費補助款，分別以93年2月27日保承新字第09360030050號函（下稱原處分一）、93年3月25日保承新字第09360030090號函（下稱原處分二）、第00000000000號函（下稱原處分三）、第00000000000號函（下稱原處分四）、93年2月27日保承新字第09360030020號函（下稱原處分五）、93年3月25日保承新字第09360030580號函（下稱原處分六）、第00000000000號函（下稱原處分七）、第00000000000號函（下稱原處分八）、93年3月26日保承新字第09360031050號函（下稱原處分九）及93年3月24日保承新字第09360031010號函（下稱原處分十）、93年4月22日保承新字第09360041080號函（下稱原處分十一）、第00000000000號函（下稱原處分十二）、第00000000000號函（下稱原處分十三）、93年4月23日保承新字第09360041170號函（下稱原處分十四）及第00000000000號函（下稱原處分十五）、94年3月25日保承新字第09460116090號函（下稱原處分十六）、第00000000000號函（下稱原處分十七）、第00000000000號函（下稱原處分十八）、第00000000000號函（下稱原處分十九）及第00000000000號函（下稱原處分二十），並檢附該月份各類勞工保險被保險人勞工保險費總表及繳款單，函請上訴人依規定撥付，93年1月份共計新臺幣（下同）351,644,963元，93年2月份共計353,239,304元，93年3月份共計354,370,088元，94年2月份共計360,077,849元（詳如附表）。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。
二、上訴人在原審起訴主張：本件爭議乃上訴人依憲法應負擔系爭保險費補助款之範圍，與司法院釋字第550號解釋乃屬二事。依上訴人於司法院釋字第550號解釋所提出之釋憲聲請書第1項聲請解釋憲法之目的所載，該聲請解釋之標的不及於上訴人應補助之投保對象範圍是否以轄區居民為限，實至為明確；上訴人並非於本件訴訟復行爭執上訴人負擔系爭保險費補助款之合憲性，而係請求依據憲法及司法院釋字第550號解釋意旨，確定上訴人應負擔系爭保險費補助款之被保險人範圍。上訴人依憲法及勞工保險條例規定負擔之系爭保險費補助款，其補助對象應限於上訴人行政轄區內之特定勞工，原處分(一)至(二十)以「投保單位營業登記所在地」作為計算上訴人負擔系爭保險費補助款之基準，使上訴人負擔非行政轄區內居民之系爭保險費補助款，無法律依據，且明顯違背司法院釋字第550號解釋意旨。參酌學者黃錦堂教授等人對於以「投保單位營業單位所在地」計算上訴人應負擔全民健康保險費及系爭保險費補助款合法性之意見，原處分
(一)至(二十)所採計算基準，不但於比較法上無例可循，更明顯牴觸司法院釋字第550號解釋意旨，違反法律保留原則，侵害上訴人財政自主權之核心領域。原處分(一)至(二十)違憲、違法擴大上訴人應負擔系爭保險費補助款之範圍，造成上訴人財政沈重負擔，甚而排擠上訴人其他重大民生建設支出，侵害上訴人財政自主權之核心領域。原處分(一)至(二十)違反民意政治及責任政治之憲法基本原則：基於民意政治之原則，上訴人一切施政作為均應回應轄區居民之需求；又基於責任政治之原理，上訴人並應就該等施政行為負擔政治上之責任；倘被上訴人強令上訴人依據原處分(一)至(二十)，擔負照顧其他地方自治團體轄區內居民之責任，超額負擔系爭保險費補助款，不但使中央政府與上訴人間之政治責任，如有關因財政排擠效應所致社會福利支出、公共建設支出消減或刪除等，究應由作成原處分(一)至(二十)之被上訴人負責？或其所屬之中央政府負責？抑或由上訴人負責等節，不易釐清；上訴人與其他地方自治團體間之責任，如其他地方自治團體因為系爭保險費補助款負擔減輕，得以運用所餘之財源或多獲得之補助，推展其他建設等，是否應歸功於上訴人，或上訴人因超額支出系爭保險費補助款，導致財政排擠效應需縮減、刪除社會福利支出、公共建設支出，是否應由其他地方自治團體負責、如何負責，均將混淆不明。為此求為撤銷訴願決定及原處分(一)至(二十)關於要求上訴人負擔行政轄區外居民勞工保險及就業保險補助款部分之判決等語。
三、被上訴人則以：程序方面：上訴人未於收受原處分(一)至(五)翌日起30日法定救濟期間內，提起訴願，上開行政處分悉已確定。被上訴人依憲法第155條之法定義務及勞工保險之制度規劃，就勞工保險條例第15條為立法解釋、體系解釋而予以適用，以投保單位為計算基礎，計算上訴人應負擔系爭保險費補助款，具正當性，並非違法。勞工保險制度之規劃設計係以投保單位為基礎。分述如下：按勞工保險條例第6條、第8條、第9條及第11條規定，勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加勞工保險為被保險人，而非以個人保險方式加保，各投保單位應於勞工到職、入會當日申報加保，被上訴人並依據各投保單位所申報之勞工加保資料計算保險費，而不論其所屬被保險人在何縣、市工作；因此被保險人係因具有「勞工」身分而產生保險費，非因「居民」身分，因勞工保險法非居民保險法。又依勞工保險條例第15條、第16條規定，保險費由被保險人、投保單位及政府共同負擔，被保險人之保險費係從屬於投保單位，投保單位除負擔保險費外，被保險人負擔部分亦應由投保單位負責扣、收繳，再連同投保單位負擔部分一併彙繳被上訴人，政府負擔之系爭保險費補助款，亦應按勞工所屬投保單位登記所在地計算。其整體之法規、計費及補助等架構，均以投保單位為基礎單位；由此可知，立法者本來就已規劃由投保單位負擔系爭保險費補助款，並隱含以投保單位為計算基準之意旨。比較勞工保險條例第15條於84年2月28日修正公布前、後之規定足見，政府應補助之保險費，係從投保單位原應負擔之比例中分出，益徵以投保單位為計算基礎，計算上訴人系爭保險費補助款之正當性。另件本院95年度判字第1839號判決，認定以投保單位所在地為臺北市作為計算上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，自無不當。司法院釋字第550號解釋之射程並未及於系爭保險費補助款計算基礎之爭點，且勞工保險與全民健康保險之設計目的、屬性不同，不得以司法院釋字第550號解釋，強加適用於勞工保險制度。另件本院94年度判字第1546號確定判決係針對全民健康保險費補助款事件，與本件屬勞工保險補助款，性質並不相同，自難逕援為本件判斷之依據。勞工保險之被保險人係因職業因素以其雇主或職業團體為投保單位加入勞工保險，以投保單位為橋樑接受上訴人之補助，並非以居民之身分加保、接受補助，故被保險人之居住地為何並非所問。被上訴人依據勞工保險條例計算上訴人應負擔之系爭保險費補助款已行之有年，如突改以「設籍」為計算基礎，將顛覆現有之勞工保險制度，使被上訴人無法依據勞工保險條例及現有資料對上訴人開立繳款單，將對勞工保險之實施造成極大之影響。上訴人負擔系爭保險費補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，無違憲、違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權：依司法院釋字第550號解釋可知，國家推行全民健康保險之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對全民健康保險事項負有協力義務，故勞工保險條例有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性、合法性均無疑義，更無上訴人所指侵害其財政自主核心領域之情事可言，上訴人再援引為本件訴訟之主張，實非本件所需續行審酌。由 蔡茂寅 教授等學者專家之鑑定意見，可知：與地方自治團體有「密切生活關係」之「居民」，不應單以戶籍來界定，上訴人之主張不僅過於狹隘，而且毫無道理。此外，以投保單位所在地，據以計算地方政府應負擔之保險費補助款，具正當性與合法性等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：關於原處分(一)至原處分(五)部分：查上訴人於93年3月2日收受原處分
(一)之送達，於93年2月25日收受原處分(二)、原處分(三)、原處分(四)之送達，於93年3月3日收受原處分(五)之送達，有掛號郵件收件回執影本附訴願卷可稽。是上訴人提起訴願之期間，就原處分(一)應自93年3月3日起算，迄93年4月1日（星期四）即已屆滿；就原處分(二)、原處分(三)、原處分(四)應自93年2月26日起算，迄93年3月26日（星期五）即已屆滿；就原處分(五)應自93年3月4日起算，迄93年4月2日（星期五）即已屆滿。惟上訴人遲至93年4月12日始以93年3月23日府勞一字第09306574000號函對於原處分(一)至原處分(五)表示不服，並於93年4月23日補具訴願書，有被上訴人收文戳蓋於上開上訴人93年3月23日府勞一字第09306574000號函及訴願書可考，其提起訴願已逾法定不變期間，原處分(一)至原處分(五)應已確定，其訴願自為法所不許，訴願決定以原處分(一)至原處分(五)之訴願逾期，從程序上予以駁回，核無不合。關於原處分(六)至原處分(二十)部分：我國有關社會福利之法規，例如身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會扶助法等，固均係明文規定以「戶籍」作為地方自治團體負擔福利義務之基礎。然於勞工保險條例、就業保險法，並無相同以「設籍」為限之規定。由勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1，及就業保險法第5條所為被保險人之分類，足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞工保險條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，而由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。其所謂人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務，對於地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（勞工保險）部分保險費之社會福利政策之執行。尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。社會保險之社會連帶性表現於保費之計徵方式上所產生之重分配效果，從而使保險團體成為進行重分配之社會互助共同體。社會保險保險費用之彙繳在本質上並不以「個人戶籍」為判斷依據，係以「團體戶籍」（即投保單位）為基準。而上開之勞工保險條例第15條立法之本意，希由地方自治團體在一定範圍內分攤部分照顧勞工之責任，其所照顧勞工應與地方自治團體具有一定之關連性，故以投保單位營業登記所在地作為補助對象之判準，基於對互助團體之貢獻所建立之關連性，此關連性符合事物本質。法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性（本院95年度判字第1839號判決參照）。是以，就勞工保險補助款之計算基礎，學者間或有不同看法，但僅為各種利害折衷之取捨衡量，行政法院亦不得因學說間之不同看法，逕認權責機關之處分係屬「違法」。本件被上訴人以投保單位所在地在臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔之系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害上訴人財政自主權，亦難謂違反法律保留原則。上訴人雖主張：依地方制度法第15條及司法院釋第550號解釋意旨，由其負擔之系爭保險費補助款，應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為限云云。惟查：司法院釋字第550號解釋係就上訴人聲請釋憲所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」等事項作成之解釋，該號解釋認「各地方自治團體有照顧其行政區域內居民生活之義務」「與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，然亦未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為限，且未對「居民」一詞給予明確定義，該號解釋並未界定上訴人負擔全民健康保險保險費補助款之範圍，更未以行政轄區內設籍之居民作為計算負擔健保保險費補助款之標準。上訴人援引司法院釋字第550號解釋主張應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為其負擔補助款範圍，並非可採。參以司法院釋字第542號解釋意旨，係認為安遷救濟金之發放，不得以設籍與否作為認定「是否居住於集水區水源區」之唯一標準。又司法院釋字第415號解釋亦認為「所得稅之減除免稅額之受扶養人應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準」，均足證上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據。地方制度法第15條規定所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，尚不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。另以地方制度法之條文排列順序而言，先於第15條定義「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之意義，再分別於第16條及第17條規定「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利、義務，在解釋上似乎含有以第15條定義之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」作為後兩條規定之權利義務主體之意涵，然而若細究第16條及第17條之規範內容而言，則「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」必須設籍之概念，與上揭權義規定間似又無必然之對應關係可言，例如同法第16條第5款之資訊公開請求權，因其係以一般國民為對象，自難謂僅以設籍之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」為對象，同法第17條第1款「遵守自治法規之義務」規定，於其他未設籍於該地方自治團體之居民，亦同須加以遵守，因此，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。至內政部89年8月11日台
（89）內民字第8906546號函，係針對地方制度法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，上訴人援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。綜上所述，本件原處分
(六)至原處分(二十)既無違誤，已如前述，上訴人訴請撤銷關於要求其負擔行政轄區外居民勞工保險及就業保險補助款部分暨訴願決定，為無理由，應予駁回等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：原判決適用勞保條例明顯牴觸釋字第550號解釋之意旨，核屬適用法規顯有不當：全民健康保險及勞工保險同屬國家依憲法之規定所設之社會福利制度，因此，司法院釋字第550號解釋，應於全民健康保險及勞工保險一體適用。司法院釋字第550號解釋之主文或解釋理由書中，均係使用「居民」一詞，顯見本件解釋所強調者，乃係被保險人因「居住」於行政轄區內而與地方自治團體所具有之生活關連性。基此，原判決逕以被保險人對於地方自治團體具有稅收上之貢獻為由，認定被上訴人可以「投保單位登記地」為標準，要求上訴人須負擔非設籍於上訴人轄區內，亦無於上訴人轄區內有居住事實之被保險人之勞保費補助款，顯已違反司法院釋字第550號解釋意旨，其適用法規顯有不當。
此外，經參 戴東雄 大法官於上揭司法院解釋所提協同意見書所指出之地方制度法第18條以及社會救助法第18條、第19條等規定，均明定社會服務、社會救助係屬於直轄市之「自治事項」。而社會救助法第18條即已明文規定地方自治團體係以「戶籍所在地」為標準負擔醫療補助，另依社會救助法第4條第1項及第19條亦明文規定地方自治團體係以「戶籍所在地」為標準，負擔低收入戶之保險費，足證中央健保局所認定之以投保單位登記地作為地方自治團體應否負擔健保費補助款之標準，已違背司法院釋字第550號解釋暨地方制度法第3章第1節之明文規定。而今原判決竟仍採「投保單位所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準，自屬判決適用法令顯有錯誤。再 參施文森 大法官於上揭司法院解釋所提部分不同意見書意見，上訴人對於被保險人之保險費是否具有補助之義務，既「應視健保之實施與其於憲法與地方制度法下所應自行負責執行之事項有無密切之關聯性」，及「區城內居民因健保實施而受惠之結果，是否使其原須為居民傷病應行支出之照料經費負擔為之減輕」而定，則在地方制度法第3章第1節，業已明文規定係以「設籍」作為標準，上訴人自應遵守地方制度法第3章第1節之規定，以「設籍」於臺北市之「居民」為補助對象，其理至明。迺原判決於適用勞保條例第15條之規定時，曲解上開解釋意旨，逕以上訴人依勞保條例第15條負擔勞保費補助款之標準為該法條所未明文之「投保單位所在地」，是原判決適用法規顯然牴觸司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條明文規定，核屬適用法規顯有不當。司法院釋字第415號解釋之背景事實係有關「安遷救濟金」之發放標準；釋字第542號解釋則是關於「免稅額」之認定。兩號解釋均未涉及地方自治事項，與本件爭議事項之本質大相逕庭，無從比附援引。然原判決斷章取義，將上開解釋所強調之「居住事實」略而不論，忽視地方自治「居民」之觀念向以「設籍」為判斷基準之法理。是原判決顯係曲解上開解釋，而有適用法規不當之違誤。原判決雖認「投保單位所在地」作為計算勞保補助款之標準於法並無不合，惟原判決並未明確指出其法律依據究竟為何？又依勞工保險條例第15條之規定，上訴人負擔勞保補助款之範圍，應以設籍上訴人轄區內之居民為限。是原判決以「投保單位所在地」作為上訴人應負擔勞保補助款之標準，顯與勞工保險條例第15條規定牴觸。勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條，乃規定被保險人之分類，僅係被保險人如何辦理「加保」之規定，與上訴人補助對象之範圍無任何關連。是原判決適用前揭規定，與現行勞保條例之規定相牴觸，核有適用法規不當之違誤。依司法院釋字第550號解釋理由書第一段，大法官引據地方制度法第18條第3款第1目規定，作為地方自治團體應負擔「居民」健保補助款之合憲性基礎，是該號解釋所謂「居民」之定義，應由地方制度法相關規定探求之。依地方制度法第15條規定，所謂直轄市市民係指設籍於直轄市之中華民國國民，原判決於適用地方制度法第18條第3款第1目、第16條第4款及第17條規定時，未查同法第15條規定，率認上訴人主張無理由，實有適用地方制度法第18條、第16條、第15條之不當。又地方制度法第16條第5款規定係闡明地方自治團體與居民權利義務關係，而地方制度法第17條第1款規定亦係僅闡明一般國民遵守法規之義務而已，自不能以上開兩款規定否定同條其他事項係以設籍為要件之情形。另上訴人於原審引據之內政部89年8月11日臺（89）內民字第8906546號函及有關地方自治團體「居民」之國外立法例。前者，乃基於各地方自治團體間權利義務對等之考量而作成，不失其通案之參考價值；後者亦可視為行政法之法理加以援用。原判決認地方自治團體轄區內「投保單位所有勞工」對該地方自治團體有稅收上之貢獻，惟稅收貢獻並非決定地方自治團體與其居民間權利義務關係之基準，是原判決逕採稅收貢獻作為計算上訴人負擔勞保補助款之標準，實與司法院釋字第550號解釋及勞工保險條例第15條規定相牴觸，且亦違背一般地方自治之法理。原判決曲解84年2月28日修正公布勞工保險條例第15條之修正理由。蓋該次修正係為「為使相關社會保險勞雇負擔比例一致及為避免勞工保費負擔遽增，應採取漸進方式調整，原將分擔比例加以修正之」。原判決未詳予審酌上訴人於原審提出之立法院公報等明確之立法資料，逕為違背勞工保險條例第15條修正意旨之解釋，顯有適用法規錯誤，應予廢棄。被上訴人僅以行政便宜為由，逕以「投保單位所在地」計算上訴人應負擔勞保補助款之標準，使上訴人必須負擔補助非設籍於上訴人轄區內之其他人民之勞保保險費，造成上訴人財政負擔，進而排擠上訴人於其轄區內之其他基礎建設之進行，致有礙設籍於上訴人轄區內之居民享受相關福利照顧之基本權利，並使上訴人喪失財政自主能力，進而造成地方制度所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解。是被上訴人之舉，實已逾越並濫用憲法及法律賦予被上訴人之職權，核屬違憲。然原判決未查，竟認被上訴人所採之行政便宜及行政經濟之理由為正當，進而委棄憲法賦予司法權審查行政行為合法性之職權，拒不對被上訴人所為濫用權力之法律解釋及本於該法律解釋所為之行政處分，進行合法性之審查，實已與憲法所設保障人權及權力分立制度相牴觸，應予廢棄。為此請求廢棄原判決、訴願決定及原處分關於命上訴人負擔行政轄區外居民勞工保險補助款部分均撤銷，或發回原審法院等語。
六、本院查：關於原處分(一)至原處分(五)部分：查上訴人於93年3月2日收受原處分(一)之送達，於93年2月25日收受原處分(二)、(三)、(四)之送達，於93年3月3日收受原處分(五)之送達，有掛號郵件收件回執影本附訴願卷可稽。是上訴人提起訴願之期間，就原處分(一)應自93年3月3日起算，迄93年4月1日（星期四）即已屆滿；就原處分(二)、(三)、(四)應自93年2月26日起算，迄93年3月26日（星期五）即已屆滿；就原處分(五)應自93年3月4日起算，迄93年4月2日（星期五）即已屆滿。惟上訴人遲至93年4月12日始以93年3月23日府勞一字第09306574000號函對於原處分(一)至原處分(五)表示不服，並於93年4月23日補具訴願書，有被上訴人收文戳蓋於上開上訴人93年3月23日府勞一字第09306574000號函及訴願書可考，其提起訴願已逾法定不變期間，原處分(一)至原處分(五)應已確定，其訴願自為法所不許，訴願決定及原判決以原處分(一)至原處分(五)之訴願逾期，從程序上予以駁回，核無不合，上訴人雖對原判決全部不服，惟就原判決此部分從程序駁回，迄未提出不服理由，此部分上訴，應予駁回。至於其餘原處分(六)至原處分(二十)部分：（一）按「年滿15歲以上，60歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：一、受僱於僱用勞工5人以上之公、民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶場之產業勞工及交通、公用事業之員工。二、受僱於僱用5人以上公司、行號之員工。三、受僱於僱用5人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工。四、依法不得參加公務人員保險或私立學校教職員保險之政府機關及公、私立學校之員工。五、受僱從事漁業生產之勞動者。六、在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者。七、無一定雇主或自營作業而參加職業工會者。．．．前項規定，於經主管機關認定其工作性質及環境無礙身心健康之未滿15歲勞工亦適用之。前二項所稱勞工，包括在職外國籍員工。」、「左列人員得準用本條例之規定，參加勞工保險：一、受僱於第6條第1項各款規定各業以外之員工。二、受僱於僱用未滿5人之第6條第1項第1款至第3款規定各業之員工。三、實際從事勞動之雇主。四、參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員。」、「被保險人參加保險，年資合計滿15年，被裁減資遣而自願繼續參加勞工保險者，由原投保單位為其辦理參加普通事故保險，至符合請領老年給付之日止。」分別為勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1所規定。次按「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：一、第6條第1項第1款至第6款及第8條第1項第1款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20%，投保單位負擔80%；職業災害保險費全部由投保單位負擔。二、第6條第1項第7款．．．規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費均由省(市)政府補助40%，被保險人負擔60%。三、第8條第1項第4款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，均由省(市)政府補助20%，被保險人負擔80%。四、第9條之1規定之被保險人，其保險費由省(市)政府補助20%，被保險人負擔80%。」、「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：一、第6條第1項第1款至第6款及第8條第1項第1款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20%，投保單位負擔70%，其餘10%，由中央及省(市)政府各負擔5%；職業災害保險費全部由投保單位負擔。二、第6條第1項第7款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，均由省(市)政府補助40%，被保險人負擔60%。．．．四、第8條第1項第4款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，均由省(市)政府補助20%，被保險人負擔80%。五、第9條之1規定之被保險人，其保險費由省(市)政府補助20%，被保險人負擔80%。」、「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：一、第6條第1項第1款至第6款及第8條第1項第1款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20%，投保單位負擔70%，其餘10%，在省，由中央政府全額補助，在直轄市，由中央政府補助5%，直轄市政府補助5%；職業災害保險費全部由投保單位負擔。二、第6條第1項第7款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔60%，其餘40%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。．．．四、第8條第1項第4款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔80%，其餘20%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。五、第9條之1規定之被保險人，其保險費由被保險人負擔80%，其餘20%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。」77年2月3日、84年2月28日、89年7月19日修正公布之勞工保險條例第15條復有明文。復按「省(市)政府依本條例第15條第2款至第4款規定，應補助之保險費，由保險人按月開具保險費計算表及繳款單，於次月底前送請各該省(市)政府撥付。」、「中央及省(市)政府依本條例第15條規定，應負擔或補助之保險費，由保險人按月開具保險費繳款單，於次月底前送請中央及省(市)政府依規定撥付。」、「中央及直轄市政府依本條例第15條規定，應補助之保險費，由保險人按月開具保險費繳款單，於次月底前送請中央及直轄市政府依規定撥付。」亦分別為85年9月13日修正發布「前」勞工保險條例施行細則第46條、85年9月13日修正發布「後」同條例施行細則第43條第1項，及90年9月12日修正發布同條例施行細則第43條第1項所規定。再按就業保險法第5條、第40條規定：「年滿15歲以上，60歲以下，受僱之本國籍勞工，應以其雇主或所屬機構為投保單位，參加本保險為被保險人。但下列人員不得參加本保險：一、依法應參加公教人員保險或軍人保險者。二、已領取勞工保險老年給付或公教人員保險養老給付者。三、受僱於依法免辦登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或機構者。受僱於二個以上雇主者，得擇一參加本保險。」、「本保險．．．保險費負擔、保險費繳納．．．，除本法另有規定外，準用勞工保險條例及其相關規定辦理。」。由勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1，及就業保險法第5條所為被保險人之分類【受僱於僱用勞工5人以上之公、民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶場之產業勞工及交通、公用事業之員工；受僱於僱用5人以上公司、行號之員工；受僱於僱用5人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工；依法不得參加公務人員保險或私立學校教職員保險之政府機關及公、私立學校之員工；受僱從事漁業生產之勞動者；在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者；無一定雇主或自營作業而參加職業工會者；受僱於第6條第1項各款規定各業以外之員工；受僱於僱用未滿5人之第6條第1項第1款至第3款規定各業之員工；實際從事勞動之雇主；參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員；被裁減資遣而自願繼續參加勞工保險者．．．等】，足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞保條例第15條(就業保險法準用)各款規定之保險費負擔比例，而由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。因此，被上訴人以投保單位所在地在臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔系爭保險費補助款，於法洵屬有據。原判決認：上訴人起訴主張依勞保條例第15條、地方制度法第15條及司法院釋字第550號解釋，由其負擔之系爭保險費補助款，應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為限，並以部分學者就相關問題之法理探討及條文闡釋作為其主張之依據。惟查，司法院釋字第550號解釋係就上訴人聲請釋憲所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」等事項作成之解釋，而不及於勞保費補助款或上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點；該號解釋雖認「各地方自治團體有照顧其行政區域內居民生活之義務」「與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，然亦未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為限。另細究地方制度法第15條、第16條、第17條之規定內容，地方制度法第15條規定不能導出「司法院釋字第550號解釋所稱居民，應以設籍為限」之結論；居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件；至於地方制度法第4條，係有關聚居之定義規定，既與權利義務無涉，上訴人援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。
又司法院釋字第542、415號解釋分別係認為安遷救濟金之發放，不得以設籍與否作為認定「是否居住於集水區水源區」之唯一標準，「所得稅之減除免稅額之受扶養人應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準」，均足證上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據。再參84年2月28日修正公布勞保條例第15條規定之立法過程，可知政府應補助之保險費，係從「投保單位」原應負擔之比例中分出，益足證系爭勞保費補助款之計算，應以「投保單位」為計算基礎，而非以居民作為計算基礎。從而，被上訴人基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，並無逾越職權或濫用權力情形，其雖未採用某些學說上之見解，但僅為妥當與否之問題，尚難認原處分有何違法，訴願決定予以維持，亦稱正確，並駁回上訴人原審之訴，經核原判決於法尚無違誤。上訴論旨略以：原判決適用勞保條例明顯牴觸釋字第550號解釋之意旨，核屬適用法規顯有不當。原判決於適用司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條，顯有曲解司法院釋字第415及542號解釋之錯誤，核屬適用法規不當。原判決以「投保單位所在地」作為上訴人負擔勞保費補助款之標準，並未明確敘明以「投保單位所在地」計算上訴人應負擔補助款之勞保條例依據，顯與勞保條例第15條之規定牴觸。原判決適用勞保條例第6條第1項第1款至第7款、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條之規定不當，將被保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩截然不同之法律關係，混為一談。原判決適用地方制度法第16條之規定上，與地方制度法第15條之規定相牴觸。原判決雖認地方自治團體轄區內「投保單位所有勞工」對該地方自治團體有稅收上之貢獻，惟稅收貢獻並非決定地方自治團體與其居民間權利義務關係之標準，原判決逕採稅收貢獻作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準，實與司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條之規定相牴觸。原判決曲解84年2月28日修正公布勞保條例第15條規定之修正理由，且未審酌上訴人於原審提出「勞保條例立法沿革、立法過程」與「是否以投保單位為計算基礎」無涉之理由，顯屬適用法規錯誤。原判決認被上訴人基於行政便宜，以「投保單位所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準為適當，顯與權力分立原則有違云云。惟查：司法院釋字第550號解釋並未界定上訴人負擔健保保險費補助款之範圍，更未以行政轄區內設籍之居民作為計算負擔健保保險費補助款之標準。又司法院釋字第550號解釋，關於保險費補助比例規定，在制定過程中應予地方政府充分參與，行政主管機關草擬此類法律，應與地方協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃。其意旨亦即在法律制訂過程參與或法律草案草擬過程中協商。本件係行政機關依據法律行政過程中所發生之法律解釋問題。兩者在處理事項及程序均有事物本質上之差異性存在。是原審適用該號解釋所為認定並無不當。原判決就司法院釋字第415、542號解釋所為推衍闡述，並無不妥，亦無曲解該二號解釋之違法。原判決就勞保條例第15條之規定，依其立法目的及體系加以解釋，並就「投保單位所在地」計算勞保補助款，詳加理由說明，既無不適用該法條之違法，亦無判決不備理由之違法。原判決依勞保條例第6條第1項第1款至第7款第2項、第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條等規定，對於各類被保險人按其依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞保制度之規劃對於勞保條例第15條為立法目的及理論體系之解釋，認為被上訴人以投保單位所在地臺北市，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，自無不當。原判決依地方制度法第16條、第17條之規定，認定地方自治團體居民等之權利義務不以設籍為限，尚無上訴人所稱不適用地方制度法第16條等規定或適用不當，亦無與同法第15條規定牴觸之情形。原判決就「投保單位勞工」對地方自治團體皆有貢獻，已說明其為經濟活動之貢獻，難謂判決不備理由，或與司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條規定相牴觸。原判決依84年2月28日修正公布之勞保條例第15條規定之立法協商過程，認為政府應補助之保險費，係從投保單位負擔之比例中分出，則以投保單位為計算基礎，計算上訴人勞保費補助款自屬正當，自無適用該法條之立法理由及相關立法資料不當之情形。又參照司法院釋字第550號解釋意旨，地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。則上訴人基於行政便宜，以投保單位所在地作為計算上訴人負擔勞保補助款之標準，亦難謂與權力分立之原則有違。綜上所述，上訴意旨指摘原判決不適用法規、適用不當、判決不備理由或判決理由矛盾等，均無可採。憲法第155條所稱國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔，本件系爭由地方自治團體補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助自符合憲法規定意旨。又按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。其所謂的人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務，對於地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險(勞工保險暨就業保險)部分保險費之社會福利政策之執行。
尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。又法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。末查上訴人負擔系爭保險費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違憲或違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，依法既屬適當且無違法，則此部分原判決駁回上訴人原審之訴，亦無不合。上訴意旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為一部不合法，一部無理由，爰依行政訴訟法第249條第1項前段、第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年6月22日
第五庭審判長法官林茂權
法官鄭小康法官鄭忠仁法官黃本仁法官吳東都以上正本證明與原本無異中華民國96年6月23日
書記官彭秀玲附表：